Правотворчество органов федеральной исполнительной власти: особенности регулирования и специфика

В силу своей компетенции виду действующих нормативных требований федеральные органы исполнительной власти (далее – ФОИВ) участвуют в реализации правотворческой политики государства, принимая различные по юридической силе нормы права. Нормативные акты ФОИВ на современном этапе совершенствования государственного управления выступают такими же необходимыми правовыми средствами в реализации функционирования механизма правового регулирования, как и федеральные законы, так как они выражают волю того или иного ФОИВ, осуществляя при этом различные нормотворческие функции.

На сегодняшний день функции нормативноправового регулирования реализуются в основном федеральными министерствами и ведомствами, имеющими правомочия не просто на принятие ведомственных нормативных актов, но и на определение правовой политики государства в установленной сфере деятельности. Каждый нормативный правовой акт ФОИВ имеет пределы своего функционирования, которые определяются временем, пространством и субъектами. В действующем федеральном законодательстве закреплена норма о том, что нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими ФОИВ или одним из них по согласованию с другими [1].

Ведомственное правотворчество и его результаты – нормативные документы (правовые акты и договоры) часто подвергается критике со стороны специалистов и экспертов. Во многом данная ситуация объясняется имеющимся значительным числом ведомственных нормативных актов, что приводит к «зарегулированности» в установленной сфере деятельности, возможным противоречиям норм, нестыковкам в требованиях.

С мая 2012 года произошло реформирование структуры ФОИВ – из существовавших ранее 79 ФОИВ на сегодняшний день осталось 70 ФОИВ, что лишь частично сократило имеющиеся проблемы, так как около трети федеральных служб и федеральных агентств изначально на основании своих положений наделены нормотворческими функциями. Согласно официальных данных Минюста России на сегодняшний день в России действует более 100 тыс. различных ведомственных нормативных правовых актов. Кроме этого, не отменены и дальше действуют такие нормативные акты, в которые внесено уже более 50ти различных из- менений и дополнений, что серьезно меняет первоначальную версию документа [2]. Естественно, что разобраться в значительном объеме нормативных актов, а также в различных изменениях норм, достаточно сложно даже высококвалифицированным юристам.

Поэтому считаем необходимым проведение ревизии существующего объема данных нормативных документов с целью их систематизации (кодификации, консолидации) и согласования, а также отмены устаревших актов, что позволит повысить эффективность правоприменения всей системы нормативных правовых актов ФОИВ.

Существенным недостатком нормативных актов ФОИВ являются имеющиеся в них отклонения от федеральных законов и международных стандартов в области соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, в результате чего указанные правовые акты ФОИВ не всегда выступают образцом законности. До сих пор можно встретить действующие нормативные акты ФОИВ, которые противоречат нормам российского законодательства, что препятствует проведению единой государственной политики в определенных сферах правовой жизни. Кроме этого, имеются и юридические коллизии, приводящие к разночтению норм, их двоякому толкованию, а в итоге к судебным разбирательствам [3].

Довольно часто в нормативных актах ФОИВ, по сути, просто отсутствует механизм выполнения тех норм права, которые в нем содержатся. Значительным является и объем нормативных актов ФОИВ, которые противоречат существующим сегодня правилам нормотворческой юридической техники.

Законность нормативного правового акта ФОИВ предполагает, что такой акт принят в рамках установленных процедур, дополняет (изменяет), но не искажает правовую реальность. Многими авторами подчеркивается важность и особая роль правотворческой техники, техники правоприменения, техники толкования, правореализационной юридической техники [4]. Это позволяет сделать вывод о важности юридической техники в целом и именно для ФОИВ в частности.

Обращаясь к теории юридической техники, необходимо подчеркнуть, что использование терминологии в нормативных правовых актах подчиняется определенным правилам, некоторые из которых, к сожалению, в отдельных документах ФОИВ не соблю- даются, например, нарушается принцип единства, согласно которому один и тот же термин или определение должны употребляться как в отдельном нормативном правовом акте, так и в остальных в единстве своего смысла. Данные обстоятельства приводят к большому количеству дефектов юридических документов ФОИВ, что, безусловно, препятствует их правильному использованию правоприменителями.

Полагаем, что сегодня необходимо говорить об осуществлении постоянного мониторинга за всеми без исключения элементами системы формирования нормативной правотворческой базы ФОИВ и ее применением на практике, что, несомненно, будет способствовать более эффективной реализации правовой политики государства. Это возможно осуществить как на ведомственном уровне (путем создания специальных подразделений в составе ФОИВ), так и на межведомственном уровне на основе формирования особой структуры (например, находящейся под юрисдик- цией Минюста России), наделенной полномочиями по контролю правотворческой деятельности ФОИВ.

Важно учитывать, что в современной ситуации цифровизации и роста количества нормативных актов ФОИВ учесть и устранить различные противоречия и коллизии в условиях наличия значительного объема и разнообразия ведомственных правовых актов достаточно сложно. Наиболее эффективно решить данную проблему возможно с помощью современных цифровых и интеллектуальных технологий, автоматизации процессов мониторинга, поиска ошибок и контроля [5].

Также считаем важной организацию более продуманной, системной работы по правотворчеству ФОИВ с улучшением правового регулирования и редким изменением законодательства. Кроме того, выглядит возможным ограничение правотворческих функций ФОИВ, снижение общего числа ведомств, наделенных правотворческой функцией.