Право налогоплательщика на информацию

O. V. Мaltsev

Perm Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Perm, Russia

TAXPAYER’S RIGHT TO INFORMATION

Мaltsev Oleg Valerevich — Candidate of Economic Sciences, Associate Professor at the Department of Civil and Entrepreneurial Law.

Современное налоговое законодательство достаточно сложное и не всегда позволяет четко определить содержание прав и обязанностей участников налоговых правоотношений. О важной роли и о значении определенности в налоговом законодательстве писал еще Адам Смит [3, с. 341]. Аналогичная позиция об определенности и понятности законодательства о налогах неоднократно указывалась в решениях Конституционного суда Российской Федерации, например, в Постановлении от 11 ноября 1997 г. № 16-П и Постановлении от 15 июля 1999 г. № 11-П1. О неопределенности законодательства о налогах высказы- вался и председатель Конституционного суда РФ В. Д. Зорькин в докладе «Налоговое право и практика Конституционного Суда Российской Федерации» на международной научно-практической конференции 14 апреля 2006 г. [2]. Анализ судебной практики позволяет отметить, что о неопределенности законодательства о налогах и сборах упоминается 362 раза на уровне Конституционного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации, более 1 762 раз на уровне арбитражных судов округов, 1 680 раз на уровне апелляционных судов и четыре раза на уровне Пермского края. Как указал Конституционный суд Российской Федерации, «неопределенность норм налогового законодательства может привести к не согласующемуся с принципом правового государства произволу»1. В связи с этим законодательство о налогах и сборах определяет право налогоплательщиков на получение информации для полного, правильного и своевременного выполнения обязанности в сфере налогообложения. Данному аспекту посвящены п. 1 и 2 ч. 1 ст. 21 Налогового кодекса Российской Феде-рации2 (НК РФ) и нормативные акты, принимаемые Министерством финансов Российской Федерации3 и Федеральной налоговой службой (ФНС России). Формулировка вышеуказанной статьи НК РФ содержит в себе двойственность, а значит, и неопределенность. Имеет ли право налогоплательщик обращаться в иные органы, кроме тех, что поименованы в данной статье? Будет ли ему предоставлена информация налоговыми органами не по месту его учета? Можно ли говорить о том, что информация, не обозначенная в данном пункте, может быть предоставлена на возмездной основе? Предоставит ли налоговый орган информацию за рамками перечня, определенного в статье? Может ли налогоплательщик руководствоваться письменным разъяснением, адресованным другому налогоплательщику?

Из содержания НК РФ становится очевидным, что предоставление информации осуществляется бесплатно, но данный механизм имеет ряд ограничений. Во-первых, при получении информации налогоплательщик привязан к месту постановки на учет, а во-вторых, он ограничен кругом вопросов, на которые может получить соответствующее разъяснение налогового органа.

Информационный механизм включает в себя два основных направления взаимодействия с налогоплательщиками — публичное и индивидуальное информирование. Процедура публичного информирования подразумевает размещение информации различными способами, которые предполагают донесение до заинтересованных лиц определенного объема сведений. Во-первых, информация, размещаемая на официальных сайтах налоговых органов или в средствах массовой информации, содержит в себе перечень нормативных правовых актов, образцы и формы документации, необходимой налогоплательщикам, основные даты, связанные с исполнением налоговых обязательств, и т. д. Во-вторых, информирование может осуществляться посредством информационных стендов в здании, где располагается ФНС России, или помещениях многофункциональных центров. В этом случае информация ориентирована на разъяснение процедурных вопросов, таких как порядок обращения в налоговый орган, порядок обжалования, основания отказа и пр. В-третьих, большое значение для распространения информации имеет проведение практических семинаров, круглых столов и иных информационно-просветительских и обучающих мероприятий. В этом случае информация включает в себя наименование мероприятия, сроки и место их проведения, круг участников и т. д. Мероприятия, организуемые налоговыми органами, бесплатны. Разговоры о том, что найти информацию о проведении таких мероприятий можно только на стендах в самих налоговых органах, не совсем объективны. График таких мероприятий публикуется на сайте налоговых органов. Так, на первый квартал 2019 г. Управление ФНС России по Пермскому краю запланировало проведение более ста мероприятий. Однако мероприятия с участием ФНС России, организуемые другими структурами, могут носить возмездный характер.

Наиболее востребованным среди налогоплательщиков является их индивидуальное информирование: на основании запросов в устной форме; на основании запросов в письменной форме; на основании запросов в электронной форме с усиленной квалифицированной электронной подписью по телекоммуникационному каналу связи — о состоянии расчетов по налогам, сборам, пеням, штрафам, процентам; об исполнении обязанности по уплате налогов, сборов, пеней, штрафов, процентов и т. д.

Обращение в устной форме представляет собой наиболее оперативный способ получения информации налогоплательщиком. Оно может быть реализовано при непосредственном обращении в соответствующий орган или по телефону. Ответ на устный запрос налогоплательщика должен осуществляться в течение пятнадцати минут с момента поступления запроса. При этом обезличенное общение не допускается, в связи с чем налогоплательщик должен предоставить информацию о себе или организации, от имени которой он действует, и иметь при себе паспорт. При общении по телефону налогоплательщик должен получить информацию о том, с кем он общается. Отказ в предоставлении информации в силу некомпетентности лица, которому адресован вопрос, недопустим. Пункт 4.3.1.2. Приказа ФНС России от 9 сентября 2005 г. № САЭ-3-01/444@ «Об утверждении Регламента организации работы с налогоплательщиками, плательщиками сборов, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и налоговыми агентами»1 не предусматривает возможности того, что налогоплательщик должен самостоятельно обратиться к иному сотруднику. В случае личного обращения налогоплательщика с устным вопросом и затруднений в предоставлении ответа сотрудник налогового органа должен пригласить того, кто компетентен в данном вопросе.

Однако такая форма получения информации создает сложности при необходимости пояснения поведения налогоплательщика, основанного на данном ему устном разъяснении как форме доказательств невиновности налогоплательщика в рамках мероприятий налогового контроля или в суде.

Реализация устного информирования не стоит на месте. Подразделения ФНС России проводят различные мероприятия, в том числе дни открытых дверей. Традиционно такие мероприятия проводятся в периоды подготовки и представления налоговых деклараций. Так, 23 и 24 апреля 2018 г. в УФНС России по г. Москве прошла акция «День открытых дверей». По итогам двух дней акции налоговые инспекции Москвы посетили свыше 80 тыс. человек. В среднем время обслуживания составляло около трех минут [1].

Еще одной формой получения информации является направление запроса в налоговые органы в письменной форме. В приказе Минфина РФ имеется рекомендованная форма запроса, но в силу ст. 1 НК РФ подзаконные нормативные правовые акты не отнесены к законодательству о налогах и сборах, следовательно, несоблюдение формы направления запроса не может являться основанием для отказа в предоставлении информационной услуги. Подтверждение этому положению можно найти в п. 27, 29 и 30 указанного Регламента, в которых дан исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении информационной услуги, и среди этих оснований нет указания на несоответствие формы запроса установленным требованиям.

В центральный аппарат ФНС России за девять месяцев 2018 г. поступило на рассмотрение 40 587 обращений, в том числе: 21 936 интернет-обращений, 7 436 обращений граждан из Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций [4]. Индивидуальное информирование на основании письменного запроса осуществляется в течение тридцати календарных дней со дня его регистрации в инспекции ФНС России, но в случае необходимости руководитель инспекции может продлить данный срок, но не более чем на тридцать дней. Однако данный срок не всегда соблюдается на практике. По данным центрального аппарата ФНС России, с нарушением сроков были рассмотрены 7 % запросов, при этом большая часть нарушений сроков допущена УФНС по г. Москве [4].

При формировании письменного запроса в налоговый орган необходимо понимать, что при несоблюдении определенных требований запрос возвращается без ответа. К таким требованиям относятся: для физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем, — отсутствие подписи, указания его фамилии, имени, отчества и почтового адреса или адреса электронной почты; для организации (индивидуального предпринимателя) — отсутствие в запросе полного наименования, индивидуального номера налогоплательщика, почтового адреса или адреса электронной почты) заявителя, отсутствие печати организации в запросе, представленном на бумажном носителе, непредставление документов, подтверждающих полномочие представителя, представление запроса, текст которого не поддается прочтению.

Основное значение получения налогоплательщиками разъяснений уполномоченного органа в письменной форме состоит в том, что это может служить обстоятельством, исключающим вину лица в совершении налогового правонарушения, что указано в пп. 3 п. 1 ст. 111 НК РФ, а также использование письменных разъяснений специально уполномоченного органа может освободить налогоплательщика от пеней на основании п. 8 ст. 75 НК РФ.

Однако и здесь не все однозначно в плане правоприменения. В Постановлении Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации (ВАС РФ) от 19 сентября 2006 г. № 13322/04 отмечается, что предоставление ответа на запрос конкретного налогоплательщика не может служить запретом на использование этого разъяснения иным налогоплательщиком, но только при условии, что в этом разъяснении не рассматривается конкретная ситуация, а содержатся обязательные правила поведения для неопределенного круга1. Аналогичной позиции придерживается и Минфин РФ в письме от 16 ноября 2006 г. № 03-02-07/1-3252, в котором указывается на право налогоплательщика руководствоваться разъяснением, направленным другому налогоплательщику, если в нем раскрываются положения общего характера. Однако в разъяснениях Минфина РФ усматриваются противоречия. Так, письмом от 7 августа 2007 г. № 03-02-07/2-1381 устанавливается иной порядок применения разъяснений, а именно: указывается на невозможность применения норм п. 8 ст. 75 и пп. 3 п. 1 ст. 111 НК РФ в связи с тем, что разъяснения давались не данному налогоплательщику, а совершенно иному. Право на использование разъяснений не исключается, но риск их применения полностью ложится на налогоплательщика.

Таким образом, несоответствие законодательства о налогах и сборах основному принципу «понятности» создает угрозу правильности исполнения налогоплательщиками конституционной обязанности по уплате налогов и сборов, а это значит, что процесс устранения неопределенностей при налогообложении необходим.