Правовая охрана сельскохозяйственных угодий в Российской Федерации: публично-правовые аспекты и механизмы обеспечения устойчивого использования

Публично-правовая охрана земель включает систему правовых, организационных и экономических мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, на воспроизводство и повышение плодородия почв.

Цели охраны земель:

• 1)    предотвращение деградации, загрязнения и захламления, нарушения земель, других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности;

• 2)    обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, нарушению или другим неблагоприятным воздействиям в результате хозяйственной деятельности.

Исследование сельскохозяйственных угодий в контексте публично-правовой охраны требует ясного понимания категорий «сельскохозяйственное угодье» и «публично-правовая охрана». В связи с этим целесообразно начать исследование с анализа категории «сельскохозяйственное угодье».

В соответствии со статьей 77 Земельного кодекса Российской Федерации «землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей» [1].

Земли данной категории выступают как основное средство производства в сельском хозяйстве, имеют особый правовой режим и подлежат особой охране, направленной на сохранение их площади, предотвращение развития негативных процессов и повышение плодородия почв.

• Е. А. Галиновская указывает, что пункт 2 статьи 77 ЗК РФ содержит подробную классификацию сельскохозяйственных земель по угодьям, исходя из их природного или хозяйственного назначения. В этой норме приведен исчерпывающий перечень угодий, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения [17].

В составе таких земель выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, агролесомелиоративными насаждениями, агро-фитомелиоративными насаждениями, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми в целях осуществления прудовой аквакультуры), объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в случаях, предусмотренных федеральными законами, нестационарными торговыми объектами, а также жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд.

На 1 января 2024 года площадь земель сельскохозяйственного назначения составила 374 967,5 тыс. га. В сравнении с предшествующим годом площадь категории земель сельскохозяйственного назначения в составе земельного фонда Российской Федерации уменьшилась на 4167,2 тыс. га. В основном это связано с переводом лесных земель в категорию земель лесного фонда [14].

К.Х. Ибрагимов отмечает, что на территории Российской Федерации земли данной категории выступают как основное средство производства в сельском хозяйстве, имеют особый правовой режим и подлежат особой охране, направленной на сохранение их площади, предотвращение развития негативных почвенных процессов и повышение их плодородия [16].

По мнению Д.А. Кудрявцева и М.Б. Уаге, земли сельхозназначения являются одной из закрепленных законодателем категорий земель, которая оказывает большое влияние на почти все сферы жизнедеятельности человека, в частности, на развитие внутренней экономики, так как земли сельскохозяйственного назначения, закрепленные действующим законодательством Российской Федерации категории земель, представляют один из важнейших аспектов обеспечения продовольственной безопасности, потому что реализация сельскохозяйственной продукции поддерживает достойный уровень жизнедеятельности граждан [19].

По мнению О.И. Крассова, понятие «угодье» в современном законодательстве отражает вид функционального использования земельного участка, обусловленный его естественными свойствами и наличием на нем определенных природных ресурсов [18].

Словарь С.И. Ожегова содержит следующее определение: «угодья – место, территория как объект сельскохозяйственного использования или как место охоты (лес, озеро, поле, болото)» [22].

Е.А. Суховой считает, что в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяют сельскохозяйственные угодья (самые ценные, плодородные земельные участки) и несельскохозяйственные угодья [20].

Сельскохозяйственные угодья можно подразделить на биоценозы (естественные угодья) – не подвергнутые окультуриванию пастбища, сенокосы, луга и т. п.; агроценозы (окультуренные человеческим трудом) – пашня, многолетние насаждения, окультуренные (мелиорированные) пастбища, сенокосы и другие сельхозугодья [15].

Наиболее интенсивно используемым видом сельскохозяйственных угодий является пашня.

Основной признак пашни – систематический посев на ней различных сельскохозяйственных культур (продовольственных, технических, овощных, кормовых и т. д.). К пашне принадлежат все распаханные и вновь осваиваемые земли.

Ценными угодьями являются многолетние насаждения: сады, ягодники, виноградники, питомники, тутовники, цитрусовые, чайные и другие плантации.

К залежам относятся земельные участки, ранее бывшие пашней, которые более года не используются для посева сельскохозяйственных культур или под пары. Залежи – временный вид сельскохозяйственных угодий.

Большое значение имеют сенокосы и пастбища – угодья, представляющие собой естественную кормовую базу животноводства. Это участки, покрытые травяной растительностью и предназначенные для получения сена (сенокосы) или травы (пастбища).

Сенокосы и пастбища подразделяются на заливные, суходольные и заболоченные, а в зависимости от хозяйственного состояния – на чистые, покрытые кустарником и древесной порослью, кочковатые, улучшенные и т. д.

В законодательстве нет определений всех этих угодий, что приводит к определенным затруднениям на практике. Однако в некоторых нормативных правовых актах предпринята попытка раскрыть такие понятия.

Так, в п. 41 Постановления Федеральной службы государственной статистики от 20 декабря 2007 г. № 104 «Об утверждении статистического инструментария для организации Минобрнауки России статистического наблюдения за организациями научно-технического комплекса» [12] указано, что к сельскохозяйственным угодьям относятся пашни – земли, используемые для посевов и паров; залежь; многолетние насаждения – земли, занятые плодово-ягодными насаждениями, виноградниками, тутовыми насаждениями, чаем, хмелем и др.; сенокосы – земли, используемые в основном для получения сена; пастбища – земли, предназначенные для пастьбы скота.

В Инструкции о порядке заполнения переписных листов Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 г. по сельскохозяйственным организациям, утвержденной Постановлением Росстата от 30 ноября 2005 г. № 95 (п.12.5–12.11), содержатся следующие определения:

• 1)    «пашня – сельскохозяйственное угодье, систематически обрабатываемое и используемое под посевы сельскохозяйственных культур, включая посевы многолетних трав, а также чистые пары. К пашне также относятся площади парников и теплиц. В пашню не включаются земельные участки сенокосов и пастбищ, занятые посевами предварительных культур (в течение не более двух–трех лет), распаханные с целью коренного улучшения, а также междурядья сада, используемые под посевы;

• 2)    сенокос – сельскохозяйственное угодье, систематически используемое под сенокошение;

• 3)    пастбище – сельскохозяйственное угодье, систематически используемое для выпаса животных, и такое использование является основным, а также земельные участки, пригодные для пастьбы скота, не используемые под сенокос и не являющиеся залежью;

• 4)    многолетние насаждения – сельскохозяйственное угодье, используемое под искусственные насаждения древесных, кустарниковых (без лесной площади) и некоторых травянистых растений, предназначенных для получения урожая плодово-ягодной, технической и лекарственной продукции;

• 5)    залежь – земельный участок, который ранее использовался под пашню и более одного года не используется под посевы сельскохозяйственных культур и не подготовлен под пар» [11].

Статья 12 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» к многолетним насаждениям относит виноградники, плодовые, ягодные, орехоплодные насаждения, плантации хмеля, чая.

В составе сельскохозяйственных угодий выделяются также мелиорированные земли. В ст. 2 Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» [2] дается определение мелиорированных земель. Это земли, на которых проведены мелиоративные мероприятия.

Мелиоративными мероприятиями считаются проектирование, строительство, эксплуатация и реконструкция мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание систем защитных лесных насаждений, проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв, научное и производственно-техническое обеспечение указанных работ. Сельскохозяйственные угодья признаются мелиорированными землями после того, как осуществлена приемка в эксплуатацию мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений (ст. 27 Федерального закона «О мелиорации земель»).

Плодородие земель, определяемое такими факторами, как состав почвы, доступность питательных веществ и уровень влаги, играет значительную роль в формировании урожайности и качества продукции. Кроме того, доступность сельскохозяйственных угодий и их рациональное использование способствуют созданию устойчивых цепочек поставок, что имеет важное значение для обеспечения продовольственной безопасности. Следовательно, с землями сельскохозяйственных угодий связаны базовые публичные интересы современного общества, обеспечение которых должно быть важнейшим приоритетом государственной политики, правового регулирования и правоприменительной практики.

Приоритеты и цели государственной политики в области земель сельскохозяйственного назначения четко определены в ряде нормативных правовых актов [13]: Доктрина продовольственной безопасности [6], Государственная программа эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации [7], Стратегия развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации на период до 2030 года [8].

Реализация использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в соответствии с действием федеральных законов и других нормативно-правовых актов. Основу законодательной базы земель сельскохозяйственного назначения составляет Земельный кодекс РФ.

В статье 1 ЗК РФ закреплен один из основных принципов земельного законодательства, который гласит, что «приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перевешивает использование земли в качестве недвижимого имущества» [1]. Согласно этому принципу, использование, распоряжение и владение землёй осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

Глава II ЗК РФ «Охрана земли» посвящена вопросам охраны земель. В статье 13 ЗК РФ отмечается, что все собственники земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы обязаны проводить мероприятия по охране земель. В частности, эти мероприятия включают сохранение плодородия земель сельскохозяйственного назначения; защиту земель от водной и ветровой эрозии, загрязнения вредными веществами и отходами, а также от других негативных процессов и последствий; мероприятия по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также сохранение установленного уровня мелиорации.

Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 11 июля 2018 года № 316 [10], касающийся внесения изменений в Методические рекомендации по исчислению вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденные ранее, 8 июля 2010 года, представляет собой важный шаг в направлении более точного и системного подхода к оценке ущерба, наносимого почвам – ключевому компоненту природной среды. В соответствии с указанными рекомендациями вред, причиненный почвам, исчисляется в стоимостной форме и включает в себя ущерб, возникший в результате загрязнения, порчи или уничтожения плодородного слоя почвы, который, в свою очередь, представляет собой сложную систему, состоящую из минеральных веществ, органических остатков, воды, воздуха и живых организмов, взаимодействующих между собой и обеспечивающих плодородие.

Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [4] вводит в научный оборот ряд ключевых понятий, таких как «природная среда», которая охватывает совокупность компонентов, включая землю, почвы, водные ресурсы и атмосферный воздух, что подчеркивает необходимость комплексного подхода к охране окружающей среды в целом. Важным аспектом данного законодательства является отсутствие четкого определения понятий «земля» и «почва», что затрудняет реализацию норм, касающихся охраны и использования этих ресурсов. В частности, термины «почвенный покров» и «плодородный слой почв» упоминаются в контексте охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения почв, однако без ясного определения данных понятий невозможно эффективно применять соответствующие меры охраны.

Важной задачей является создание единой системы государственного экологического мониторинга, цель которой заключается в регулярном наблюдении за состоянием компонентов природной среды [13], включая почвы. Данная система должна обеспечивать хранение и обработку информации о состоянии окружающей среды, а также анализ полученных данных с целью выявления изменений, вызванных как природными, так и антропогенными факторами. В этом контексте Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 года № 1292-р [9] подчеркивает необходимость разработки концепции мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, указывая на продолжающееся ухудшение состояния почв, что требует принятия дополнительных мер для предотвращения деградации и загрязнения почвенного покрова.

Таким образом, для эффективной реализации охраны почв и обеспечения их устойчивого использования необходимо не только развитие правовой базы, но и проведение комплексных научных исследований, направленных на уточнение понятий, касающихся почвы, а также на разработку методов оценки и мониторинга состояния почвенного покрова как важного элемента природной среды, что в конечном итоге будет способствовать устойчивому развитию сельского хозяйства и охране окружающей среды в России.

Основным законом, регулирующим правовой режим использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, является Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ [5]. Данный закон устанавливает правовые рамки и контролирует отношения, связанные с владением, использованием и распоряжением земельными участками, отнесёнными к категории сельскохозяйственного назначения. В нём определяются права и ограничения, применяемые к обороту земельных участков, а также условия предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, и их изъятия из этой собственности.

Статьей 8 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» установлены обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения:

• 1)    «осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также ис-

• ключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду;

• 2)    обеспечивать проведение мероприятий по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с планом проведения таких мероприятий;

• 3)    соблюдать нормы и правила в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

• 4)    представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов;

• 5)    обеспечить доступ к земельным участкам представителям федерального бюджетного государственного учреждения при проведении ими почвенных, геоботанических и других обследований земель сельскохозяйственного назначения;

• 6)    информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании;

• 7)    выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления» [3].

Организация охраны земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации представляет собой многогранный процесс, который осуществляется в рамках комплексной системы, включающей как органы общей компетенции, такие как Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание и Правительство Российской Федерации, так и специализированные органы, к числу которых относятся Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство экономического развития, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, а также Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосани-тарному надзору, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.

Эта система, функционирующая на трех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном, подразумевает четкое распределение полномочий и обязанностей между различными уровнями власти, что является необходимым условием для обеспечения эффективного контроля и рационального использования земельных ресурсов.

На федеральном уровне ключевую роль в формировании государственной политики в области охраны земель сельскохозяйственного назначения играет Правительство Российской Федерации, которое, согласно ЗК РФ, наделено полномочиями по переводу земель из одной категории в другую, что требует тщательного соблюдения установленного законодательства и нормативных актов.

В свою очередь, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, действующее как орган исполнительной власти, осуществляет разработку и реализацию нормативно-правовых актов, касающихся не только охраны, но и повышения плодородия земель, а также мелиорации, что подчеркивает важность интеграции агрономических и экологических подходов в управление земельными ресурсами. Кроме того, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации отвечает за формирование государственной земельной политики и разработку нормативных актов, касающихся использования и охраны природных ресурсов, включая земельные участки, что свидетельствует о необходимости комплексного подхода к вопросам охраны окружающей среды и устойчивого развития сельских территорий.

На региональном уровне, в свою очередь, осуществляется контроль за соблюдением норм и правил охраны земель сельскохозяйственного назначения, что возлагается на территориальные подразделения федеральных органов власти, такие как Россельхознадзор, который обеспечивает реализацию государственной политики в области охраны и рационального использования земельных ресурсов.

Важно отметить, что на муниципальном уровне взаимодействие местных органов власти с региональными и федеральными структурами предполагает наличие четких механизмов координации и контроля, что является необходимым условием для эффективного управления земельными ресурсами на местах.

Таким образом, организация охраны земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации представляет собой сложную и многоуровневую систему, требующую интеграции усилий различных уровней власти, а также активного участия всех заинтересованных сторон, что подчеркивает значимость комплексного подхода к решению задач охраны и рационального использования земельных ресурсов.

На муниципальном уровне организация использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения требует взаимодействия местных органов власти с региональными и федеральными структурами, что предполагает наличие четких механизмов координации и контроля. Таким образом, эффективная организация охраны земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации представляет собой многосложный процесс, требующий комплексного подхода, интеграции усилий различных уровней власти и активного участия всех заинтересованных сторон в сфере охраны и рационального использования земельных ресурсов.

Анализ действующего законодательства, включая Земельный кодекс РФ и федеральные законы, показывает, что сельскохозяйственные угодья обладают особым правовым режимом, направленным на их сохранение и предотвращение деградации. Однако отсутствие четких определений и классификаций в нормативных актах создает правовые неопределенности, что требует дальнейших научных изысканий и правовых уточнений.

Создание единой системы государственного экологического мониторинга, а также активное взаимодействие между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, является необходимым условием для эффективной охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Важность комплексного подхода к охране окружающей среды и устойчивому развитию сельских территорий также подчеркивается в ряде государственных программ и стратегий.

Таким образом, для достижения поставленных целей в области публично-правовой охраны сельскохозяйственных угодий необходимо не только совершенствование правовой базы, но и активное участие всех заинтересованных сторон, включая государственные органы, научные учреждения и общественные организации. Это позволит создать эффективную систему охраны и управления земельными ресурсами, что, в свою очередь, будет способствовать устойчивому развитию.