Правоохранительная и контрольно-надзорная деятельность: вопросы соотношения

Активное реформирование системы государственного контроля (надзора) в нашей стране на протяжении последних лет формирует в юридической науке запрос на исследование не только самих контрольно-надзорных механизмов как таковых, но и на теоретико-правовое обоснование оптимальной модели соотношения контрольно-надзорной деятельности с иными формами управленческого и иного взаимодействия, урегулированного правовыми нормами․ В этих условиях крайне важно выстроить системную формулу сопряжения контрольно-надзорного воздействия на граждан и организаций с иными видами государственного влияния на невластных субъектов в целях защиты прав и законных интересов участников взаимодействия с органами публичной власти, а также обеспечения безопасности в различных сферах общественной жизни․

Контрольно-надзорная деятельность органов публичной власти закономерно и неразрывно связана с такими направлениями деятельности в государственном управлении как деятельность по предоставлению государственных услуг, разрешительная и правоохранительная деятельность․ Связь государственного контроля (надзора) с последней в условиях реформы системы контрольно-надзорной деятельности приобретает особое значение․

Представляется, что построение оптимального соотношения контрольно-надзорных и правоохранительных (или юрисдикционных) функций государства в современный период позволяет ответить на многие традиционные для науки административного права вопросы, связанные с административным принуждением, возможностью государственного вмешательства в деятельность граждан и организаций, сочетанием убеждения и принуждения, стимулирования добросовестного поведения и дозволения во взаимодействии с органами публичной власти․

Материал и методы

В статье использованы нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление государственного контроля (надзора) и правоохранительной деятельности, специальная литература по вопросам контрольно-надзорной и правоохранительной деятельности․

Основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы научного познания, анализ теоретических и нормативных правовых источников, сравнительно-правовой метод․

Описание исследования

Попытки выстроить соотношение между контрольно-надзорной и правоохранительной деятельностью (в данной статье правоохранительная и юрисдикционная деятельность будут рассматриваться как тождественные) переводят в плоскость ряда фундаментальных проблем науки административного права, важнейшей из которых является проблема административного при-нуждения․ Имеет ли государственный контроль (надзор) характер принуждения, накладывает ли он определенные правоограничения на невластного субъекта, можно ли контролировать без ограничения свободы подконтрольного лица и не принуждая к прохождению контрольно-надзорных процедур? Ответы на эти и другие вопросы часто становятся в центре научного внимания ученых, исследующих и вопросы контрольно-надзорного воздействия, и вопросы административной ответственности, и вопросы административного при-нуждения․ В публикациях более раннего периода нами отстаивалась научная позиция, согласно которой государственный контроль и надзор имеют свойства процедурного принуждения [1]․ В то же время более глубокое исследование подобного соотношения свидетельствует о том, что существуют предпосылки весьма сложного пересечения рассматриваемых видов деятельности․ Попробуем их обозначить․

Во-первых , с учетом всеобщности контроля в системе публичного управления следует признать тот факт, что контроль присутствует и реализации правоохранительной функции․ Характеризуя контроль как функцию управления, Н․ И․ Побежимова исходит из его двуединого содержания: во-первых, как самостоятельной функции управления, и, во-вторых, как деятельности пронизывающей на практике реализацию всех других функций управления [2, с․ 5]․ Таким образом, контроль (надзор) осуществляются в рамках всех форм взаимодействия граждан и организаций с органами публичной власти․ Правоохранительная деятельность исключением не является, осуществление юрисдикционных полномочий обоснованно сопровождается контролем (надзором)․

Во-вторых, связь рассматриваемых направлений деятельности органов публичной власти обуславливает их довольно распространенное смешение и отождествление в юридической науке․ Еще в 80-е годы прошлого века В․ М․ Горшенев и И․ Б․ Шахов писали, что «контрольная деятельность органов Советского государства является в значительной мере правоохранительной, хотя и не сводится только к ней» [3, с․ 33]․ Активно развивающий в современный период теорию государственного контроля (надзора) профессор С․ М․ Зырянов также в своей монографии признает «очевидное правоохранительное содержание контроля (надзора)» [4, с․ 114]․

Полагаем, что с учетом обозначенных выше научных позиций можно констатировать бо́льшую широту содержания контрольно-надзорной деятельности в сравнении с правоохранительной, что предполагает возможность рассмотрения правоохранительной или юрисдикционной составляющей как часть контрольно-надзорного воздействия․ Эту позицию подтверждает мнение профессора С․ М․ Зубарева, который справедливо полагает, что «вряд ли оправданно отождествление контроля только с правоохранительной формой управления, так как в ходе контрольной деятельности активно используются правоустановительные, правоприменительные и регулятивные формы управления» [5, с․ 12]․

Таким образом, в науке существуют два подхода к соотношению контрольно-надзорной и правоохранительной деятельности, основанные на взаимном включении их друг в друга․ Контроль вездесущ, поэтому осуществление правоохранительной деятельности органично включает в себя контрольную составляющую․ Однако определение контрольно-надзорной деятельности как составной части правоохранительной деятельности не отражает того факта, что сущность и назначение контроля выходят за рамки юрисдикционной деятельности, так как он не всегда связан с правонарушениями, а главное его назначение состоит в обеспечении согласованности запланированного и реально осуществляемого [3, с․ 22]․

Противоположный подход связан с включением осуществления юрисдикционных полномочий в контрольно-надзорную деятельность․ Здесь более логичным представляется тезис о том, что основанием для правоохранительной деятельности выступают результаты контрольно-надзорных мероприятий․ Несмотря на то, что в административно-правовой науке контроль (надзор) часто относятся к юрисдикционным формам взаимодействия, считаем необходимым четко отграничить контрольно-надзорную деятельность как деятельность позитивного свойства от осуществления юрисдикици-онных полномочий, призванных пресечь нарушение и при необходимости привлечь к административной от-ветственности․ Подобная позиция предполагает вывод о том, что контроль (надзор) при определенных условиях (например, при срабатывании профиля рисков нарушений обязательных требований) обязателен, в то время как юрисдикционный процесс будет запущен при условии выявления признаков нарушений, то есть имеет дополнительный, факультативный характер (потенциально возможен, но при отсутствии выявленного нарушения может не осуществляться)․

В-третьих , правоохранительная составляющая может выступать своего рода критерием разграничения контрольной и надзорной деятельности органов публичной власти․ Не ставя целью включение в многолетнюю полемику о разграничении контроля и надзора в государственном управлении, считаем необходимым обратить внимание на тот факт, что правоохранительный аспект нередко рассматривается в качестве содержания ряда критериев подобного разграничения․ Так, ученые, признавая взаимосвязанность контроля и надзора в государственном управлении и одновременно рассматривая их в качестве самостоятельных форм администрирования, отмечают тот факт, что «сущность контрольной деятельности представлена управленческой природой, тогда как надзорной — правоохранительной»․ По их мнению, в отличие от контроля надзор имеет внешнюю направленность и призван обеспечить безопасность деятельности физических и юридических лиц в различных сферах общественных отношений [5, с․ 28]․ Подобная концепция основана на достаточно распространенной в отечественном административном праве позиции, согласно которой именно административный надзор — это специальный вид правоохранительной деятельности ряда органов государственного управления [6, с․ 241]․

Это не единственный аспект отнесения правоохранительных свойств контрольно-надзорного взаимодействия в содержание критериев дифференциации контроля и надзора․ Одним из наиболее распространенных еще с советского периода развития административного права условий отграничения контрольной и надзорной деятельности наряду с наличием организационной подчиненности был факт обладания юрисдикционными правомочиями, компетенцией контрольно-надзорного органа по привлечению к административной ответственности [5, с․ 29]․ Таким образом, теоретико-правовое обоснование разграничения контрольно-надзорной и правоохранительной деятельности становится источником развития дискуссии о дифференцировании контроля и надзора как функций государственного управления․

В-четвертых, следует выделить группу объединяющих (интегративных) подходов к позиционированию контрольно-надзорной и правоохранительной деятельности в административно-правовых исследованиях․ Речь идет о таких методах, которые позволяют представить рассматриваемые направления деятельности и одновременно функции публичного управления в качестве составных элементов системы более высокого уров-ня․ В развитие используемого профессором Б․ В․ Рос-синским подхода, основанного на применении общей теории систем к деятельности исполнительных органов и позволяющего выявить реализацию системных принципов в практике государственного управления [7], представляется возможным использовать включение выделенных (дифференцированных друга от друга) направлений деятельности органов публичной власти в систему более высокого уровня․ В качестве последней может быть система государственного управления, система форм взаимодействия государства с гражданами и организациями, административный процесс (в его широком или интегративном понимании) или система регуляторного цикла, стадиями которого могут выступать как государственный контроль (надзор), так и правоохранительная деятельность [4, с․ 113–114]․

Рассмотрение выделенных видов деятельности в структуре таких систем позволяет унифицировать процедурные и иные подходы к регулированию взаимодействия граждан и организаций с органами публичной власти в целом, а также способствует дальнейшему укреплению единства органов исполнительной власти, единообразию правоприменения на основе системных принципов․

Последняя группа подходов представляется в современных условиях наиболее обоснованной и системной, максимально соответствующей приоритетам реформирования механизмов государственного контроля (надзора), а также законодательства об административной ответственности․ При этом и выявление, минимизация рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям, и пресечение административных правонарушений как угрозы национальной безопасности [8] способствуют в конечном итоге реализации базовых целей системы публичного управления, регуляторного цикла или иной системы как внешней среды, в рамах которой функционируют контроль (надзор) и правоохрана․ В развитие подобной концепции достаточно перспективными видятся такие смежные («стыковые») аспекты исследований как: влияние специальных методов и средств регулирования контрольно-надзорной деятельности на правоохранительный функционал государственных органов [9; 10], либерализация законодательства об административной ответственности в контексте реформы государственного контроля (надзора) и другие․

Кроме того, соотношение рассматриваемых направлений деятельности можно исследовать с точки зрения развития теории компетенции (контрольно-надзорная и юрисдикционная компетенция), теории административного процесса (административных процедур), теории административной ответственности, теории субъектов административно-правовых отношений, их статусов․

Более того, сравнительному анализу может подвергаться не сама деятельность, а соответствующие процедуры, полномочия, регулирование этой деятельности․

Заключение и вывод

Многообразие научных подходов к теоретико-правовому позиционированию базовых институтов и процессов в административном праве позволяет предложить различные варианты сравнительного анализа контрольно-надзорной и правоохранительной деятельности в публичном управлении, обоснования их возможного доктринального соотношения․

Нами выделено несколько подходов к формированию оптимальной теоретической модели соотношения данных видов деятельности․ Часть из них связана с инкорпорацией государственного контроля (надзора) в правоохранительную деятельность и наоборот․ Другая их часть связана с представлением правоохранительной составляющей контроля (надзора) в качестве критерия разграничения контроля и надзора в публичном управлении, а также с включением данных видов деятельности в системы более высокого уровня․ Последняя группа подходов представляется в современных условиях наиболее востребованной с учетом активно проводимой реформы механизмов государственного контроля (надзора) и института административной ответственности․ Подобные трансформации должны базироваться на единых принципах реформирования, общих знаменателях и приоритетах, учитываемых при изменении регулирования․ Реформирование контрольно-надзорных инструментов должно учитываться в законодательстве об административных правонарушениях, а последнее должно чутко реагировать на изменение контрольно-надзорного внимания государства․ Подобная модель соотношения контрольно-надзорной и правоохранительной деятельности на базе учета практики правоприменения призвана не только достичь конечных целей административно-правового регулирования, но и способна обогатить теорию административного права, дополнив и расширив правовое обоснование ее базовых категорий и институтов․