Правовая база приграничного сотрудничества в сфере туризма между Российской Федерацией и Республикой Казахстан

В условиях формирования крупных региональных объединений государств в настоящее время возрастает значение приграничных территорий. Необходимость сотрудничества приграничных территорий государств определяется практическими (экономическими) соображениями.

Международное сотрудничество приобретает особое значение в эпоху глобализации. По определению Международного валютного фонда, глобализация — это «в возрастающей степени интенсивная интеграция как рынка товаров и услуг, так и капиталов». Глобализация рассматривается как фактор стандартизации правовой жизни, то есть распространения общемировых стандартов (технико-юридического наследия, испытанных технологий зако-нодательствования) [1. С. 87, 92].

В российском законодательстве установлены положения о возможности Российского государства сотрудничать с другими странами в различных сферах экономики. Так, в ст. 79 Конституции РФ говорится: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации», в п. 4 ст. 15 Конституции РФ отмечается: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы».

После образования на территории бывшего СССР независимых национальных государств их правительствами был подписан ряд документов о сотрудничестве в различных областях экономики, в том числе в сфере туризма, в приграничных регионах.

Цель предлагаемой статьи — проанализировать правовую базу приграничного сотрудничества между Россией и Казахстаном в сфере туризма.

В соответствии с Законом РФ «О государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 года государственная граница определяется как линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства), то есть пространственный предел действия государственного суверенитета данной страны.

Долгое время государственная граница между Россией и Казахстаном не была оформлена международно-правовыми документами.

25 мая 1992 года между Россией и Казахстаном был подписан Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи. В статье 10 названного документа было подтверждено «признание и уважение территориальную целостность и нерушимость существующих границ Республики Казахстан и Российской Федерации». При этом указывалось (ст. 13 Договора) на необходимость разработать и осуществить согласованный комплекс мер по регулированию миграционных процессов, включая взаимное обеспечение свободного перемещения граждан обоих государств.

22 января 1993 года был принят Устав Содружества Независимых Государств, в котором подтверждалось признание существующих границ между республиками бывшего СССР.

Переговоры о делимитации и демаркации российско-казахстанской государственной границы, которые велись в 1990 годы, завершились заключением 18 января 2005 года в г. Москве Договора между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о казахстанско-российской государственной границе. В качестве основы государственной границы между двумя государствами была признана бывшая административная граница между РСФСР и Казахской ССР с небольшими отступлениями в пользу той или иной стороны на условиях обмена территориями.

В 1990 годы странами СНГ при активном участии России и Казахстана были подписаны соглашения об экономическом сотрудничестве, которые прямо или косвенно касались сотрудничества в сфере туризма.

24 сентября 1993 года ряд стран СНГ, в том числе Россия и Казахстан, подписали в г. Москве Договор о создании Экономического Союза, в рамках которого страны СНГ достигли взаимопонимания в следующих вопросах:

– последовательное снижение и отмена таможенных пошлин, налогов и сборов, а также количественные и все иные равнозначные им по своим последствиям ограничения;

– гармонизация таможенного законодательства, механизмов тарифного и нетарифного регулирования;

– упрощение таможенных процедур;

– унификация форм таможенной документации для ведения таможенной статистики;

– поэтапное сближение тарифов на перевозки грузов и пассажиров, транзитных тарифов при соблюдении принципа свободы транзита.

20 января 1995 года Россия, Казахстан и Белоруссия заключили Соглашение о Таможенном союзе, в котором речь шла о распределении таможенных пошлин, налогов и сборов, условиях введения временных ограничений и таможенного контроля.

18 октября 1996 года между Россией и Казахстаном было подписано Соглашение об особенностях правового регулирования деятельности предприятий, учреждений и организаций железнодорожного транспорта, согласно которому Россия и Казахстан согласились считать имущество железнодорожного транспорта, входящее в состав железных дорог государства одной стороны, но расположенное на территории государства другой стороны, переданным на период действия настоящего Соглашения в управление предприятиям, учреждениям и организациям, на балансе которых оно находится.

26 февраля 1999 года Россия, Казахстан, Белоруссия, Киргизия и Таджикистан подписали Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества государств-участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года. В Соглашении было дано определение ряда терминов в области приграничного сотрудничества. Так, термин «приграничный регион» определяется как «регион в пределах административных или иных государственных территориальных образований, административно-территориальные границы которых совпадают с линией государственной границы государств-участников настоящего Соглашения», а «сотрудничество приграничных регионов» есть согласованные действия органов государственного управления, хозяйствующих субъектов, общественных организаций и населения сторон, направленные на укрепление и развитие отношений между приграничными регионами.

24 сентября 1999 года в Астане было подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о приграничном сотрудничестве регионов Российской Федерации и Республики Казахстан на 1999—2007 годы, согласно которому стороны обязались содействовать развитию торгово-экономического, научно-технического, социального, культурного, гуманитарного сотрудничества между приграничными регионами — субъектами Российской Федерации (Республикой Алтай, Алтайским краем, Астраханской, Волгоградской, Курганской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Саратовской, Самарской, Тюменской, Челябинской областями) и областями Республики Казахстан (Актюбинской, Атырауской, Восточно-Казахстанской, ЗападноКазахстанской, Кустанайской, Павлодарской, Северо-Казахстанской). Было установлено, что сотрудничество между приграничными регионами осуществляется на основе непосредственных связей между администрациями регионов и хозяйствующими субъектами независимо от их формы собственности и подчиненности с соблюдением законодательства государств и положений международных до- говоров. Стороны взяли на себя обязательство оказывать хозяйствующим субъектам необходимую помощь в установлении деловых связей, создании торговых домов, организации выставок и ярмарок, будут содействовать предоставлению информации по правовым, таможенным, пограничным и миграционным вопросам.

30 ноября 2000 года рядом стран СНГ с участием России и Казахстана было подписано «Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан», которое вступило в силу 7 июня 2002 года. Согласно ст. 1 данного документа «граждане государств Сторон независимо от места проживания имеют право въезжать, выезжать, следовать транзитом, передвигаться и пребывать на территории государств Сторон без виз по одному из действительных документов». Вместе с тем, в соответствии с указанным Соглашением, каждая из указанных стран закрепила право «принимать особые меры по защите своих границ и территории при чрезвычайных обстоятельствах, в частности, в ситуациях, угрожающих их безопасности, общественному порядку или охране здоровья населения». В этом случае государство-участник Соглашения получило право вводить временные ограничения на въезд, выезд, пребывание, передвижение и транзитный проезд граждан государств Сторон, уведомив об этом по дипломатическим каналам остальные Стороны за 72 часа до введения в действие указанных ограничений.

9 февраля 2001 года Правительство России утвердило Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации. В указанном документе приграничная территория Российской Федерации включает в себя пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлены пограничный режим, пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе Российской Федерации, пограничной зоне, бе- регам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.

Для развития приграничного сотрудничества были рекомендованы следующие направления деятельности:

• •    сотрудничество в приграничной торговле, которое осуществляется между российскими юридическими и физическими лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на приграничной территории Российской Федерации и иностранными лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на сопредельной приграничной территории, исключительно для удовлетворения местных нужд в товарах, производимых на соответствующих приграничных территориях;

• •    сотрудничество при осуществлении инвестиционных проектов и производственнотехническое сотрудничество, например, установление регулярных связей между хозяйствующими субъектами приграничных территорий;

• •    сотрудничество в области транспорта и связи, например, содействие обеспечению необходимых условий для беспрепятственного функционирования всех видов транспорта на приграничных территориях при осуществлении перевозок пассажиров, багажа и грузов, включая транзит;

• •    сотрудничество в сфере рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды;

• •    сотрудничество в правоохранительной деятельности;

• •    сотрудничество в сфере регулирования миграции населения и регулирования рынка труда, например, упрощение режима пересечения жителями приграничных территорий государственной границы и их временного пребывания;

• •    научное и гуманитарное сотрудничество.

14 сентября 2001 года в г. Алматы между Россией, Казахстаном, Белоруссией, Киргизией и Таджикистаном было подписано пятистороннее Соглашение об информационном взаимодействии государств — членов Евразийского экономического сообщества по пограничным вопросам, согласно которому стороны договорились об осуществлении обмена информационными ресурсами по пограничным вопросам на безвозмездной основе.

9 января 2004 года Россия и Казахстан заключили двусторонний Договор о сотрудничестве и взаимодействии по пограничным вопросам. В данном документе речь шла о конкретных областях сотрудничества, а именно:

• •    охрана российско-казахстанской государственной границы;

• •    выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие противоправной деятельности на российско-казахстанской государственной границе;

• •    борьба с терроризмом и контрабандой оружия, боеприпасов, взрывных устройств, взрывчатых и ядовитых веществ, радиоактивных материалов, наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;

• •    борьба с нелегальной миграцией;

• •    борьба с другими видами транснациональной преступности.

В настоящее время имеется одобренный 21 января 2004 года Правительством Российской Федерации «Типовой проект соглашения субъектов Российской Федерации с зарубежными партнерами о приграничном сотрудничестве».

Рассмотрим вопрос о правовом статусе стандартов, которые применяются в приграничном сотрудничестве в сфере туризма России и Казахстана.

Россия и Казахстан заключили между собой ряд двусторонних и многосторонних соглашений (в рамках СНГ) об использовании туристских стандартов.

Первым межгосударственным документом такого рода является Соглашение о проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации, подписанное в Москве 13 марта 1992 года представителями правительств 11 государств, ранее входивших в состав СССР (за исключением стран Балтии и Грузии). Этот документ стал юридической основой для разработки и принятия в дальнейшем межгосударственных стандартов, в том числе и в сфере туризма. В частности, в ст. 4 данного Соглашения говорится, что страны СНГ будут осуществлять: а) финансирование общих программ и технических проектов в области стандартизации, метрологии и сертификации целевым направлением средств каждым участником программы или технического проекта;

• б)    финансирование собственной части работ по реализации основных направлений

согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации самостоятельно каждым участником Соглашения [2. С. 3—6].

В стандартизации стало использоваться понятие межгосударственных стандартов, для которых была принята аббревиатура «ГОСТ». Для выработки согласованной политики, определения основных направлений деятельности на межгосударственном уровне и согласования вопросов финансирования работ был создан Межгосударственный совет по стандартизации, метрологии и сертификации.

Указанный Межгосударственный совет включал в себя полномочных представителей государств-участников Соглашения. Его рабочие органы стали постоянно действующими. В качестве официального языка принят русский. Решения Совета по принципиальным вопросам обязательны для национальных органов по стандартизации, метрологии и сертификации.

18 августа 1994 года между Россией и Казахстаном было заключено межправительственное соглашение о сотрудничестве в области стандартизации. В ст. 2 данного межправительственного соглашения говорилось: «Стороны согласились: применять при необходимости государственные стандарты Республики Казахстан на территории Российской Федерации и, соответственно, государственные стандарты Российской Федерации на территории Республики Казахстан; представлять друг другу информационную и нормативную документацию (указатели государственных стандартов, государственные стандарты и другие документы по стандартизации, метрологии и сертификации) и обмениваться ежегодными планами работ по стандартизации; проводить на согласованных условиях подготовку и повышение квалификации кадров, создавать необходимые условия для обмена специалистами».

В 1994 году решением глав правительств был создан Совет по туризму стран СНГ, который в числе других стал заниматься проблемами стандартизации и сертификации в сфере туризма. На основе Соглашения о принципах сближения хозяйственного законодательства государств-участников Содружества (Бишкек, октябрь 1992 года) и Соглашения о сотрудничестве в области туризма (Ашхабад, декабрь 1993 года) и в соответствии с планом своей работы Совет в 1995 году разработал проект Кон- цепции унификации стандартов и систем сертификации в туризме [3. С. 31].

29 октября 1994 года Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ был принят документ «Об основных принципах сотрудничества государств-участников СНГ в области туризма». В этом документе было установлено, что сертификат соответствия туристских услуг (в том числе и на соответствие требованиям стандартов), выданный в одной стране СНГ, признается в другой. То же самое говорилось и о случае лишения туристской фирмы сертификата соответствия [4].

В 1990 годы страны СНГ приняли ряд межгосударственных стандартов в сфере туризма. Они были приняты на основе туристских стандартов России «методом обложки» (то есть аутентичный текст российских стандартов принят странами СНГ без каких-либо изменений и дополнений) [4. С. 31]. Так, на заседании Межгосударственного совета по стандартизации, метрологии и сертификации (Санкт-Петербург, апрель 1995 года) несколько стандартов РФ в области туристских услуг и услуг гостиниц были приняты в качестве межгосударственных: ГОСТ Р 50681—94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Проектирование туристских услуг», ГОСТ Р 50644—94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов» и ГОСТ Р 50645—94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Классификация гостиниц» [4].

14—15 февраля 1996 года в г. Минске состоялось совещание полномочных представителей и экспертов государств-членов СНГ, на котором была принята Концепция по разработке и внедрению межгосударственных стандартов и систем сертификации в области туризма в государствах-участниках СНГ [4].

Таким образом, договоренности стран СНГ заложили правовую базу для разработки и применения межгосударственных стандартов в сфере туризма, а в 2003 году после принятия Федерального закона РФ «О техническом регулировании» в российском законодательстве была подтверждена возможность дальнейшего применения межгосударственных стандартов на территории России.

В 1990-е годы страны СНГ приняли ряд основополагающих межгосударственных стандартов, которые в совокупности составили межгосударственную систему стандартизации.

В основополагающих стандартах предусмотрены случаи отмены межгосударственных туристских стандартов [5]:

– в связи с прекращением выпуска продукции или проведения работ (оказания услуг), осуществлявшихся по данному стандарту во всех государствах, применявших этот стандарт;

– при разработке взамен данного стандарта другого межгосударственного стандарта (стандартов);

– в других обоснованных случаях.

Предусматривается возможность прекращения применения межгосударственного стандарта национальным органом государства в одностороннем порядке в следующих случаях: – при возникновении противоречий между установленными в данном стандарте требованиями и положениями законодательных актов этого государства;

– при несоответствии установленных в данном стандарте требований потребностям национальной экономики и безопасности;

– при несогласии с содержанием изменения, внесенного в данный стандарт, или содержанием стандарта, принятого взамен действовавшего стандарта;

– в других обоснованных случаях.

В связи с вышеизложенным порядком разработки и отмены межгосударственных стандартов возник вопрос о правомерности применения на территории России межгосударственного стандарта ГОСТ 28681.4—95 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Классификация гостиниц», стандарт был разработан в России Техническим комитетом (ТК) 199 и принят Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации (протокол № 7 от 26 апреля 1995 г.). За принятие этого межгосударственного стандарта выступили 11 стран СНГ, в том числе Россия. Постановлением № 164 Госстандарта России от 12 марта 1996 года указанный

ГОСТ был введен в качестве государственного стандарта РФ с 1 июля 1996 года. Применение ГОСТ 28681.4—95 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Классификация гостиниц» было прекращено с 1 августа 2006 года в связи с распоряжением Правительства РФ от 15 июля 2005 года № 1004-р. Взамен прекратившего действие стандарта рекомендовано было рекомендовано пользоваться «Системой классификации гостиниц и других средств размещения», утвержденной приказом Федерального агентства по туризму от 21 июля 2005 года № 86.

Таким образом, проведенный анализ истории развития правовой базы приграничного сотрудничества в сфере туризма между Российской Федерацией и республикой Казахстан позволяет сделать следующие выводы.

• 1.    Двусторонние и многосторонние соглашения об экономическом сотрудничестве между Россией и Казахстаном затрагивают сотрудничество в сфере туризма в следующих аспектах:

  – свободное перемещение товаров и грузов через государственную границу;

  – безвизовый порядок перемещения граждан России и Казахстана через государственную границу;

  – создание совместных российско-казахстанских предприятий;

  – информационное сотрудничество, включающее обмен информацией о туристских фирмахнарушителях законодательства.

• 2.    В России существует разработанная правовая база для применения туристских стандартов стран СНГ в следующих вариантах:

  – как части национальных стандартов России при применении межгосударственных стандартов стран СНГ;

  – применение государственных туристских стандартов Казахстана в России на условиях возможности применения российских туристских стандартов в Казахстане.