Право на единовременную субсидию на приобретение жилого помещения как дополнительная государственная гарантия государственных гражданских служащих Российской Федерации: проблемы реализации

Особенности реализации дополнительных государственных гарантий государственных гражданских служащих Российской Федерации (далее соответственно – дополнительные гарантии, гражданские служащие) раскрываются в трудах представителей науки права социального обеспечения и экономических наук Е. А. Железнякова [1], И. В. Архипен-кова [2], М. И. Аверьянова [3], А. Ю. Гусева [4], О. А. Иванова [5], А. С. Телегина [5] и др. [6–9].

Отдельные вопросы, связанные с реализацией гражданским служащим права на единовременную субсидию на приобретение жилого помещения (далее – единовременная субсидия), нашли отражение в научных публикациях А. К. Айбатули-ной [10], Т. С. Гусевой [11], О. Ю. Хисма-туллина [12]. Однако системный административно-правовой анализ федерального и регионального законодательства в части реализации публично-правовыми образованиями своих полномочий, а также складывающейся правоприменительной, в том числе судебной практики, в науке представлен не был.

Согласно п. 4 ст. 53 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 (далее – Закон о гражданской службе) гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных Законом о гражданской службе или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, может предоставляться право на единовременную субсидию. Данная субсидия предоставляется гражданскому служащему один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых в отношении федеральных государственных гражданских служащих (далее – федеральные служащие) постановлением Правительства Российской Федерации, а относительно государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации (далее – служащие субъекта) – нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

В настоящее время в целях реализации вышеуказанных полномочий отдельными субъектами Российской Федерации приняты необходимые нормативные документы. При этом часть публично-правовых образований приостановила или отменила действие норм, направленных на предоставление служащим субъекта единовременных субсидий. Анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих рассматриваемые отношения, позволяет отметить наличие ряда проблем, к которым, на наш взгляд, следует отнести: определение правового значения единовременной субсидии; условий возникновения права на единовременную субсидию; обязательности или факультативности реализации субъектами Российской Федерации своих полномочий по предоставлению служащим субъекта единовременной субсидии.

Правовое значение единовременной субсидии

Законодательное отнесение права гражданских служащих на единовременную субсидию к дополнительной гарантии обусловливает необходимость научного осмысления правового значения единовременной субсидии через раскрытие содержания отношений, возникающих в связи с ее предоставлением и отграничением данной гарантии от основных государственных гарантий гражданских служащих, предусмотренных ст. 52 Закона о гражданской службе (далее – основные гарантии).

Рассматривая содержание отношений по реализации дополнительной гарантии на получение единовременной субсидии, следует отметить, что они носят социально-обеспечительный характер и направлены на предоставление гражданскому служащему материальных благ в денежной форме, предусмотренных в составе бюджета соответствующего уровня, уполномоченным государством органом. Эти отношения носят распределительный характер, так как единовременная субсидия предоставляется определенной категории граждан, отвечающих установленным нормативными правовыми актами условиям. Целью предоставления единовременной субсидии является обеспечение жилым помещением гражданского служащего. Складывающиеся при реализации данной дополнительной гарантии отношения в целом характеризуются наличием у гражданского служащего, отвечающего определенным условиям, субъективного права на единовременную субсидию (материальные отношения), реализация которого посредством подачи заявления о предоставлении ему конкретного вида социального обеспечения – единовременной субсидии – порождает обязанность уполномоченного органа рассмотреть его, установить юридические факты, требуе- мые для подтверждения этого права, осуществить, при необходимости, проверку представленных гражданским служащим документов, вынести данным органом решение об удовлетворении заявления или об его отказе (процедурные отношения).

Особенностью рассматриваемых отношений также является то, что они, на наш взгляд, носят возмездный характер, так как единовременная субсидия как мера социальной поддержки в жилищной сфере, предоставляемая гражданским служащим с учетом их специального правового статуса2, определяется исходя из периода прохождения гражданской службы (выслуги лет), т. е. определенного вклада гражданского служащего в обеспечение интересов общества и государства.

Таким образом, рассматриваемые отношения носят социально-обеспечительный характер и предоставление единовременной субсидии направлено на обеспечение социальной защищенности гражданских служащих, повышение мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепление стабильности профессионального состава кадров гражданской службы, призвано компенсировать законодательно установленные ограничения для гражданских служащих3.

Отличительной же особенностью дополнительных гарантий от основных гарантий гражданских служащих выступает то, что они «предоставляются государственным служащим не просто в силу их статуса, но и с учетом других факторов» [13, с. 58], которыми, как верно отмечает С. В. Фомина, выступают «определенные условия» [13, с. 58], предопределяющие право гражданских служащих на их предоставление.

Условия возникновения права на единовременную субсидию

Относительно условий возникновения права на единовременную субсидию необходимо отметить, что основными, предусмотренными Законом о гражданской службе и вытекающими из существа дополнительной гарантии, выступают: нуждаемость гражданского служащего в жилом помещении, разовость (единичность) реализации данным субъектом права на единовременную субсидию, ее получения, а дополнительным (установленным на подзаконном уровне) – наличие у гражданского служащего определенного стажа (периода) гражданской службы.

Анализ федеральных и региональных актов, направленных на установление условий возникновения права на единовременную субсидию, позволяет отметить, что данные условия носят разрозненный характер, несмотря на рекомендации по принятию субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов о предоставлении служащим субъекта единовременной субсидии с учетом положений, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого поме-щения»4 (далее – постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 63).

Нуждаемость в жилом помещении является неотъемлемым (обязательным) условием возникновения права на еди- новременную субсидию, отражающим социально-обеспечительный (вспомогательный) характер отношений по целевому предоставлению рассматриваемой государственной гарантии. Данная выплата не может превращаться в некую награду, выступать поощрением для лиц, замещающих отдельные руководящие должности или выполнять компенсационную функцию. Она, исходя из самой сути регулируемых правом отношений, должна отражать социальные обязательства государства, носить индивидуальный (адресный) характер по отношению к гражданам, которые без внешней поддержки со стороны государства не в состоянии изменить свое материальное положение, обеспечить себя жильем.

Вместе с тем постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 63 условие о нуждаемости в жилом помещении может быть не применено к гражданским служащим, замещающим должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» высшей группы должностей, гражданским служащим, стаж гражданской службы которых составляет не менее 30 лет, а также к гражданским служащим, непрерывно замещавшим не менее 15 лет должности гражданской службы в порядке ротации в федеральных государственных органах (территориальных органах федеральных государственных органов), расположенных в разных субъектах Российской Федерации. Аналогичные привилегии установлены, например, в Московской5, Орловской6,

Siberian Law Review. 2024. Volume 21, no. 1 ления рассматриваемой дополнительной гарантии. Данное условие соответствует критерию адресности предоставления социальной поддержки со стороны государства. Оно направлено на исключение фактов возможного злоупотребления правом лицом, ранее получившим единовременную субсидию и обеспеченному жильем.

Дополнительное условие о наличии определенного стажа (периода) гражданской службы для реализации лицом, имеющим статус гражданского служащего, права на единовременную субсидию носит дифференцированный характер. Анализ федеральных и региональных подзаконных нормативных актов, определяющих правила и условия предоставления единовременной субсидии, позволяет отметить, что требования о наличии данного стажа варьируются от 1 года до 3–5 лет,

Кировской7, Нижегородской8, Саратов-ской9, Челябинской10 областях, Республике Адыгея11, Республике Северная Осетия – Алания12.

Условие о нуждаемости в жилом помещении не учитывается (нормативно не предусмотрено) в Забайкальском крае13. К тому же в данном субъекте Российской Федерации единовременная субсидия предоставляется на возмещение затрат, связанных с приобретением жилого помещения, в том числе на условиях ипотеки или с созданием объекта индивидуального жилищного строительства. Компенсационный механизм единовременной субсидии реализован также в Белгородской области14 и Республике Саха (Якутия)15.

Разовость (единичность) реализации гражданским служащим права на единовременную субсидию, ее получения является обязательным условием предостав-

Сибирское юридическое обозрение. а в отдельных случаях составляют 7¹⁶, 15¹⁷ и 20¹⁸ лет.

Как представляется, значительные сроки прохождения гражданской службы для возникновения права на единовременную субсидию при наличии факта нуждаемости гражданского служащего в жилом помещении в течение всего этого периода, содержат признаки кабальности, злоупотребления субъектами Российской Федерации полномочиями по нормативному правовому регулированию рассматриваемых отношений. Такая гарантия социальной защищенности гражданского служащего, на наш взгляд, не способствует не только повышению мотивации эффективного исполнения своих должностных обязанностей, но и сохранению квалифицированных и опытных кадров на гражданской службе, превращает единовременную субсидию в награду за продолжительный труд.

Вышеуказанные условия предоставления единовременной субсидии, исходя из содержания ст. 53 Закона о гражданской службе, должны выполняться в период прохождения гражданским служащим гражданской службы. Иное толкование, как отмечается в решении Верховного

Суда Российской Федерации, означало бы умаление сути этой дополнительной гарантии как средства обеспечения правовой и социальной защищенности именно гражданских служащих19.

Такой подход на протяжении нескольких лет (с 2011 по 2013 гг.) был положен в основу вынесения Верховным Судом Российской Федерации ряда решений о признании противоречащими федеральному законодательству актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих дополнительные гарантии гражданским служащим при их увольнении с гражданской службы20.

Однако в 2014 г. Конституционный Суд Российской Федерации дезавуировал такую практику правоприменения и признал возможным предоставление дополнительных гарантий гражданским служащим не только в период прохождения ими службы, но и при увольнении21.

Это позволило субъектам Российской Федерации (в отличие от правил, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 63) сохранить право на предоставление единовременной субсидии за гражданскими служащими, принятыми на учет для предоставления субсидии, после выхода их на пенсию, а также за членами семей гражданских служащих, состоявших на учете для предоставления единовременной субсидии и погибших (умерших) в период нахождения на гражданской службе до использования ими этой субсидии22.

В целях обеспечения единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации условия предоставления государственных гарантий (как основных, так и дополнительных), на наш взгляд, должны определяться Законом о гражданской службе, а не разрозненно на подзаконном уровне.

Такой подход к правовому регулированию рассматриваемых отношений соотносится и с конституционными положениями об ограничении прав и свобод человека и гражданина исключительно Федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Реализован он, например, при предоставлении единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилых помещений прокурорам23, судьям24, сотрудникам, имеющим специальные звания и проходящим службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, органах принудительного исполнения Российской Федерации, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и таможенных органах Российской Федерации25.

Реализация субъектами

Российской Федерации полномочий по предоставлению единовременной субсидии – обязательность или факультативность

Осуществляя правовое регулирование рассматриваемых отношений, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны исходить из конституционного принципа равенства, необходимости поддержания баланса частных и публичных интересов, руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации, принимая во внимание социальноэкономическое положение субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета. На это неоднократно обращал

Сибирское юридическое обозрение. внимание Конституционный Суд Российской Федерации²⁶.

Однако несмотря на то что реальные общественные отношения, складывающиеся на территории того или иного субъекта Российской Федерации, требуют принятия мер по обеспечению дополнительной гарантии гражданских служащих на предоставление единовременной субсидии, их социально обусловленное право при отсутствии подзаконного нормативного правового акта, определяющего правила и условия его реализации, остается неосуществленным27.

Причины непринятия соответствующих актов субъектов Российской Федерации, как представляется, заключаются, во-первых, в правовой неопределенности, двусмысленности нормы, определяющей право гражданских служащих на единовременную субсидию, во-вторых, в дотационности бюджетов субъектов Российской Федерации и необходимости обеспечения их сбалансированности.

Так, согласно ст. 53 Закона о гражданской службе, гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных Законом о гражданской службе или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, может предоставляться право на единовременную субсидию.

Исходя из конструкции данного правила, условия предоставления (возникновения) права определяются Законом о гражданской службе или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. При этом условия предоставления права (материальные отношения), на наш взгляд, необходимо отличать от условий предоставления единовременной субсидии (процедурные отношения), которые согласно п. 4 рассматриваемой статьи Закона о гражданской службе устанавливаются постановлением Правительства Российской Федерации и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Они (условия предоставления единовременной субсидии) заключаются в постановке на учет гражданского служащего, наличии необходимых лимитов бюджетных обязательств для предоставления единовременной субсидии. Но данные условия являются производными от условий предоставления права на единовременную субсидию и его реализации. Гражданский служащий может соответствовать условиям, определяющим его право на единовременную субсидию, но не реализовать его. Следовательно, условия предоставления единовременной субсидии не будут к нему применены.

Таким образом, если условия предоставления права на единовременную

Siberian Law Review. 2024. Volume 21, no. 1 как особого публичного вида профессиональной деятельности» [14, с. 136]. Это противоречит и положениям ст. 53.1 Закона о гражданской службе, которой государством гарантируется данным лицам, сохранение замещаемой должности гражданской службы на период прохождения военной службы либо оказания добровольного содействия в выполнении задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации.

Учитывая, что условия предоставления права следует отличать от условий предоставления единовременной субсидии, финансовые возможности соответствующего бюджета не могут влиять на возникновение права на единовременную субсидию. Данное право должно быть осуществимым и реализовываться в пределах бюджетных ассигнований, объемы которых могут меняться.

Таким образом, законодательно должны быть определены не только условия предоставления (возникновения) права на единовременную субсидию, но и обязательность реализации дополнительных гарантий. Необходимость этого предопределяется также тем, что при передаче федеральных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации, предоставляемые субвенции должны включать, в том числе расходы на предоставление единовременной субсидии. Если право на единовременную субсидию при реализации (исполнении) передаваемых полномочий имел федеральный служащий, то аналогичное право должно принадлежать служащему субъекта. Это право должно реализовываться последним на тех же, а не иных условиях, определяемых субъектами Российской Федерации.

субсидию определяются вышеуказанными нормативными правовыми актами, то можно ли их не определять (нормативно не устанавливать) в силу усмотрительного права публично-правового образования.

Предположим, что смысл рассматриваемой нормы заключается в том, что каждый властный субъект вправе самостоятельно устанавливать, какие из дополнительных гарантий будут реализованы на соответствующей территории. Тогда, учитывая имеющуюся законодательную практику правового регулирования сходных отношений28, к праву публично-правового образования следовало бы отнести и определение самого перечня гарантий, предоставляемых за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

Учитывая, что перечень дополнительных гарантий определен Законом о гражданской службе, их реализация (за исключением иных государственных гарантий, предусмотренных п. 5 ст. 53 Закона о гражданской службе) должна обеспечиваться как в отношении федеральных служащих, так и служащих субъектов РФ, носить обязательный характер. В противном случае факультативной, например, является дополнительная гарантия в связи с призывом гражданских служащих на военную службу по мобилизации или заключением ими контракта о прохождении военной службы либо контракта о добровольном содействии в выполнении задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации (п. 4.1 ст. 53 Закона о гражданской службе), что «не соответствует задачам и принципам государственной службы

Однако существующая практика передачи федеральных полномочий29 показывает, что в объем субвенции не включаются расходы по обеспечению прав дополнительной численности региональных служащих на предоставление им государственных гарантий.

Это, несомненно, в условиях существующей правовой неопределенности дополнительных гарантий выступает причиной приостановления регионами актов по реализации дополнительных гарантий или их отмене.

Так, в условиях замедления темпов экономического роста в целях принятия мер к сокращению расходов бюджета Приморского края исполняющим обязанности Губернатора Приморского края принято постановление от 7 апреля 2015 г. № 30-пг, которым приостановлено до 1 января 2018 г. действие постановления Губернатора Приморского края от 29 апреля 2010 г. № 42-пг «О предоставлении государственным гражданским служащим Приморского края единовременной субсидии на приобретение жилого помещения» (далее – постановление Губернатора Приморского края от 29 апреля 2010 г. № 42-пг), принятого в соответствии со ст. 20 Закона Приморского края от 7 июня 2012 г. № 51-КЗ «О государственной гражданской службе Приморского края».

Признавая законность данного приостановления, Приморский краевой суд исходил из того, что предоставление гражданскому служащему единовременной субсидии на приобретение жилого помещения является дополнительной гарантией, предоставляемой при наличии определенных условий, к которым также относится наличие бюджетных средств, выделенных на эти цели, и у гражданских служащих Приморского края отсутствует абсолютное право на получение данной субсидии30.

Однако Верховный Суд Российской Федерации, отменяя решение суда первой инстанции, указал, что государственная гарантия гражданских служащих в виде права на единовременную субсидию установлена и федеральным законодателем, и региональным законодателем. Исполняющий обязанности Губернатора Приморского края, приостанавливая действие постановления Губернатора Приморского края от 29 апреля 2010 г. № 42-пг, фактически, подзаконным актом приостановил действие п. 4 ст. 20 Закона Приморского края от 7 июня 2012 г. № 51-КЗ «О государственной гражданской службе Приморского края». При принятии данного решения также не было учтено, что приостановление реализации определенной материальной гарантии гражданам, которым в силу их особого статуса предоставлена социальная защита, возможно только в случае соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем уменьшаться не должен.

Siberian Law Review. 2024. Volume 21, no. 1 щью которой, фактически, блокируется действие подп. 4 п. 1 ст. 50 Закона Курганской области от 4 марта 2005 г. № 28 «О государственной гражданской службе Курганской области» (ред. от 3 марта 2023)³³, предусматривающего право гражданских служащих Курганской области на единовременную субсидию.

В Тюменской области во исполнение ст. 53 Закона о гражданской службе принято постановление Губернатора Тюменской области от 27 августа 2013 г. № 201 «О предоставлении государственным гражданским служащим Тюменской области единовременной субсидии на приобретение жилого помещения»34, которое с 2013 г. приостановлено на неопределенный срок35.

В Магаданской области предусмотренная п. 4 ст. 16 Закона Магаданской области от 9 февраля 2005 г. № 553-ОЗ «О государственной гражданской службе Магаданской области»36 дополнительная государственная гарантия гражданским служащим Магаданской области на предоставление единовременной субсидии с 1 января 2017 г. исключена37, признан утратившим силу и соответствующий подзаконный нормативный правовой акт38.

Отсутствие же у субъекта Российской Федерации финансовых средств (дефицит бюджета), по мнению Верховного Суда Российской Федерации, в данном случае не может служить основанием для утраты названными гражданами права на предоставление им государственных гарантий, поскольку регулирование бюджетных отношений должно осуществляться с учетом конституционных принципов и критериев31.

Несмотря на наличие представленной судебной практики, например, в Курганской области с 2016 г. вносятся изменения в постановление Правительства Курганской области от 24 февраля 2015 г. № 33 «Об утверждении Порядка и условий предоставления единовременной субсидии государственным гражданским служащим Курганской области на приобретение жилого помещения»32, которыми дата вступления в силу этого нормативного правового акта откладывается на более поздний срок.

Полагаем, что представленный юридико-технический подход по сути и содержанию не отличается от приостановления действия подзаконного нормативного правового акта, выступает его завуалированной формой с помо-

В Ивановской39, Ленинградской40, Астраханской41, Омской42, Тверской43 областях, Ставропольском44, Хабаровском45 краях, Карачаево-Черкесской Республи-ке46, Чувашской Республике47, Ханты-Мансийском автономном округе – Югре48 приостановлены нормы региональных законов, закрепляющих право гражданских служащих на получение единовременной субсидии.

Как представляется, законодательные органы вышеуказанных субъектов Российской Федерации при принятии решений об исключении или о приостановлении отдельных положений региональных законов в части предоставления едино- временной субсидии не предусматривали каких-либо механизмов адекватной компенсации потерь гражданских служащих, вопреки позиции Конституционного Суда Российской Федерации49, заключающейся в том, что Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публичноправовых обязательств, издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина50.

Отсутствие такого механизма само по себе не может рассматриваться как обстоятельство, лишающее гражданских служащих гарантированного федеральным законодательством права на единовременную субсидию, и рассматриваться в качестве отлагательного условия для реализации этого права. Иное означало бы нарушение конституционного принципа равенства, а также отказ государства от выполнения принятых на себя публично-правовых обязательств51.

Заключение

В целях соблюдения принципа единообразного понимания, толкования и применения правовой нормы правоприменителями, обеспечения обязательности предоставления не только единовременной субсидии, но и иных гарантий, предусмотренных ст. 53 Закона о гражданской службе, необходимо:

• 1)    объединить основные и дополнительные гарантии гражданских служа-щих⁵² посредством внесения следующих изменений в Закон о гражданской службе:

  – название статьи 52 изложить в следующей редакции: « Государственные гарантии, предоставляемые гражданскому служащему »;

  – дополнить часть 1 ст. 52 гарантиями, предусмотренными п.п. 1–4.1 ст. 53;

  – дополнить частью 1.2 следующего содержания:

« 1.2. Настоящим Федеральным законом или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации гражданским служащим могут быть предоставлены дополнительные государственные гарантии, за счет средств соответствующего бюджета ».

– статью 53 исключить;

• 2)    законодательно закрепить условия возникновения права на государственные гарантии, в том числе на единовременную субсидию.