Права национальных меньшинств и особенности обеспечения их реализации

В последнее время в научной литературе часто обсуждаются вопросы, относящиеся к правам тех или иных национальных меньшинств. Однако данный аспект обсуждения связан с очень непростой проблемой.

Разговор о правах определенных групп людей (нации, социальной группы и т.д.) плохо стыкуется с языком прав человека, потому что права человека – это права отдельного индивида. Если изучить международные законы, которые касаются прав человека, то в них практически не найти статей, которые говорят о коллективных правах. Поэтому не случайно, что везде, где имеются законы о правах меньшинств, говорится о правах не каких-то особенных сообществ, а лишь отдельных лиц, принадлежащих к ним.

Если вести разговор о правах нации или национальных групп, то следует иметь в виду, что при этом мы уходим от языка прав человека, сформировавшегося в юридической науке, и начинаем пытаться говорить на правовом языке в сфере политики. Переходя на данный язык, необходимо определиться с ключевым понятием меньшинства. В отечественной литературе встречаются термины этническое меньшинство (в 1930-х гг. бытовали термины нацмен , малый народ , малочисленный народ ), маргинальная общность , уязвимая группа и др.

Наряду с этими терминами в западной политической литературе употребляется понятие миноритет . Данный термин более удобен, он созвучен другим словам русского языка, семантика которых включает как компонент количества (в смысле множества ), так и компонент общности (в смысле слой ), например, нобилитет, генералитет. Кроме того, эта языковая форма выражения позволяет образовывать прилагательное ( минори-тетный ), в то время как от термина меньшинство его образовать нельзя. Термин миноритет лучше вписывается в международный метаязык.

Вообще понятие меньшинство изначально являлось элементом культуры европейского парламентаризма. Оно неотделимо от становления данной культуры, появившейся в результате победы французской, английской и американской буржуазно-демократических революций. Защита прав парламентского меньшинства, войдя в парламентскую культуру, была затем перенесена за стены парламента и впервые применена по отношению к более широким социальным группам в XVI–XVII вв. Вместе с употреблением понятия меньшинство пришло осознание необходимости правовых гарантий для свободы религиозных меньшинств. Двусторонние, а затем многосторонние соглашения и договоры относительно этих меньшинств первоначально гарантировали им лишь свободу вероисповедания. В 1815 г. в заключительном акте Венского конгресса, подписанном Австрией, Великобританией, Португалией, Пруссией, Россией, Францией и Швецией, появились статьи, обеспечивающие права национальных меньшинств.

В формировании политической идеологии, отстаивающей интересы меньшинств, важную роль сыграли суждения Дж. Локка о неотъемлемости прав индивида и мысли Ж.-Ж. Руссо о природе государства как выразителя коллективной воли народа. Эти идеи обусловили изменения в представлениях о легитимной основе власти: вместо королевской крови, божественного права на престол, наследственных прав источником власти стала признаваться коллективная воля народа.

В 1940-х гг. появились социологические исследования, в которых меньшинства стали объектами систематического рассмотрения. Среди них наиболее значимы работы Л. Вирта, особенно его статья «Проблема миноритетных групп», появившаяся в 1945 г. В ней миноритет определяется как группа людей, которые из-за физических или культурных характеристик выделяются в обществе, где они живут, для дифференциального и неравноправного обращения и которые, следовательно, рассматривают себя в качестве объектов коллективной дискриминации. В силу вышеперечисленных характеристик, по мнению Л. Вирта, меньшинства объективно занимают невыгодное положение в обществе.

В литературе отмечается, что основной смысл, вкладываемый в понятие национальное меньшинство , - угнетенность, подчиненность, неравноправность по отношению к доминирующему в данной стране народу. «Дискриминация, с которой сталкиваются меньшинства, - пишет К. Левин, - направлена не против отдельных личностей, а против членов низкостатусной группы, и только подняв их самооценку как представителей группы до адекватного уровня, мы сможем улучшить ситуацию» [1]. Следует заметить, что эффективность внутригрупповых связей, санкций и действенность социальных норм у меньшинств, как правило, оказываются более высокими, чем среди доминирующего большинства. Их малая численность позволяет установить большее число значимых для этнической мобилизации связей, как бы «уплотнить» внутреннюю информационную среду и сплоченность группы, сделав более жесткими межгрупповые барьеры.

В международных правовых документах, принимаемых Организацией Объединенных Наций, Конференцией по безопасности и сотрудничеству в Европе, в частности в Копенгагенском документе от 29 июня 1990 г., в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств (разработана в Совете Европы Специальным комитетом по защите национальных меньшинств под эгидой Комитета министров Совета Европы 10 ноября 1994 г. и открыта для подписания государствами - членами Совета Европы 1 февраля 1995 г.), речь идет о защите прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, но не самих меньшинств, нет ни одной статьи, определяющей статусные и правовые характеристики меньшинств. При этом каждому понятно, что существует определенная диалектическая связь между правами личности как индивидуальными и правами национальных меньшинств как коллективными: если поставить права человека выше коллективных прав, то последние обязательно будут ущемлены. Более того, не обеспечив реализацию ряда прав национальных меньшинств, к примеру, культурных, невозможно обеспечить их и на уровне отдельной личности.

В мировой правоприменительной практике признано деление прав на индивидуальные и групповые. К индивидуальным относят политические и гражданские права, т.е. осуществляемые людьми независимо от других людей. К групповым обычно причисляют социальные, культурные и экономические права, осуществляемые че рез участие человека в какой-либо определенной группе. Носителями этих видов прав могут быть как отдельные личности, так и группы (коллективы людей).

Если обратиться к международным правовым документам, регламентирующим жизнедеятельность интересующих нас групп (этносов, национальных меньшинств, народов), то можно назвать несколько документов, имеющих принципиальное значение: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах, также принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г.; Конвенция №169 Международной организации труда о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых станах, принятая Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 г. и вступившая в силу 5 сентября 1991 г.

В первых статьях Международного пакта о гражданских и политических правах и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах декларируется следующее: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие». Далее регламентируется, что все участвующие в этих пактах государства должны «.поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право» [2; 3].

Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г. (далее - Декларация), с одной стороны, подтверждая обязанность государства поощрять право народа на самоопределение, устанавливает обязанность государств «воздерживаться от любых насильственных действий, лишающих народы. их права на самоопределение, свободу и независимость». В Декларации закрепляются такие формы самоопределения народа, как «свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним или установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом». С другой стороны, в Декларации указано, что «ничто . не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств»; при этом «каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на .. нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства» [4]. Таким образом, приведенные статьи по существу противоречат друг другу: с одной стороны, признается право народа на самоопределение вплоть до присоединения к независимому государству, с другой - запрещается государству проводить любые действия, направленные на нарушение территориальной целостности другого государства.

Исторически право народов (этносов) на самоопределение сложилось на основе принципа национальности (этничности), сформулированного в ходе образования национальных государств в результате распада многонациональных империй в Европе. В первоначальном смысле право народов на самоопределение понималось как «право достаточно многочисленного этноса, проживающего на некоторой территории, на образование государства, где власть осуществляли бы в основном представители данного этноса, а его язык и культура находились бы в условиях максимального благоприятствования» [5]. При этом судьба других этносов на той же земле всецело зависела от позиции государства, создаваемого самоопределяющимся этносом-нацией.

Замена принципа национальности (этничности) в праве народов правом наций на самоопределение в нашей стране была осуществлена большевиками, причем за основу этого права был взят национальный суверенитет, выражающийся в государственно-правовой и международной правосубъектности этносов. На практике это право было не более чем популистской декларацией. Распад колониальных систем в 70-е гг. ХХ столетия актуализировал право народов на самоопределение, однако фактически осуществилась реализация права этносов на самоопределение территорий, которым еще предстояло сформировать государственность. На современном этапе, по мнению некоторых ученых, реализация права народа на самоопределение в форме образования нового государства в силу сложившихся международно-правовых норм практически невозможна. И, следовательно, реализация этого права в указанной форме является скорее политической декларацией без каких-либо публичноправовых последствий. Реализация права народа на самоопределение в иных формах относится уже к сфере внутригосударственного регулирования.

В этой связи обратимся к содержанию Конституции Российской Федерации. Не совсем ясна в ней трактовка принципа равноправия и самоопределения народов, хотя Конституция РФ закрепляет свободу национальной самоидентификации (ст. 26 гл. 2), право на сохранение, изучение и развитие родных языков всех народов (ст. 68 гл. 3), гарантирует права коренных малочисленных народов (ст. 69 гл. 3). К исключительной компетенции Российской Федерации Конституция относит регулирование и защиту прав национальных меньшинств (п. «в» ст. 71 гл. 3). Одновременно защита национальных меньшинств является и предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ст. 72 гл. 3), к ним же относится и защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «м» ст. 72 гл. 3). Конституционное закрепление общепризнанного международно-правового принципа равноправия и самоопределения народов в Конституции РФ неизбежно порождает вопросы о субъекте права на самоопределение, о формах реализации этого права и их влиянии на федеративное устройство.

При выяснении субъекта права на самоопределение мы приходим к необходимости анализа понятий народ и нация , с учетом того что указанное право является коллективным. По мнению И.А. Умновой, субъектом права на самоопределение следует считать только народ как территориальную общность людей вне зависимости от их этнической принадлежности [6]. В советский период произошла подмена понятия права на самоопределение народов в общегражданском смысле на право наций на самоопределение как право этническое.

Анализ международно-правовых документов, в частности Декларации о праве на развитие, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 4 декабря 1986 г., свидетельствует, что право на самоопределение признается не только за этническим сообществом (этносом), но и за любым сообществом, которое является народом (демосом). В международном праве народ рассматривается как устойчивая общность совместно проживающих людей, общение которых основано на взаимопонимании и взаимоуважении, экономически взаимосвязанных и стремящихся к совместному социальному и политическому развитию, обеспечивающему равенство прав и свобод каждого. Совместно проживающими людьми можно считать и национальные меньшинства, и этнические группы (диаспоры), и отдельные этносы. Могут ли они рассчитывать на какую-то долю правосубъектности?

В современную эпоху, когда значение сходств и значений идеологического характера утрачивается и на первый план выдвигаются этнические, национальные, религиозные и племенные связи, проблема определения понятия народ приобретает особый смысл. В каких случаях народ имеет право выйти из состава одного большого государства и образовать свое - меньшее? Какими правами обладают в условиях демократии этнические и религиозные меньшинства? Как оценить положение русского меньшинства в Эстонии, лишенного возможности приобрести гражданство? Все эти проблемы являются центральными для функционирования и новых, и старых демократий.

В политической литературе разделяют понятия этническая группа , национальные меньшинства , нация . Нацию как высшую форму развития социально-этнической общности интерпретируют и как культурное, и как политическое объединение людей. Как отмечает американский исследователь С. Хантингтон, за всю историю Соединенных Штатов сформировались два подхода к определению понятия национальная общность [7]. Сторонники первого опираются на понятие общности культуры и исходят из того факта, что США были преимущественно английской, североевропейской, протестантской нацией. Эта основа национальной общности изменяется и должна изменяться по мере того, как преобразуется культурный, этнический и расовый облик нации. Такое «культурологическое» определение, по мнению С. Хантингтона, уже не годится, поскольку Соединенные Штаты начинают заботить американское национальное единство и общность.

Такая озабоченность актуализирует второй подход к определению нации, интерпретирующий ее как политическую общность Соединенных Штатов, основанную людьми, исповедующими определенные политические идеалы и убеждения. В этой связи, по мнению С. Хантингтона, можно обнаружить общее в принципах формирования государственности в Соединенных Штатах и Советском Союзе: оба государства сформированы были не как национальные в классическом смысле этого слова. Оба определяли себя в терминах политической идеологии. «Поэтому падение коммунизма, - считает С. Хантингтон, - должно было быть встречено американцами как некое отрезвляющее событие, поскольку ситуация может повториться <...> В некотором смысле развитие событий после падения коммунизма есть не столько триумф либеральной демократии, сколько триумф этнизма и национализма. Это ставит серьезные вопросы относительно будущего Соединенных Штатов» [8].

В международных правовых документах, как отмечалось ранее, провозглашалось право народов на самоопределение, в то время как в советской юридической и политической литературе таким правом была наделена нация. Под нацией в ортодоксальной марксистской науке понималась «исторически устойчивая общность людей, возникшая на базе общности языка, территории, экономической жизни и психологического склада, проявлявшегося в общности культуры» [9]. Нация, в отличие от народа, в советском государственном праве была наделена высшей формой правосубъектности - суверенитетом. По мнению И.Д. Левина, автора монографии «Национальный вопрос в послевоенной Европе», изданной в 1934 г., из всех юридических принципов суверенитет является наиболее политическим. В соединении с принципом национальности (эт-ничности), на наш взгляд, он вообще становится взрывоопасным.

Первоначально идея национального суверенитета была взята на вооружение Версальской мирной конференцией, состоявшейся в 1919 г. после окончания Первой мировой войны. Основной целью конференции было обеспечение права всех наций на самоопределение, подавление которого рассматривалось как одна из главных причин Первой мировой войны. Как утверждалось, результатом победы союзников и мирной конференции должен стать принятый «всемирный план политической организации, в которой каждая нация является государством и каждое государство является также нацией» [9]. На практике этот принцип был реализован лишь в отношении народов стран, потерпевших в войне поражение, - Турции, Германии и Австрии. Однако идея национального суверенитета получила дальнейшее развитие в советском государствоведении в работах Ю.Г. Судницина.

Не останавливаясь на анализе содержания работ, посвященных данному вопросу, подчеркнем, что в них нет главного - описания механизма приобретения нацией национального суверенитета и реализации ею своих национальных прав. Современное понимание нации и в отечественной науке отличается от приведенного ранее. Оно близко к интерпретации ее как субъекта культуры либо субъекта политики. В западной этнополитической науке нацию обычно определяют как политически осознанную этническую общность, заявляющую право на государственность. Нация и государство при всех отличиях могут соеди- ниться в едином образовании, именуемом нация-государство , в случае, когда государство состоит почти исключительно из представителей одного этноса, именуемого нацией.

Однако большинство современных государств многонациональны (полиэтничны) по составу своего населения. Так, например, нынешняя итальянская нация образовалась из римлян, германцев, этрусков, греков, арабов и др. Французская нация сформировалась из галлов, римлян, бриттов, германцев и т.д. То же самое можно сказать об англичанах, немцах и других народах, сложившихся в нации из людей различных рас, племен и народностей. Будучи меньшинствами среди доминирующего этноса, этнические и национальные группы сохраняют свою идентичность и стремятся к тому, чтобы обеспечить себе наличие тех прав, которые имеет нация. Это может быть право на территорию совместного проживания, собственную государственность, развитие национального языка и культуры, доступ к природным и историко-культурным ценностям, повышение своей статусности и т.д.

Анализ норм международного и внутригосударственного права России и большинства зарубежных стран позволяет нам сделать вывод о том, что право этноса на самоопределение в границах одного государства может быть реализовано в различных формах национальной автономии (политической, территориальной, культурной). Так, одной из распространенных форм национальной автономии в Российской Федерации является национально-культурная автономия, подходящая более всего для дисперсно проживающих этносов. Другой, менее распространенной, формой является национально-территориальная автономия, рассчитанная на компактно проживающие этносы, о ней часто речь идет при анализе статуса коренных малочисленных народов. В практике скандинавских стран, к примеру, встречается и такая форма, как корпоративная автономия, когда те или иные этносы образуют на общегосударственном уровне консультативные органы, представляющие их интересы. Так или иначе, все формы выражения национального (этнического) суверенитета сводятся к попыткам самосохранения этноса и воспрепятствования этнической ассимиляции. Сферой обеспечения национального суверенитета этноса, следовательно, является сфера этнической культуры, языка, обычаев, религии, традиционного образа жизни, экономической деятельности и связанные с ними права на определенные территории и природные ресурсы.

Безусловно, что реализация национального суверенитета в многонациональных государствах имеет свою специфику. Она заключается, прежде всего, в разумном балансе интересов разных этносов, национальных групп и в совместном выражении общенародного (общенационального) суверенитета, являющегося основой государственного суверенитета и новой идентичности. Следовательно, вопросы федеративного устройства относятся к сфере реализации общенационального суверенитета, в то время как формирование субъектов федерации как государственно-подобных образований является выражением суверенитета всего населения данной конкретной территории, в том числе и проживающих там этносов. Таким образом, в идеале федерация должна формироваться по территориальному принципу с учетом потенциальной возможности того или иного субъекта самостоятельно реализовывать свою компетенцию и в сфере национально-культурных интересов населения. Игнорировать в многонациональной России этнический фактор в практике государственного строительства и территориальной организации в пользу общегражданских концепций, по крайней мере в обозримой перспективе, нельзя. С другой стороны, по мнению Э.В. Тадевосяна, методологически неверно пытаться реанимировать устаревшие концепции реализации национального суверенитета в разноуровневых национально-государственных формах [10]. Этническая федерация советского типа получила свое воплощение в федеративном устройстве современной России в виде сочетания национального и территориального принципов организации государства.

Противоречия в развитии национального и территориального принципов в федеративном устройстве России во многом обострены асимметричностью статусов «национальных» и «территориальных» субъектов. Причем если правовая асимметрия в статусе субъектов постепенно преодолевается, то наиболее раздражающим фактором остается финансово-экономический партикуляризм в федеральной политике, когда «национальные» субъекты получают существенные преимущества перед «территориальными».

Многие проблемы конкуренции между национальным и территориальным принципами организации Российской Федерации могут быть решены путем достижения реального равноправия ее субъектов. Уравнивание фактического положения субъектов Российской Федерации должно быть первым шагом к формированию в перспективе территориальной федерации. Существующие «национальные» субъекты РФ должны быть признаны формой государственности не только титульных этносов, но и всего населения, т.е. формой выражения народного суверенитета, а не суверенитета титульной нации. При таком подходе представители национальных меньшинств должны получить равные возможности и права в защите своих интересов наряду с представителями доминирующего этноса.

Международная Конвенция об экономических, социальных и культурных правах опирается на нормативные идеалы, гарантирующие право на образование, на социальные пособия, медицинское обслуживание, жилье, работу. При этом под культурными правами в конвенции понимается право на создание национальных, религиозных и других обществ. Права данного типа часто считают мерой прогресса, мерой движения народа конкретной страны к цивилизованному обществу. Кроме того, к культурным правам обычно относят право на сохранение и развитие традиций, культуры, которые характеризуют существующие нации, национальные меньшинства, этнические группы. Препятствием для их сохранения могут быть: запрещение языка меньшинств, пренебрежительное отношение к их культурным ценностям, использование религиозных святынь в других целях, разнообразные попытки «поглотить» меньшинство всем обществом.

В условиях демократии люди имеют право (и активно им пользуются) образовывать различные объединения – группы по этнической, национальной, религиозной, культурной общности или по интересам, возрасту и т.д. Такие группы могут иметь свою особенную структуру, различаться степенью своей организованности и единства, у них может быть своя специфическая продолжительность существования, различная эффективность деятельности. Они играют чрезвычайно важную роль, выступая посредниками между че -ловеком и государством.

• 1.    Левин К. Разрешение социальных конфликтов: пер. с англ. СПб., 2000. С. 384.

• 2.    Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1996 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. №12. С. 1–3.

• 3.    Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. №12. С. 3–5.

• 4.    Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций (от 24 октября 1970 г.). URL: http://sevkrimrus.narod.ru/ZAKON/deklmegd.htm .

• 5.    Гусейнов Г., Сергеев В., Цымбурский В. Этнос и политическая власть // Век ХХ и мир. 1989. №9. С. 13.

• 6.    Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. M., 1998. С. 151.

• 7.    Хантингтон С. Неуправляемость демократий? // Глобальные проблемы переходного периода. Демократия 1990-х. 1993. №6. Специальный выпуск. С. 22.

• 8.    Там же.

• 9.    Сталин И.В. Марксизм и национальный вопрос // Собрание сочинений. В 17 т. M., 1953. Т. 2. С. 296.

• 10.    Bafer E. National Character. L., 1927. P. 15.

• 11.    Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 2006. №10. С. 3–14.