Практические аспекты основных теорий местного самоуправления

Практически с момента распада Советского Союза в Кыргызстане, как практически во всех новообразованных пятнадцати республиках, встала проблема создания эффективного института местного самоуправления, который в условиях краха коммунистической идеологии, во всяком случае в пределах всего постсоветского пространства, представляет собой одной из важнейших основ правового государства, в котором в свою очередь гражданское общество выступает в качестве основной составляющей социальнополитической системы страны, способной обеспечить баланс государственной власти и тем или иным образом контролировать ее. Вследствие того, что в советский период истории власть государства в лице многочисленной прослойки чиновников, по сути, носила абсолютный характер, то новых социально-экономических и политических условиях обществу с участием всех имеющихся в наличии политических институтов, включая само государства, предстояло создать практически полностью новую систему местного самоуправления.

Необходимость создания полноценного института самоуправления в постсоветских государствах, была продиктована не только политическими соображениями, с целью установления баланса власти между государством и обществом, но и в значительной мере экономическими причинами. Отсутствие реального опыта самоуправления, побуждало обратиться к содержательным теоретическим трудам, изучение которых позволяет воспользоваться опытом и моделями, наиболее подходящими для реалий Кыргызской Республики.

Следует отметить, что местное самоуправление, представляя собой довольно сложный социально-политический феномен, постоянно эволюционирует, будучи подверженным воздействию множества социально-политических и экономических факторов и процессов. Специфика местного самоуправления в каждом конкретном государстве в значительной мере предопределяется, национальными традициями и организацией публичной власти, которые формировались длительное историческое время. Национальные традиции и специфики, проявляются главным образом в процессе реализации института местного самоуправления, что побуждает к анализу наиболее значимых теорий и концепций местного самоуправления, которые в силу исторических причин получили свое развитие главным образом в условиях Западной, как в настоящее время принято ее определять, цивилизации.

Степень и характер самостоятельности и независимости местного самоуправления, заключается в том, что государство предоставляет местным сообществам лишь определенную часть своих полномочий, оставляя при этом за собой такие важные функции, как регулирование и надзор за их деятельностью, как и институтом местного самоуправления в целом [1, с. 13]. При рассмотрении проблем, связанных с самоуправлением, специалисты и политики, государственные деятели традиционного выдвигают на первый план три главных, по их мнению, вопроса, проблемы, первая из которых имеет отношение к организации местного самоуправления, вторая – к его полномочиям, и третья – к контролю его деятельности. Теории и концептуальные подходы в формировании местного самоуправления в дальнейшем стали развиваться в процессе анализа трех вышеуказанных проблем, которые послужили своего рода теоретической основой местного самоуправления.

С момента возникновения и по мере эволюции местного самоуправления наиболее признанными и авторитетными в научной среде являются три теории, первая из которых – теория свободной общины, называемая иначе теорией естественных прав общины; вторая – общественная теория самоуправления или общественнохозяйственная, или хозяйственная; третья – государственная теория самоуправления.

Теория свободной общины или естественных прав общины, исторически была первой и обрела завершенную концептуальную форму еще в первой половине XIX веке, и наиболее широко представлена во французской, немецкой и бельгийской правовых системах. В основу концепции были положены принцип и естественное и неотчуждаемое право местных сообществ на самоуправление, при этом в концепции получила свое обоснование необходимость ограничения вмешательства государства в их дела. Права общины определены самой природой общины, а не государством, которое не создавало и не создает общину, а только признает ее. Приверженцы концепции «свободной общины» сосредотачивали свое внимание на том, люди, проживающие на определенной территории, объединены не только собственно территорией, но и решаемыми ими всеми вместе задачами, общностью интересов, которые неизбежно возникают в процессе жизни, и определенной духовной близостью. Одной из основных отличительных черт, особенностей теории свободной общины является принцип избираемости органов местного самоуправления исключительно из членов сообщества, общины. Что касается полномочий и надзора за деятельностью органов местного самоуправления, то сторонники теории свободной общины обосновывали и настаивали на праве общины быть вне вмешательства государства в ее дела, право государство должно ограничиваться надзором за тем, насколько соответствуют действия органов самоуправления предоставленным им полномочиям в процессе осуществления ими деятельности.

Концепция свободной общины, так и не обретя прикладного характера, послужила все же теоретическим основанием для последующих теорий, по сути, первая из которых – общественная теория самоуправления – была сформирована уже во второй половине XIX века. В рамках данной теории была, в частности, обоснована необходимость разведения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, что является следствием и подтверждением действительной самостоятельности локальных сообществ. Что же касается контроля за их деятельностью со стороны государства, то, по мнению последователей данной теории, оно должно быть сведено к возможному минимуму [2, с. 244].

Разработчики общественной теории самоуправления выстраивали ее, противопоставляя определенным образом государство и локальные общины. Для того чтобы добиться невмешательства государства, как полагали разработчики общественной теории, необходимо строго разграничить государственные и общественные дела и интересы. Без такого разграничения невозможно добиться действительной, полноценной самостоятельности местного самоуправления. С этой целью необходи- мо разработать и внедрить соответствующую выборную систему, обеспечивающую территориальное представительство, а с ним и наилучшую организацию местного самоуправления, в компетенцию которого должны быть включены все передаваемые местной администрации полномочия. Сторонники данной теории предложили своеобразный подход к решению вопроса, связанного с надзором за деятельностью органов местного самоуправления, который заключался в том, что контроль должен был осуществляться исходя из соображений законности действий этих органов, а не с точки зрения целесообразности проверяемых действий. Другими словами, закон – это единственное, на что должно опираться государство, осуществляя свою контрольную функцию по отношению к местному самоуправлению [3, с. 174-175].

Местное самоуправление может осуществляться только в рамках закона, где в основу управленческой деятельности должны были быть положены интересы и волеизъявление как низовых сообществ, так и вся совокупность интересов отдельных лиц и групп людей, что, естественно, не могло было реализовано при невысокой гражданской активности. Приверженцы общественной теории местного самоуправления так или иначе пришли к пониманию того, что успешное функционирование всей системы гражданского общества, органической частью которого являются институты местного самоуправления, возможно только при условии гражданской активности населения, имеющей, в противовес политической деятельности, спонтанный характер, что, однако, при условии развития гражданских институтов так или иначе приводит к тому, что центр гражданской активности, выходя из-под полного контроля государственной власти, смещается в сторону общегражданской самодеятельности.

Вслед за общественной теорией самоуправления и на основе критического ее осмысления возникла и в дальнейшем получила развитие государственная теория самоуправления, основоположниками которой были германские исследователи Л. Штейн и Р. Гнейст. В соответствии с государственной теорией самоуправления самоуправление представляет собой одну из форм, разновидностей организации государственного управления, поскольку все полномочия в сфере местного самоуправления предоставляются и юридически закрепляются государством, и, таким образом, источником местной власти является государственная власть. Принципиальной отличительной чертой местной власти от государственной является то, что власть реализуется не государственными чиновниками, а лицами, проживающими на определенной и территории, представляющими и защищающими интересы ее жителей. Последователи государственной теории выстраивали ее на признании того, что практически во всех областях внутреннего управления помимо точек соприкосновения между государственными и местными интересами существует также органическая связь [4, с. 83], что, собственно, и позволяет государству передать часть своих полномочий и обязанностей органам местного самоуправления, что, по их мнению, продиктовано соображениями целесообразности направлено на более эффективное решение задача, поскольку «даже чисто местные интересы» относятся в конечном счете к общегосударственным, а благосостояние жителей независимо от того, на какой территории ни проживают, «составляет общий интерес государства» [5, с. 375].

Представители государственной теории самоуправления, признавая зависимость органов местного самоуправления от государственной власти, тем не менее отрицали их подчинение ей, поскольку оно означало бы полное отсутствие самостоятельности, и по этой причине они настаивали на том, что самоуправление на деле сводится к возложению на местное сообщество самостоятельной реализации задач государственного управления [6, с. 27-28]. Таким образом, государство действует в своих интересах, передавая часть своих управленческих функций местным сообществам, которые, разбираясь в собственных проблемах лучше, чем кто-либо, могут решить их наиболее эффективным об- разом, что, естественно, соответствует также интересам самих сообществ.

Обе из рассмотренных выше теорий самоуправления, помимо того, что они послужили основой для следующих теорий, оказали заметное воздействие на формирование и развитие представлений о гражданском обществе, его структур. Конкретная политическая практика и теоретические изыскания XIX века привели в конечном счете к тому, что местное самоуправление стало органической составляющей государственного устройства, способной к развитию и объединяющей государственные интересы с интересами населения с целью улучшения его жизни и активного его вовлечения в государственную жизнь.

С целью более полного и объективного представления о теории местного самоуправления следует также рассмотреть идеи так называемого муниципального социализма, которые стали основой теории муниципального социализма , отличительной чертой которой была ее ориентация на наиболее полную демократизацию местного самоуправления и предоставление более широкой самостоятельности муниципальных образований. Политическая и экономическая сущность данной теории и, главное, ее прикладная, практическая ценность и смысл сводились к тому, чтобы использовать муниципальное самоуправления таким образом, чтобы социализм мирно врос в капиталистическую систему, что, по мнению сторонников данной теории, было возможно за счет того, что пролетариат благодаря своему количественному преобладанию приобрел основное влияние в городских общинах или, другими словами, муниципалитетах, руководством которыми осуществляют социалисты и которые должны были со временем стать основой будущего социалистического общества [7, с. 62]. Следует отметить, что несмотря на то, что теория муниципального социализма так не была реализована, идеи социальной справедливости, содержащиеся в ней, частично были реализованы в модели местного самоуправления Кыргызстана.

Следует также упомянуть теорию дуализма или, что то же самое теорию муниципального дуализма, дуалистическую концепцию, которая, справедливо указывая на тот факт, что ни одна из существующих теорий местного самоуправления не в состоянии охватить всего многообразия существующих видов местного самоуправления, при этом каждая из них абсолютизирует одну из особенностей, черт местного самоуправления. С другой стороны, процессы общественного развития, связанные в настоящее время с глобализацией, требуют соответствующей реакции с точки зрения сохранения в достаточной мере «индивидуальных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций» [8, с. 10].

Теория дуализма, ссылаясь на двойственную природу местного самоуправления, направлена на то, чтобы, с одной стороны, обосновать необходимость и обеспечить автономию локальных сообществ, а с другой – обеспечить соблюдение государственных интересов. Дуалистический характер местного самоуправления заключается в том, что оно, собственно, не создается, устанавливается государством, а лишь признается и гарантируется последним, и на этом основании должно рассматриваться в качестве естественного и неотъемлемого права населения на реализацию предоставленных ему полномочий, позволяющих самостоятельно и под собственную ответственность решать местные дела. С другой стороны, такие вопросы, как формирование, реорганизация, отмена муниципальных образований, определение полномочий органов местного самоуправления и пр., регламентируется государством. Беря во внимание тот факт, обстоятельство, что государством определяются направления и концепция развития местного самоуправления, рамки его полномочий, возможностей и т.д., сущность теории дуализма состоит в том, что органы местного самоуправления по ходу своей деятельности так или иначе выходят за пределы местных интересов и занимаются решением определенного ряда государственных задач [8, с. 25].

Заслуживает внимание также теория социального обслуживания, согласно которой первостепенной задачей и предназначением органов местного самоуправ- ления является социальное обслуживание населения. В соответствии с данной теорией муниципалитеты, представляющие собой институт власти, должны только оказывать услуги населению, проживающих на территории определенных муниципальных образований, и заниматься организацией обслуживания их жителей. Поэтому основной целью и предназначением органов местного самоуправления, как считают последователи данной теории, является повышение благосостояния населения локальных образований.

Подытоживая все вышесказанное, следует отметить, что проблемы, связанные с созданием и деятельностью местного самоуправления в течение нескольких веков, находились в центре внимания исследователей и политической жизни общества, вызывая устойчивый интерес соответ- мира, включая Кыргызстан. Несмотря на то, что к настоящему времени накоплен огромный теоретический материал и практический опыт, связанный с созданием и совершенствованием системы местного самоуправления, тем не менее теория и практика местного самоуправления постоянно пополняются, поскольку каждая страна и народ, обладая определенной исторической и культурной спецификой, вносит нечто новое в данную сферу, а с другой стороны, постоянно и быстро меняющаяся политическая и социальноэкономическая реальность с необходимостью подталкивает как к адаптации инсти- тута местного самоуправления к изменяющимся условиям, так и постоянному его совершенствованию, так что теория местного самоуправления является как актуальной, так и перспективной задачей.

ствующих аналитиков многих государств