Правоохранительная деятельность и социальная функция милиции в период проведения новой экономической политики (1921 - 1928 гг.)

Деятельность современной российской полиции развивается в направлении реализации ее социальной функции, которая должна проявляться «в социальном служении обществу и предоставлении ему социальных услуг в правоохранительной сфере» [1, c. 79].

Современными исследователями функций полиции высказывается обоснованное мнение, что среди правоохранительных органов государства «главной отличительной чертой полиции является ее социальная функция, выраженная в защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан» [2, c. 1007].

Ученые выделяют социально-интегративный и социально-сервисный уровни реализации социальной функции деятельности полиции. «Первый уровень («метауровень») – консолидация общества, моделирование поведения, правосознания социума с опорой на социальную функцию права. Второй уровень – помощь, охрана, поддержка слабо защищенных групп населения и создание комфорта социальной среды» [3, c. 140].

Особо отмечается взаимодополняемость правоохранительного и социального назначения полиции: оказание в рамках своей компетенции помощи гражданам, так как полиция нацелена на «мобильное обеспечение защиты прав и интересов населения, общественной безопасности и порядка» [4, c. 143].

В научных трудах по профессиональной педагогике обосновывается 124 необходимость подготовки в образовательных организациях МВД России сотрудников полиции к реализации в современном российском обществе «социальной функции, сущностью которой является служение обществу и предоставление услуг в сфере правоохранительной деятельности» [1, c. 88].

Изучение опыта деятельности органов внутренних дел России имеет немаловажное значение для определения перспективных направлений их современного развития. Изменения, которые сегодня происходят в системе государственных органов, требуют детального изучения предшествующего опыта функционирования полицейскихмеханизмов.

В последние годы появились исследования, посвященные социальным функциям российской полиции [5, c. 8]. Многофункциональность полицейской деятельности требует подробного изучения. Неслучайно, когда 8 сентября 1802 года Манифестом императора Александра I была создана система из восьми министерств, министерство внутренних дел стало самым многофункциональным, на него была возложена ответственность «о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи, … возлагается на него долг стараться всеми мерами об отвращении недостатка в жизненных припасах и во всем, что принадлежит к необходимым надобностям в общежитии»1.

После свержения самодержавия в ходе февральских событий 1917 г. в России к власти в стране пришло Временное правительство, объявившее о замене полиции на «народную милицию», которая должна была подчиняться главным образом органам местного самоуправления.

После перехода власти к Советам особенностью милиции стало закрепление ее классового характера. Народ- 124 ный комиссариат внутренних дел и Народный комиссариат юстиции РСФСР 12 октября 1918 г. утвердили «Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции» и определили задачи: «советская милиция стоит на страже интересов рабочего класса и беднейшего крестьянства. Главной ее обязанностью является охрана революционного порядка и гражданской безопасности»². Характерным явлением стала почти полная замена кадров сотрудников органов внутренних дел на представителей бывших «угнетенных классов», лишь в уголовном розыске на некоторое время остались незаменимые представители бывшей сыскной полиции.

В мае 1920 года решением ВЦИК была образована Татарская Автономная Советская Социалистическая Республика (ТАССР). 25 июня 1920 года Революционный комитет Татарской АССР принял власть от Казанского губернского испол- нительного комитета. В состав Главного управления милиции ТАССР вошли административно-строевой отдел, отдел уголовного розыска, инспекторский отдел, материальный отдел и канцелярия.

Первая мировая и гражданская войны оставили тяжелое наследие. 1921 – 1928 гг. для страны стали периодом, когда проводилась новая экономическая политика (НЭП), главное содержание которой – замена в деревне продразверстки продналогом, использование рынка и различных форм собственности, проведение денежной реформы, привлечение иностранного капитала. Для милиции это период действия децентрализованной системы органов внутренних дел, для которой характерно сохранение принципа «двойного подчинения» милиции (НКВД и местным Советам), при 125 значительной роли местных Советов.

Качество жизни населения оставалось на низком уровне, за 1922 г. только официально зарегистрированная безработица выросла в четыре раза. Криминогенную обстановку в стране усугубило проведение крупномасштабных амнистий в связи с четвертой и пятой годовщиной Советской власти [9]. В обществе стала исчезать грань между уголовной субкультурой и массовой культурой, примером чему было повсеместное распространение среди молодежи моды на уголовные татуировки.

В начале 1920-х гг. у власти отчетливо прослеживалось снисходительное отношение к «уличной» и «бытовой» преступности. Такой подход, очевидно, был связан с марксистским взглядом на преступность, в соответствии с которым ее главные причины – плохие условия жизни и неграмотность населения. Государственным преступлениям в Уголовном кодексе РСФСР 1926 г. отводилась первая глава, а преступлениям против личности – только шестая; преступлением называлось «всякое действие или бездействие, направленное против Советского строя или нарушающее правопорядок, установленный рабоче-крестьянской властью на переходный к коммунистическому строю период времени»1.

Сфера обязанностей, возложенных на НКВД, была очень широкой, в том числе: руководство организацией и развитием коммунального хозяйства, исполнение различных распоряжений местных властей, охрана государственной собственности, взыскание налоговых недоимок, содействие в сборе продовольственного налога, санитарный надзор, поддержание порядка на транспорте.

В первой половине 1920-х гг. серьезную опасность представлял бандитизм. В сельских кантонах (Татарская республика в 1920-е гг. была разделена на 12 «кантонов» – районов) на- 125 селению досаждали банды, которые базировались в лесах и совершали разбойные нападения, грабежи и убийства. В городах, особенно на окраинах, действовали грабители и разбойники – «стопорщики», «штурмовщики».

Органы внутренних дел принимали активное участие в ликвидации банд, главное внимание уделяя выявлению особо опасных рецидивистов, для чего проводились массовые обыски и облавы, задержанные в их ходе так называемые «нравственно дефективные» преступники направлялись в концентрационные лагеря для принудительных работ (один из лагерей был создан в Казани на Сибирском тракте) [6, с. 38].

Не меньшую угрозу для общества представляло такое характерное для 1920-х гг. явление, как конокрадство, совершаемое хорошо организованными преступными группами. В 1925 – 1926 гг. в Татарстане была ликвидирована банда известного конокрада Шакура Рахимова, приговор был вынесен в от- ношении 78 человек, в том числе 30 чиновников-пособников, 14 преступников были расстреляны [6, с. 58]. Возвращение сотрудниками милиции крестьянам украденных лошадей часто означало спасение от неминуемой голодной смерти не только пострадавших от краж, но и целых семей.

В уголовном розыске совершенствовались методы оперативно-розыскной деятельности, приказом по Управлению уголовного розыска НКВД от 15 июня 1922 г. была введена в действие инструкция по дактилоскопированию и фотографированию регистрируемых преступников, которая указывала, что «граждане дактилоскопируются по усмотрению начальника местного угрозыска, в случаях если имеются достаточные основания предполагать принадлежность их к преступному миру, даже при отсутствии формальных 126 на то указаний»¹. К 1925 г. в уголовном розыске Татарстана были внедрены четыре метода регистрации: дактилоскопический (однопальцевый), по кличкам преступников, по способам совершения преступлений, графологический [10, c. 14].

Переход к НЭПу обусловил активизацию преступности в сфере экономики: взяточничество, растраты, злоупотребления служебным положением, хищения бюджетных средств. Преступность стремительно внедрялась в финансово-кредитную сферу, особенно опасным преступлением считалась спекуляция – перепродажа хлеба, муки, сахара и других товаров, приобретенных по твердым государственным ценам, с целью личной наживы. В уголовном розыске стали создаваться группы по борьбе с определенными видами преступлений, особенно с мошенничеством.

В 1924 г. в масштабах всей страны была создана «ведомственная милиция», которая на основе договоров охраняла различные объекты.

В конце 1922 – начале 1923 гг. финансирование милиции переводится на местный бюджет. В результате денежное содержание милиционеров стало отставать от средней зарплаты рабочих, наблюдался разнобой в ставках окладов. В 1925 г. месячная зарплата старшего милиционера и участкового надзирателя равнялась 23 рублям, в 1929 г. милиционер в среднем по России получал 33 рубля в месяц, чернорабочий – 40 рублей, дворник – 60 рублей [10, c. 18].

Болезненной проблемой был низкий уровень материального обеспечения, образования и профессионализма кадров милиции. Например, в Татарстане в район обслуживания Альметьевского волостного управления Бугульминской кантонной милиции в 1929 году входило 28 населенных пунктов, 24.164 жителя. О состоянии альметьевской милиции тех лет и формах ее деятельности рас- 126 сказывает интересный исторический документ – «Акт обследования» от 31 октября 1929 г.: «В момент обследования оказалось: начальник милиции и 1 милиционер, он же делопроизводитель. 2 милиционера с работы сняты и отданы под суд как обвиняемые в дискредитировании власти – пьянство и т.п. при исполнении служебных обязанностей… Классовый принцип соблюдается. Волость разбита на районы, в район конного милиционера входит 7 деревень, в район пешего милиционера входит 5 деревень, милиционеры в своих районах ведут дознания, взыскивают штрафы и выполняют другие поручения. Имеется одна лошадь по кличке «Фортуна», лошадь старая, к езде не пригодная. Помещение управления – одна комната, является проходной в комнату к страховому агенту. Арестантское помещение требует ремонта, задержанные пьяные вылезают в отверстие в крыше и ухо-дят»².

В 1929 г. началась кампания «выдвиженчества»: на работу в милицию направлялись лучшие рабочие и крестьяне, в том числе женщины, стали создаваться школы административно-милицейских работников, а в некоторых школах – национальные отделения. Так, в г. Свердловске готовили кадры для Татарской республики. Проводились партийные мобилизации в милицию, организованно осуществлялось привлечение на службу национальных кадров – «коренизация». Неоднократно проводились чистки кадров, которые к тому же стали способом изгнания из милиции «классово чуждых Советской власти» сотрудников.

Социальную направленность в работе милиции тех лет ярко демонстрировали ее участие в борьбе с голодом в Поволжье в 1921 г. и помощь 127 голодающим, ликвидация последствий наводнений на р. Волге и помощь пострадавшим от них, связанные с мерами по массовой эвакуации населения.

Постоянно актуальной была проблема борьбы с хулиганством, в газетных сообщениях в тот период нередко писали о нападениях хулиганов на постовых милиционеров, о фактах вооруженного сопротивления работникам милиции. Органам внутренних дел было дано право привлекать к содействию «сельских исполнителей», дворников и сторожей. Стоит обратить внимание, что привлечение институтов гражданского общества к поддержанию правопорядка – очень важная задача и в наше время [8, с. 43].

В 1924 г. был принят Декрет о сельских исполнителях. «Исполнитель» назначался по очереди на срок до 2-х месяцев на 25 крестьянских дворов, отказ от исполнения обязанностей без законных причин карался Уголовным кодексом. Сельские исполнители имели право наблюдать за порядком и задерживать его нарушителей, им даже могли выдавать оружие. Они обязаны были действовать по указаниям сельских советов и начальников милиции: проверять документы у прибывающих в селения посторонних граждан; поддерживать порядок на ярмарках и базарах; сообщать об эпидемиях, о массовых заболеваниях животных; принимать участие борьбе с пожарами, наводнениями, стихийными бедствиями; сообщать органам власти о дезертирах, конокрадах, ворах, грабителях, самогонщиках, о самоубийствах и найденных человеческих трупах; противодействовать незаконным порубкам лесов и т.д.1

Согласно «Положению о дворниках» по приказу НКВД от 14 июля 1922 г., в целях оказания помощи милиции в деле охраны внешней тишины и спокойствия, дворники должны были нести наряд суточного дежурства на улице; находиться на время дежурства в полном подчине- 127 нии местного отделения милиции; беспрекословно исполнять все распоряжения и приказания местного отделения милиции; за неисполнение распоряжений милиции они несли ответственность в административном порядке и подвергались взысканиям в виде штрафов, внеочередных дежурств, увольнений².

В период проведения новой экономической политики в стране широко распространились негативные социальные явления: нищенство, самогоноварение и шинкарство (незаконное производство и продажа алкоголя), массовое пьянство, проституция, нарушение правил хранения различного оружия.

Значительную проблему представлял собой рост наркомании, связанный с действием с 1914 г. по 1925 г. «сухого закона», разрушением в годы гражданской войны спиртовых заводов и разграблением винных складов, с ликвидацией розничной торговли спиртным и легкой доступностью как лекарственных наркотических веществ, так и кон- трабандных опия и кокаина. В 1924 г. были приняты меры по регулированию оборота наркотических веществ, с 1925 г. в стране отменяется «сухой закон». Последствиями стали сокращение наркомании при росте «пьяного» хулиганства, открытие сети вытрезвителей.

Серьезной проблемой для общества и правоохранительных органов стало распространение проституции и сутенерства. С целью противодействия этим негативным социальным явлениям был принят циркуляр НКВД и Народного комиссариата здравоохранения от 26 января 1923 г. «О борьбе с проституцией», который констатировал, что «новая экономическая политика вызвала вновь усиление исчезавшей проституции. Из разных мест Республики приходят сведения о возрождении всех видов профессиональной проституции, тайных 128 притонов, сводничества. Волна проституции, разлагающая общественную жизнь, растет, а вместе с ней растут и неизменные ее спутники - венерические болезни; борьба с возрождающейся и быстро растущей проституцией должна быть включена в число первоочередных задач. Проституции не должно быть места в трудовом государстве»¹.

Предлагалось принять меры предупредительного характера, причем подчеркивалось, что «старые методы надзора, применявшиеся в дореволюционной России и фактически приводившие не к защите женщины, а к ее угнетению, должны быть самым решительным образом отвергнуты. Сюда относятся облавы, преследование проституток, их принудительное освидетельствование и т. д. Борьба с проституцией никоим образом не должна быть заменена борьбой с проститутками»2.

Приказ Центрального административного управления НКВД от 25 января 1924 г. утвердил инструкцию органам милиции по борьбе с проституцией, где указывалось, что основная работа милиции должна заключаться в раскрытии притонов разврата и в обнаружении и задержании лиц, промышляющих сводничеством, притонодержатель-ством, вербовкой женщин для проституции, сутенерством; при этом милиция не может применять репрессивных действий в отношении отдельных проституток.

Интересна отраженная в инструкции постановка вопроса о социальных причинах проституции: «Принимая во внимание, что женщина, занимающаяся проституцией, вступила на этот путь в силу неудачно сложившихся материальных или бытовых условий, всякий работник милиции, сталкиваясь с нею во время исполнения служебных обязанностей, должен соблюдать все правила вежливости и корректности и ни в 128 коем случае не допускать приемов грубого обращения»³.

Большую роль играла милиция в ликвидации детской беспризорности, которая после периода войн и революций в России являлась одной из острейших социальных проблем. Беспризорники бродяжничали, хулиганили, приставали к прохожим, совершали мелкие кражи, взрослые уголовники вовлекали их в серьезную преступную деятельность. С профилактическими целями работники милиции совершали проверки на вокзалах, в поездах, на чердаках и в подвалах. Милиция получила право сообщать на место работы родителей о случаях отсутствия с их стороны надлежащего надзора за детьми. К концу 1920-х гг. сложился межведомственный подход к решению данной проблемы. Милиция оказывала комиссиям при органах народного образования всемерное содействие. В Татарстане, в г. Чистополе, при отделе образования была создана секция правовой защиты со штатом «детской милиции», работники которой должны были носить на рукавах красные повязки с буквами «ДМ» (детская милиция) и принимать меры в отношении беспризорных и безнадзорных детей [6, с. 46]. Затрудняло работу по перевоспитанию несовершеннолетних правонарушителей то, что на территории Татарстана в 1920-е гг. не было колонии для несовершеннолетних. В результате совместных с милицией усилий общества, проблема беспризорности к началу 1930-х гг. была в основном решена.

После принятия в декабре 1930 г. постановления ЦИК и СНК СССР «О ликвидации Народных Комиссариатов Внутренних Дел союзных и автономных республик» в деятельности милиции проявились две тенденции:

129   1) ликвидация системы «двойного подчинения» (уменьшение влияния местных властей на деятельность органов внутренних дел);

2) объединение в одном ведомстве органов государственной безопасности и милиции (милиция и уголовный розыск передавались под руководство Объединенного государственного политического управления, что усилило репрессивную направленность их деятельности в ущерб социальной функции) [7, с. 202].

Происходили серьезные изменения в работе пенитенциарной системы. После 7 апреля 1930 г. по Положению СНК РСФСР об исправительно-трудовых лагерях они перешли в ведение Объединенного государственного политического управления (ОГПУ) СССР.

С 1931 г. финансирование милиции было переведено на государственный бюджет; милиционеров приравняли к военнослужащим; ввели единую форму, знаки различия и вооружение, в масштабе страны утверждались твердые ставки оплаты за работу в милиции и система периодических надбавок за выслугу лет, что позволило улучшить качество кадров.

27 декабря 1932 г. ЦИК и СНК СССР полностью изъяли управление милицией из ведения Советов Народных Комиссаров союзных и автономных республик и передали милицию в ведение Объединенного государственного политического управления (ОГПУ) СССР и его местных органов.

Рассматривая работу советской милиции в период проведения новой экономической политики, трудно недооценить ее роль в решении острых 129 социальных проблем: детской беспризорности, пьянства, хулиганства, наркотизма, проституции, голода, безработицы, бытовой и организованной преступности. Конечно, социальные функции милиции не получили достаточно широкого и, главное, качественного развития. Причины различны: это и проблемы формирования внутренней (в том числе уголовной) политики государства, и низкий уровень квалификации кадров, и проблемы социального обеспечения личного состава, «классовый подход» к праву. Но в целом правоохранительные и социальные функции милиции впервые были постепенно обозначены, что определило дальнейшее развитие органов внутренних дел в последующие годы.