Правообразование и правотворчество в Российской Федерации: проблемы соотношения

С оциологи констатируют постепенное улучшение качества российских законов, которое в 2018 году, по данным фонда «Общественное мнение»¹, 53 % опрошенных респондентов оценили положительно (в 2014 году – 46 %; в 2001-м – 28 % соответственно) [1].

В то же время в 2023 году было принято рекордное за всё время российского законотворчества количество законов – 694 (в 2022 году – 653). Также отметим, что в 2023 году Конституционный Суд Российской Федерации (далее – КС РФ) принял 60 постановлений, установив в 27 из них несоответствие оспариваемых норм Конституции Российской Федерации [2]. С одной стороны, это свидетельствует о законода- тельной инфляции, которая уже признана в правовой доктрине [2, c. 166], с другой – ставит под сомнение качество действующих законов.

Поставленное на поток «производство» законов сложно признать результатом правотворчества, тем более что оно не имеет органической связи с правообразованием.В данном случае речь идет о правотворчестве, которое согласно доминирующему в юридической литературе представлению является сегментом, последним этапом пра-вообразования.

Российские авторы рассматривают правотворчество в рамках «правообразования» [4], «нормогра-фии» [5], «нормотворчества» [6; 7], «законотворчества» [8]. Во всех случаях речь идет о процессе созидания права, при этом сущность феномена не выра- жается, хотя большинство специалистов считает это правотворчеством [10].

Современное понимание правообразрования, как и правотворчества, неоднозначно. Их принято сопоставлять с указанными выше процессами, но чаще всего между собой [11; 18].

Согласно основной точке зрения правотворчество финализирует правообразование, согласно второй – это разные явления, сторонники третьей отрицают их наличие, переименовывая или объединяя стадии, «законотворчества полного цикла» (В.А. Скобликов), когда процесс «…завершается принятием и введением в действие соответствующего закона» [12, c. 65].

Традиционный интегративный подход состоит в том, что генезис общественных отношений ведет к генезису права, а правотворчество – это «способ формирования права», то есть разработки и принятия нормативного правового акта как завершающей стадии правообразования [13, c. 7]. Далее анализ затрагивает «культуру правотворчества» [15; 16] и «правотворческую политику» [16, c. 13].

Формирование и развитие права в декларируемом социальном правовом государстве формирует фундамент, на котором государственное управление действует в интересах общества, учитывая сложную совокупность противоречивых интересов [11]. Это идеальная модель. Констатируя «хрупкость российских правовых механизмов», В.Д. Зорькин квалифицировал российское правотворчество лишь как «технический процесс» [17, c. 26].

В идеальном демократическом, правовом государстве граждане и институты гражданского общества задают вектор действий законодателя, как и государства. Социум в процессе правообразования, а затем и правотворчества определяет для себя цель и предназначение правового регулирования [19, c. 234].

Государство легитимизирует не все, пусть и развитые, отношения, а лишь соответствующие Конституции Российской Федерации (гл. 1, 2). Так, в период пандемии и падения уровня жизни до 45 % выросло число граждан, считавших нормальным (по ситуации) не платить налоги [20]. Эта мировая тенденция [21] не перешла и не могла перейти в стадию правотворчества. Устойчивость субкультур, например, в криминальном мире, не ведет к легитимизации жизни по «блатным понятиям» и «воровским законам» [22; 23].

Предполагается, что правообразование – это объективный результат генезиса социума, а правила поведения исходят от общества, а не от воли государства, которое эту волю лишь оформляет [4]. В то же время своеобразие российской традиции рисует приписываемое М.Е. Салтыкову-Щедрину или П. А. Вязем- скому слова, что «суровость российских законов смягчается необязательностью их выполнения» [25; 26]. Исторически «смягчение» производно от особого «общественного договора», где народ и государство «согласились» не полностью исполнять или не исполнять сомнительные законы, чтобы не навредить, и так компенсировать некомпетентность власти. Еще при Александре I П.А. Вяземский цитировал услышанное от М.А. Полетики «верное» средство «спасения… от дурных мер, принимаемых правительством». Это «дурное исполнение», то есть саботаж «плохих» законов [28]. Н.М. Лужков определяет «пользу» неполного исполнения сомнительных директив для укрепления государства, страдающего от «плохого управления» [29].

Такой «общественный договор» не абсолютизировал права и взаимные обязанности, а минимизировал требования друг к другу по точности и обязательности исполнения, соответственно, правообра-зование и правотворчество не получили устойчивой ориентации на строгое соблюдение буквы закона.

Традиции авторитаризма, тоталитаризма и управляемой демократии [31] минимизировали само регулирование общественных отношений, сделав его формальным. Российское правотворчество всегда определялось влиянием не источника власти – народа, а «субъективного фактора» – «воли законодателя» [4].

Современный акцент не на «общесоциальных факторах» правообразования, а на санкциях, геополитической ситуации, пандемии [32; 36]. Описать «механизм» правообразования [33] сложно ввиду стихийности явления. Главная проблема состоит в определении переходной стадии от правообразования – к правотворчеству, от неформализованных общественных потребностей, запросов, критики, предложений – к их нормативной реализации.

Народ как единственный источник власти определяет вектор и цели правообразования, делегируя необходимые полномочия своим представителям для правотворчества. На практике общество все ещедоказывает « целесообразность предварительного публичного обсуждения политико-государственного решения», чтобы «сформулировать политическую волю, которую предполагается заложить в закон» [37]. Обсуждения регламентированы, однако их реальная работоспособность критикуется [38, c. 42].

Серьезными помехами для процессов позитивного правообразования является относительно низкий уровень правосознания и правовой грамотности большей части населения, а также слабая активность гражданского общества. Опросы показывают, что лишь каждый десятый знает хотя бы какие-то статьи из Конституции Российской Федерации или другие, наиболее применимые, законы (кодексы) [39]. Сама по себе юридическая грамотность для процессов правообразования не обязательна, однако она, как и правосознание, позволяет осознавать происходящее, понимать и реализовывать свои права, выполнять обязанности, точно зная их пределы. В противном случае между правообразованием и правотворчеством возникает разрыв, когда по исторической традиции «темному» народу стремятся «помочь» принять нужное ему законодательство, выполняя за него или минуя сам процесс правообразования, переводя его даже не в правотворчество, а на конвейер, продуцирующий законодательную инфляцию.

Таким образом, в российской теории права доминирует признание правотворчества финализацией стихийного и естественного по своей природе процесса правообразования. По второй точке зрения эти процессы, взаимодействуют, но не составляют единого целого. Все исследователи согласны с тем, что в приоритете для двух процессов (как и их интеграции) должны быть конституционные положения социального правового государства.

Проблемными остаются вопросы причинно-следственных соотношений правообразования, правотворчества и так называемой законодательной (нормативной) инфляции. Нет ответа на вопро- сы о природе и причинах живучести «мертвых» норм, высокой доле ситуативного регулирования, моменте возникновения в правовом акте дефекта, делающего его не соответствующим задачам регулирования и/ или не позволяющего его адекватно применять.

Следуя мэйнстриму, то есть интегративно-последовательной концепции соотношения право-образования и правотворчества, необходимо подчеркнуть, что не всякое правообразование, даже в устойчивых и массовых отношениях, завершается правотворчеством. Это присуще лишь идеям, соответствующим социально полезным сложившимся общественным отношениям, соответствующим конституционным нормам и традиционным ценностям.

Правотворчество признается нами как развитие процессов правообразования, но без деления их на «этапы», а исходя из непрерывности и взаимосвязи процессов. Классическая интегративно последовательна модель «правообразование – правотворчество» признается в большей мере теоретической конструкцией, так как при управляемой демократии она реализуется лишь частично и в основном по внешним признакам.