Права граждан на свободный доступ к природным ресурсам (вопросы теории и правового регулирования)

Закрепление права граждан на доступ к использованию природных ресурсов для удовлетворения личных, бытовых потребностей на бесплатной основе обусловлено двумя важнейшими обстоятельствами. Первое носит объективный характер и предопределено естественной зависимостью человека от природы. Ресурсы природы обладают всем необходимым потенциалом, способным удовлетворить разнообразные потребности человека, и в первую очередь физиологические, обусловленные его биологической сущностью. Как указывает М.М. Бринчук, чтобы жить, человек не может не пользоваться атмосферным воздухом, водой, продуктами питания, в том числе производимыми природой [1, с. 155]. Второе обстоятельство лежит в правовой плоскости. Хотя право граждан на доступ к пользованию ресурсами природы не имеет прямого конституционного закрепления, тем не менее оно вытекает из содержания ч. 1 ст. 9 Конституции РФ: природные ресурсы в Российской Федерации используются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Правовые возможности доступа граждан к пользованию природными ресурсами установлены и детально урегулированы в природоресурсном законодательстве. Кроме того, некоторые общие положения предусмотрены в гражданском законодательстве.

Рассматриваемые права граждан установлены как в рамках общего, так и в рамках специального природопользования. К первым относятся свободное и бесплатное пребывание в лесах и заготовка и сбор для собственных нужд пищевых (ягоды, орехи, грибы и др.) и недревесных (валежник, береста, кора деревьев, мох и др.) лесных ресурсов (ст. 11 Лесного кодекса РФ, далее – ЛК РФ); доступ к водным объектам общего пользования (поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной и муниципальной собственности) и бесплатное их использование для личных и бытовых нужд (п. 2 ст. 6 Водного кодекса РФ, далее – ВК РФ); использование береговой полосы водных объектов общего пользования для передвижения и нахождения около них, в том числе для осуществления любительского рыболовства и причаливания плавучих средств (п. 8 ст. 6 ВК РФ); свободное и бесплатное осуществление любительского рыболовства на общедоступных водных объектах (п. 1 ст. 6 Федерального закона «О любительском рыболовстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», далее – ФЗ «О рыболовстве»); свободное нахождение и передвижение на земельных участках, находящихся в государственной и муниципальной собственности (п. 1 ст. 262 ГК РФ), и на земельных участках общего пользования в составе земель населенных пунктов (п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ, далее – ЗК РФ); использование для собственных нужд правообладателями земельных участков имеющихся в их границах общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод, а также строительство подземных сооружений на глубину до пяти метров (ч. 1 ст. 19 Закона РФ «О недрах»); пользование без специального разрешения и на бесплатной основе животным миром в научных, культурно-просветительских, воспитательных, рекреационных и эстетических целях без изъятия из среды обитания посредством наблюдения, фотографирования и других методов исследования (ст. 44 Федерального закона «О животном мире»).

Ко второй разновидности прав граждан на доступ к природным ресурсам, то есть в рамках специального природопользования, относятся: осуществление любительской и спортивной охоты для личного потребления продукции охоты, а также в рекреационных целях (ст. 1 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»); предоставление гражданам земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (ст. 39.3, 39.6 ЗК РФ); заготовка древесины для собственных нужд (ст. 30 ЛК РФ).

Правовые категории «общее природопользование» и «специальное природопользование», их содержание и отличия были выработаны и обоснованы в эколого-правовой науке. По мере развития правового регулирования общественных отношений в сфере природопользования отдельные теоретические аспекты, касающиеся сущностных характеристик природопользования, требуют уточнения.

Критерием разграничения права природопользования на общее и специальное является основание возникновения такого права [2, с. 69]. Общее природопользование является общедоступным. Право граждан на такое пользование природными ресурсами возникает непосредственно из закона. Что касается доступа граждан к пользованию природными ресурсами в рамках специального природопользования, то помимо того, что оно предусмотрено в законе, для его реализации требуется выполнение ряда юридически значимых условий (наличие решения органа государственной или муниципальной власти о предоставлении природного ресурса в пользование или в собственность, заключение договора, соглашения, наличие разрешения и т. д.). Еще одно отличие общего и специального природопользования заключается в том, что первое осуществляется на бесплатной основе, а второе на возмездной основе в виде платы по договору купли-продажи лесных насаждений, земельного налога и т. д.

По общему правилу, правом общедоступного природопользования в соответствии с законодательством наделены граждане. В частности, на это прямо указывается в ЛК РФ (ст. 11) и ВК РФ (ст. 6). Также прямое указание на граждан как субъектов права общего природопользования содержится в ФЗ «О рыболовстве» (п. 1 ст. 6). Несмотря на то что ЗК РФ прямо не называет граждан в качестве субъектов свободного и бесплатного пользования землями или земельными участками, выделение в нем земельных участков общего пользования в составе земель населенных пунктов фактически признает право свободного нахождения граждан на таких участках и передвижения по ним.

Иначе право общего природопользования по субъектному составу сформулировано в Законе РФ «О недрах». В нем говорится, что правом использования для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод, имеющихся в границах земельного участка, а также строительства подземных сооружений на глубину до пяти метров наделены правообладатели земельного участка (собственники, арендаторы, землевладельцы и землепользователи). Поскольку правообладателями являются не только граждане, но и другие субъекты, например, юридические лица, то очевидно, что в данном случае правом общедоступного пользования недрами обладают не только граждане. Разумеется, при условии, что такое использование недр не сопряжено с предпринимательской деятельностью.

Также субъектный состав не ограничивается только гражданами и в рамках общедоступного пользования животным миром. Мы уже упоминали, что Федеральный закон «О животном мире» допускает без специального разрешения и на бесплатной основе пользование животным миром без изъятия из среды обитания в научных, культурнопросветительских и иных установленных в законе целях (ст. 44). Очевидно, что пользование животным миром в научных целях может осуществляться, например, научно-исследовательскими учреждениями, то есть юридическими лицами.

Общее природопользование рассматривается как право свободного доступа к природным ресурсам, распространяющееся на всех граждан. Именно поэтому в теории экологического права при характеристике данной разновидности природопользования говорится о его общедоступности. Однако по мере развития правового регулирования общественных отношений были выделены права на свободный доступ к природным ресурсам отдельных категорий граждан с привязкой к соответствующим территориям. Речь идет о коренных малочисленных народах Севера, Сибири, Дальнего Востока и их общинах, а также о лицах, не относящихся к указанным народам, но постоянно проживающих в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности (далее – коренные малочисленные народы). В соответствии с законодательством коренные малочисленные народы наделены правом на охоту для целей обеспечения ведения традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности. Она осуществляется ими без каких-либо разрешений, но ограничена объемом добычи охотничьих ресурсов, необходимым для удовлетворения личного потребления (ст. 19 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», далее – ФЗ «Об охоте»). Данное право, как было указано, не распространяется на всех граждан, но поскольку использование охотничьих ресурсов является непосредственно вытекающим из закона и, как следует из смысла содержания ст. 19 Закона «Об охоте» и ст. 333.1 и 333.2 НК РФ, также и бесплатным, оно, несомненно, относится к разновидности прав на общее природопользование.

В эколого-правовой литературе отмечается, что для права общего природопользования, помимо таких признаков, как общедоступность и бесплатность, характерен и такой признак, как удовлетворение в процессе его осуществления собственных нужд пользователя. На это, в частности, указывает М.М. Бринчук: «…регулируя право общего природопользования, законодательство ограничивает его пределами, связанными с удовлетворением при этом собственных нужд» [2, с. 174]. Действительно, в ЛК РФ, в Законе РФ «О недрах» прямо оговаривается, что пользование лесами и недрами без использования специального разрешительного порядка осуществляется для собственных нужд. В других упомянутых законодательных актах данная формулировка не применяется, но говорится о личных и бытовых целях, что, в общем-то, представляет собой не что иное, как собственные нужды.

Однако анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что личное потребление, собственные нужды не всегда являются характеризующим свойством исключительно общедоступного и бесплатного природопользования. Так, в ЛК РФ (ст. 30) установлено право граждан на заготовку древесины для собственных нужд . Хотя заготовка древесины гражданами для собственных нужд и не рассматривается как вид предпринимательской деятельности, она осуществляется на основании заключения договора купли-продажи лесных насаждений, что исключает не только общедоступность, но и бесплатность данного вида лесопользования, осуществляемого гражданами¹.

Согласно Федеральному закону «О личном подсобном хозяйстве» (п. 2, ст. 2) личное подсобное хозяйство ведется гражданами в целях удовлетворения личных потребностей. Но при этом земельный участок, на котором ведется личное подсобное хозяйство, должен быть предоставлен гражданину и (или) приобретен им в установленном порядке. Как видим, и в данном случае, несмотря на цель, связанную с личными потребностями, общедоступность землепользования не предусмотрена.

Отсутствует режим общего доступа к природопользованию и в рамках любительской и спортивной охоты, несмотря на то что она осуществляется гражданами также в целях личного потребления продукции охоты . Согласно ФЗ «Об охоте» любительская и спортивная охота в закрепленных охотничьих угодьях осуществляется на основании заключения договора об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства и при наличии путевки, а в общедоступных охотничьих угодьях – при наличии разрешения на добычу охотничьих ресурсов.

Также следует обратить внимание и на то, что не всегда право общедоступного природопользования не предполагает получения экономической выгоды. Так, законодательством предусмотрено право коренных малочисленных народов использовать продукцию охоты, полученную в результате охоты без специального разрешения и на бесплатной основе, не только для личного потребления, но и для реализации специализированным организациям (п. 3 ст. 19 ФЗ «Об охоте»).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что право общего природопользования всегда характеризуется тем, что вытекает непосредственно из закона и не требует дополнительных правовых оснований (договоров, лицензий и т. д.), а также тем, что оно осуществляется на бесплатной основе. Что же касается такого признака, как удовлетворение личных, бытовых потребностей (собственные нужды), не преследующего цели получения финансовой выгоды, то он, как было указано, свойствен не только праву общего природопользования, но и праву граждан на доступ к природным ресурсам в рамках специального природопользования.

В эколого-правовой науке высказана позиция, суть которой сводится к тому, что в современных условиях интересы населения в пользовании ресурсами природы должны рассматриваться главным образом сквозь призму доступности природопользования, а не ограничиваться правовыми возможностями граждан в рамках права общего природопользования [3, с. 40–41]. Принимая во внимание активное вовлечение природных ресурсов в сферу предпринимательской деятельности посредством их предоставления в пользование юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, приведенная позиция имеет определенную целесообразность в контексте практической возможности реализации гражданами предоставленных им действующим законодательством прав на доступ к природным ресурсам. Вместе с тем представляется, что хотя специальное природопользование, осуществляемое гражданами, как и общее природопользование, направлено на удовлетворение личных потребностей, вопрос доступа граждан к пользованию природными ресурсами в первую очередь должен рассматриваться именно в контексте прав, предоставленных им в рамках общего природопользования, основанного на общедоступности и бесплатности использования, поскольку именно они, в отличие от аналогичных прав граждан, осуществляемых в рамках специального природопользования, предопределены естественными потребностями человека, позволяющими удовлетворять его личные физиологические и рекреационные потребности при взаимодействии с приро- дой – естественной основой его жизнедеятельности. Поэтому в научной правовой литературе говорится о том, что именно право на общее природопользование – земле-, недро-, водопользование, пользование атмосферным воздухом, растительным и животным миром – должно быть отнесено, наряду с правом на благоприятную окружающую среду, к категории естественных прав человека [1, с. 154–155].

Право общедоступного пользования природными ресурсами не является абсолютным и может быть ограничено по основаниям, предусмотренным в законодательстве, что вполне обоснованно. Но одно дело, когда основаниями ограничения являются публичные (общественно значимые) интересы (обеспечение пожарной безопасности в лесах, сохранение естественных экологических систем, обеспечение безопасности граждан и др.), и совсем другое дело, когда то или иное ограничение связано с интересами лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, направленную на извлечение прибыли от использования ресурсов природы, являющихся публичной собственностью и основой жизни и деятельности народа Российской Федерации и, по общему правилу, находящихся в режиме общедоступности. Очевидно, что в этом случае и потенциально и реально имеет место конфликт интересов граждан в свободном доступе к природным ресурсам и природопользова-телей-предпринимателей.

В этой связи в эколого-правовой литературе обращается внимание на то, что с признанием и фактическим существованием частной собственности на землю, широким вовлечением земельных и других природных ресурсов в оборот через их предоставление в специальное пользование субъектам предпринимательской деятельности возникают, и нередко, случаи неправомерных ограничений права общедоступного природопользования. Например, правообладатели земельных участков, прилегающих к общедоступным поверхностным водным объектам или их береговой полосе, самовольно занимают береговую полосу и тем самым ограничивают право граждан на свободное передвижение по ней, арендаторы лесных участков устанавливают ограждения, препятствующие свободному проходу по лесу, вводится плата за вход в городские парки и т. д. [4, с. 5; 5, с. 3]. Наличие фактов незаконных ограничений права общего природопользования, устанавливаемых собственниками и иными правообладателями земельных участков или арендаторами лесных участков, во многом объясняется отсутствием четкой и понятной законодательной регламентации.

Мы уже указывали, что граждане имеют право свободного пребывания в лесах. Вместе с тем согласно ЛК РФ такое пребывание может быть запрещено или ограничено в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий и землях иных категорий, если доступ граждан в них запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами (п. 4 ст. 11). Пребывание граждан в лесах может быть ограничено и в целях обеспечения пожарной и санитарной безопасности, а также безопасности граждан при выполнении работ (п. 5 ст. 11). Из содержания п. 6 ст. 11 следует, что запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по иным основаниям не допускается.

В п. 8 ст. 11 ЛК РФ установлено, что лица, которым предоставлены лесные участки (арендаторы лесных участков и пр.), не вправе препятствовать как доступу граждан на эти лесные участки, так и заготовке, сбору для собственных нужд находящихся на них пищевых и недревесных лесных ресурсов, за исключением случаев, которые мы указали.

Вместе с тем п. 8 ст. 11 ЛК РФ предусматривает, что предоставленные гражданам и юридическим лицам лесные участки могут быть огорожены в случаях, предусмотренных ЛК РФ.

Возведение ограждений допускается, например, на лесных участках, предоставленных для ведения охотничьего хозяйства (п. 4 ст. 36 ЛК РФ). Допустимость возведения ограждений в данном случае вполне объяснима как с точки зрения защиты интересов арендаторов лесных участков для ведения охотничьего хозяйства, так и с точки зрения обеспечения безопасности граждан и обеспечения ветеринарной безопасности. Но при этом, как представляется, остается не ясным ряд моментов. Возводятся ли ограждения вдоль границ всего арендованного лесного участка или только в местах разведения и содержания охотничьих ресурсов в полу-вольных условиях? Если они возводятся по всей границе лесного участка, то ведет ли это к полному ограничению доступа граждан на данный лесной участок, либо предусматривается возможность прохода через него? Если речь идет о полном ограждении без права прохода, что представляется вполне обоснованным в целях обеспечения безопасности граждан, то встает вопрос о необходимости информирования населения о соответствующих ограничениях, тем более если речь идет о больших по площади лесных участках. Действующее законодательство не дает на эти вопросы однозначных ответов.

Возникают вопросы и при обеспечении безопасности граждан во время пребывания в лесах при выполнении на лесных участках работ (заготовка древесины, добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация водохранилищ, гидротехнических сооружений и т. д.). Е.Н. Аба- нина, основываясь на анализе законодательства, справедливо указывает, что обеспечение безопасности проведения работ в лесах – обязанность арендатора. Чтобы ее исполнить, они вправе устанавливать специальные знаки, шлагбаумы и т. д. Но при этом, как показывает судебная практика, арендаторы зачастую выходят за пределы предоставленных прав и фактически устанавливают ограждения не в непосредственных местах и на территориях, где проводятся соответствующие работы, а на границах всего арендованного участка, что является незаконным. Соответственно, право граждан на пребывание в лесу ограничивает не закон, а арендатор лесного участка, неверно истолковавший свои права [6, с. 39].

Логично, что в подобных случаях встает вопрос не просто об устранении незаконных препятствий для свободного передвижения граждан в лесах, но и о необходимости привлечения таких арендаторов к юридической ответственности. Однако если обратиться к содержанию КоАП РФ, мы увидим, что в нем не установлена ответственность арендатора лесного участка, нарушившего право граждан на свободное пребывание в лесах. Имевшаяся ранее норма – ч. 4 ст. 8.25 КоАП РФ, – являвшаяся, по сути, единственной правовой основой привлечения лиц, нарушающих условия договора аренды лесного участка, в том числе и в части возведения не предусмотренных договором ограждений, и тем самым нарушающих положения ст. 11 ЛК РФ в части свободного доступа граждан в леса, была упразднена. В этой связи обратим внимание на то, почему это произошло.

В пояснительной записке к проекту Федерального закона «О признании утратившей силу части 4 статьи 8.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что законопроект направлен на устранение избыточности в правовом регулировании в части установления ответственности за нарушение условий гражданско-правовых договоров, которые заключаются в соответствии с требованиями лесного законодательства. Избыточность проявлялась в том, что наряду с предусмотренным постановлениями Правительства РФ от 21 сентября 2015 г. № 1003 «О типовом договоре аренды лесного участка» и от 31 октября 2015 г. № 1178 «О типовом договоре купли-продажи лесных насаждений» использованием неустойки как средства обеспечения исполнения принятых обязательств по договору аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и договору купли-продажи лесных насаждений применяется и административная ответственность согласно ч. 4 ст. 8.25 КоАП РФ. По мнению авторов законопроекта, данное обстоятельство влечет ответственность, несо- размерную экономическим последствиям соответствующих нарушений1. Если исходить с позиций защиты экономических интересов арендаторов, то подход, выраженный в проекте закона, обоснован. Однако с точки зрения защиты прав граждан на свободное пребывание в лесах налицо ослабление механизма их правовой защиты. Вполне очевидно и то, что, упраздняя ч. 4 ст. 8.25 КоАП РФ, следовало ввести норму об ответственности за нарушение прав граждан, предусмотренных ст. 11 ЛК РФ.

Схожая ситуация имела место и в случае с правом на свободный доступ граждан к водным объектам общего пользования и их береговой полосе. Отсутствие мер юридической ответственности способствовало многочисленным фактам нарушения данного права. Ситуация изменилась лишь в 2013 г. после включения в КоАП РФ нормы, установившей административную ответственность за несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе.

В связи с указанными обстоятельствами очевидно, что правовая регламентация ограничений или запретов на право свободного доступа граждан к природным ресурсам должна быть урегулирована детально и без использования таких формулировок, как, например, «на водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание .. а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации ». Дело в том, что подавляющее большинство граждан не обладают необходимыми правовыми знаниями. Тем более они не обладают навыками работы с нормативными правовыми актами, в частности толкования правовых норм и их сопоставления, для уяснения того, в каких случаях, где и когда их право на свободное и бесплатное природопользование может быть ограничено или запрещено. Детальная и понятная любому гражданину правовая регламентация, не допускающая двойного толкования, необходима и потому, что в данном случае речь идет о естественном праве каждого на пользование природной основой своей жизни для удовлетворения личных, бытовых потребностей.