Правовая основа деятельности правоохранительных органов Содружества Независимых Государств по противодействию незаконному обороту наркотиков

Р оссийская Федерация неуклонно следует выбранному вектору борьбы с наркотрафиком и иными угрозами национальной (коллективной) безопасности в контексте укрепления сотрудничества и неукоснительного выполнения нормативных правовых актов по линиям военно-политических и иных международных союзов, включая Содружество Независимых Государств.

Обращаясь к вопросу борьбы с незаконным оборотом наркотиков, заметим, что государства – участники СНГ обладают собственными антинаркотическими органа- ми, имеют самостоятельное национальное законодательство, позволяющее стремиться к успеху в данной сфере.

Но на качество антинаркотической деятельности компетентных органов любого государства оказывают влияние и наличие соответствующей материально-технической базы, и опыт в сфере контроля над наркотиками, и многое другое. Как верно отмечено М.Г. Мелеховым: "Антинаркотичес-кие подразделения государств – членов СНГ обладают разными, а зачастую весьма скромными возможностями. Несопоставимы опыт, силы и средства ФСКН России и, к примеру, недавно воссозданных анти-наркотических подразделений ГСКН Кыргызстана или соответствующих служб Таджикистана. А ведь именно через эти страны пролегает так называемый Северный трафик афганского героина" [10, с. 51].

Поэтому представить успешной борьбу с мировой наркоугрозой без совместных усилий всех государств невозможно. И в первую очередь требуется правовая основа данной деятельности.

Справедливо мнение о том, что в связи с распадом СССР и возникновением на его территории суверенных государств единое правовое пространство перестало существовать, что не могло не породить серьезные трудности, в частности в едином противостоянии проблеме незаконного оборота наркотиков [1, с. 50]. "Разрыв единого правового пространства, существовавшего в рамках СССР, негативным образом сказался на эффективности усилий правоохранительных органов во всех бывших союзных республиках" [9, с. 224]. Следовательно, необходимо создание массива нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы контроля оборота наркотиков.

Международно-правовой механизм борьбы с незаконным оборотом наркотиков имеет уже 100-летнюю историю. Не вдаваясь в характеристику истории развития международного антинаркотического права, отметим, что состояние данного вопроса во многом обусловлено основами, заложенными Нью-Йоркской конференцией 1961 года, на которой была принята Единая конвенция о наркотических средствах. В последующем были приняты еще 2 документа, определивших дальнейшее развитие антинаркотической составляющей как международного права (в том числе его региональной компоненты), так и национального законодательства большинства современных государств, – Конвенция о психотропных веществах 1971 года и Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года.

Указанные акты не только содержат "стройную систему сконцентрированных воедино норм, являющихся в совокупности правовым фундаментом борьбы с наркотизмом в мировом масштабе" [6, с. 60], но и справедливо признаются ориентирами для формирования национальных антинар-котических законодательств, в частности российской антинаркотической политики [5, с. 5-10].

В настоящее время мировое сообщество выработало значительное количество документов, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также с борьбой с наркопреступностью. Часть международных документов посвящены исключительно указанной сфере, некоторые регламентируют рассматриваемую сферу частично.

Учитывая положения преамбулы Устава СНГ о том, что государства – участники действуют "в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями Устава Организации Объединенных Наций, Хельсинкского Заключительного акта и другими документами Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе", признаем, что правовой основой антинаркотической деятельности в рамках СНГ будет являться весь массив нормативных правовых актов, составляющих международное антинарко-тическое право, за исключением нормативных правовых актов, изданных региональными международными организациями (кроме самого Содружества). Международно-правовые акты антинаркотической сферы можно разделить на следующие группы.

• 1 .Основные документы ООН. Данную группу составляют международно-правовые акты, содержащие основные принципы межнационального сотрудничества в разных сферах, в том числе по вопросам противодействия наркопреступности.

• 2 .Документы, принятые на специальных сессиях ООН либо на сессиях органов ООН.

• 3 . Документы международных (всемирных, универсальных) организаций.

Четвертую группу документов составляют нормативные правовые акты, принятые в рамках Содружества. В целом нормативные акты, принятые в рамках СНГ, состав- ляющие основу антинаркотического права, можно разделить на три категории:

• 1)    учредительные документы СНГ;

• 2)    нормативные акты, регламентирующие отдельные сферы сотрудничества (военная, таможенная, пограничная и др.);

• 3)    нормативные акты, специально регламентирующие антинаркотическую сферу.

Основой взаимодействия стран СНГ в борьбе с наркопреступностью в первую очередь являются нормативные правовые акты, которые стали учредительной основой Содружества. Так, первыми учредительными актами Содружества можно считать Соглашение о создании СНГ и Заявление глав государств Республики Беларусь, РСФСР и Украины 8 декабря 1991 года. 21 декабря 1991 года в г. Алма-Ате главами 11 суверенных государств (бывших союзных республик) был подписан Протокол к Соглашению о создании СНГ, в котором говорилось, что "Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина на равноправных началах образуют Содружество Независимых Государств". Некоторые авторы считают возможным включить в число учредительных документов СНГ также и Декларацию, принятую на этом же совещании глав государств.

Особое место в числе этих документов занимает Устав СНГ.

Статья 4 Устава СНГ относит к сферам совместной деятельности государств-членов, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты в соответствии с обязательствами, принятыми государствами – членами в рамках Содружества, обеспечение прав и основных свобод человека, а также борьбу с организованной преступностью.

В соответствии со статьей 5 Устава СНГ правовой базой межгосударственных отношений в рамках Содружества являются многосторонние и двусторонние соглашения в различных областях взаимоотноше- ний государств – членов, соответствующие целям и принципам Содружества, обязательствам государств – членов. И вопросы борьбы с незаконным оборотом наркотиков нашли отражение в ряде соглашений, принятых в рамках СНГ.

Одним из первых актов рассматриваемой сферы стало Соглашение о сотрудничестве между министерствами внутренних дел по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ (21 октября 1992 года). Важность этого Соглашения состоит в том, что оно оформило механизм взаимодействия в этой сфере органов внутренних дел стран Содружества.

Также были подписаны Соглашение о принципах таможенной политики (13 марта 1992 года) и Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах (15 апреля 1994 года), имеющие большое значение, поскольку "эффективное сотрудничество в пограничных и таможенных вопросах способствует активному противодействию наркобизнесу" [2, с. 7].

Так, позитивно следует оценить закрепленное в статье 5 Соглашения о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах правомочие таможенных служб без предварительного запроса и в возможно короткий срок сообщать друг другу сведения: а) о лицах, о которых стало известно, что они занимаются незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ или подозреваются в этом; б) о транспортных средствах, включая контейнеры, и почтовых отправлениях, о которых известно, что они используются для незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ или которые вызывают подозрение в таком использовании.

Такие сведения, сообщения и документы могут передаваться правоохранительным и другим государственным органам, занимающимся борьбой с наркоманией и незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Кроме того, Соглашение предусматривает договоренность таможенных служб без предварительного запроса информировать друг дру- га о применяемых способах незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, а также новых методах контроля за ними.

Формы борьбы с наркопреступностью были предусмотрены и в Соглашении о сотрудничестве государств – участников Содружества по обеспечению стабильного положения на внешних границах (9 октября 1992 года), которое предполагало "…всестороннюю координацию деятельности погранвойск, служб государственной (национальной) безопасности, внутренних дел, таможенных органов, служб фитоса-нитарного контроля и консульских служб…" (статья 4). Само Соглашение утратило силу после истечения 5 лет с момента принятия.

Особое место занимает Соглашение о сотрудничестве в борьбе с преступностью (25 ноября 1998 года), предусматривающее сотрудничество в предупреждении, пресечении, выявлении, раскрытии и расследовании преступлений, особенно выделяя наряду с преступлениями против жизни и здоровья, незаконной миграцией и т.п. незаконный оборот наркотических средств, прекурсоров и психотропных веществ (статья 2).

Кроме общих форм взаимодействия и определения механизмов сотрудничества Соглашением предусмотрено, что компетентные органы государств – участников заключают при необходимости соглашения межведомственного характера. Следует упомянуть о том, что Российская Федерация заключила значительное количество соглашений о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотиков в рамках СНГ, которые занимают особое место в правовой основе противодействия незаконному обороту наркотиков и борьбе с наркопреступностью [подр.: 17].

Таким образом, Соглашение о сотрудничестве государств – участников СНГ в борьбе с преступностью является важным нормативным правовым актом, регламентирующим противодействие незаконному обороту наркотиков. Нельзя рассматривать борьбу с наркотиками отдельно от борьбы с иными видами преступлений и преступностью в целом.

Одним из первых правовых актов, регулирующих межгосударственное сотрудничество в противодействии незаконному обороту наркотиков в рамках СНГ, является Соглашение о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, подписанное 30 ноября 2000 года главами правительств государств – участников СНГ.

В основу данного акта положены все вышеназванные международные антинар-котические акты. Участники Соглашения заключили договоренности, "принимая во внимание Единую конвенцию о наркотических средствах 1961 года с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1972 года о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года, Конвенцию о психотропных веществах 1971 года, Конвенцию Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года, Политическую декларацию и решения, принятые ХХ специальной сессией Генеральной Ассамблеи ООН в 1998 году, а также другие решения и рекомендации Организации Объединенных Наций относительно данного вопроса, руководствуясь принципами и нормами международного права" (преамбула).

Опираясь на национальное законодательство, договаривающиеся стороны определили необходимость сотрудничать в деле выработки согласованной стратегии и совместных мер борьбы с незаконным оборотом наркотиков и прекурсоров, координировать свою деятельность в этом направлении в рамках СНГ, объединять усилия всех государственных органов, общественных и иных организаций, граждан, а также использовать возможности средств массовой информации в целях противодействия наркомании и незаконному обороту наркотиков и прекурсоров.

Государства определили основные направления сотрудничества в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков и прекурсоров, а также заложили орга- низационные основы антинаркотической деятельности на территории СНГ, определив компетентные органы, уполномоченные на осуществление прямых контактов, установив порядок сотрудничества на основании запросов об оказании содействия [подр.: 14].

Продолжением антинаркотической политики СНГ явилась Концепция сотрудничества государств – участников СНГ в противодействии незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, подписанная в октябре 2002 года главами государств. "Впервые в международно-правовой практике Содружества Концепция расширяет межгосударственное сотрудничество в противодействии этому наиболее опасному виду преступлений международного характера" [12].

Заметим, что государства – участники СНГ, "отмечая глобальный характер незаконного оборота наркотиков, не признающего государственных границ, служащего финансовой базой для организованной преступности, терроризма, коррупции и представляющего угрозу жизни и здоровью человечества, национальной безопасности государств" (преамбула Концепции), принимали данный документ, развивая положения Концепции взаимодействия государств – участников СНГ в борьбе с преступностью 1999 года, в очередной раз подтверждая тезис о неотъемлемости борьбы со всеми видами преступлений при борьбе с незаконным оборотом наркотиков.

Концепция определили принципы, задачи, основные направления, формы и систему обеспечения сотрудничества и согласованную стратегию совместных мер в противодействии незаконному обороту нарко- тиков и прекурсоров, а также злоупотреблению наркотиками.

Так, к числу принципов сотрудничество государств – участников СНГ в противодействии незаконному обороту наркотиков и прекурсоров, а также злоупотреблению наркотиками отнесено:

– уважение суверенитета государств – участников СНГ и их национального законодательства, общепризнанных принципов и норм международного права, равноправия сторон;

– приоритет защиты прав и свобод человека и гражданина;

– признание координирующей роли межгосударственных органов СНГ и выполнения принимаемых ими решений;

– создание в соответствии с международным правом и национальным законодательством государств – участников СНГ благоприятных условий для совместных усилий в этом направлении.

Обратим внимание, что данные принципы значительно отличаются своей общностью и более соответствуют международным актам общего характера, если проводить их сравнение с принципами, обозначенными в Соглашении о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров от 30 ноября 2000 года.*

Отличительной чертой Концепции явился акцент не только на формы сотрудничества, но и на информационное и научное (раздел V) и материально-техническое и финансовое обеспечение сотрудничества (раздел VI), а также определение механизма реализации положений Конвенции, который предусматривает:

– выработку согласованных подходов к вопросам противодействия незаконному обороту наркотиков и прекурсоров, а также злоупотреблению наркотиками;

• –    выполнение положений договоров, заключенных в рамках СНГ;

• –    принятие и выполнение программ совместных мер борьбы с незаконным оборотом наркотиков и прекурсоров;

• -    координацию деятельности правоохранительных органов государств – участников СНГ по противодействию незаконному обороту наркотиков и прекурсоров;

• -    подготовку информационных материалов Совету глав государств и Совету глав правительств СНГ.

Особо требуется обратить внимание на разработку и реализацию совместных программ и планов противодействия незаконному обороту наркотиков и прекурсоров, обозначенные в перечне основных направлений, заложенных в Концепции.

За период действия Концепции были приняты 5 программ: на 2002-2004 годы; на 2005-2007 годы; на 2008-2010 годы; на 2011-2013 годы; 2014-2018 годы. "Программы носят типовой характер и предусматривают меры по развитию правовых механизмов межгосударственного сотрудничества в противодействии незаконному обороту наркотических средств, совершенствованию и сближению национального законодательства. В отдельных разделах планируется проведение комплексных согласованных и/или совместных межведомственных профилактических оперативно-разыскных мероприятий и специальных операций, информационное и научное обеспечение сотрудничества и т.д." [12].

Последние 10 лет антинаркотическая правовая база Содружества продолжает активно развиваться – принимаются новые и нормативные правовые акты, и декларативные документы.

В октябре 2008 года было принято Заявление глав государств – участников СНГ об активизации сотрудничества в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. В Заявлении обращено внимание на то, что наркоугрозе должно противостоять не только государство, но и все гражданское общество, а также подчеркнуто, что бороться с наркоугрозой одними запретительными методами недостаточно, так как решение этой сложной социальной проблемы невозможно без активной профилактической работы как на уровне государства, так и по линии неправительственных организаций, сопряженной с эффективным лечением и реабилитацией больных наркоманией.

К сожалению, необходимо признать, что имеющееся международное антинарко-тическое право Содружества не лишено изъянов.

Так, ряд исследователей отмечают, что "в настоящее время перечень международно-правовых актов, направленных на борьбу с конкретными разновидностями наркотических преступлений, достаточно узок, а рекомендации, содержащиеся в данных актах, носят, как правило, декларативный характер" [13, с. 29]. Например, подобная ситуация отмечается в отношении незаконного культивирования растений, содержащих наркотические средства, психотропные вещества и их прекурсоры.

Необходимо отметить некоторую односторонность нормативных правовых актов. "В отличие от международных актов ООН, имеющих и материально-правовые, и организационные аспекты, соответствующие нормативные акты СНГ направлены лишь на обеспечение взаимодействия национальных органов, осуществляющих борьбу с незаконным оборотом наркотиков, т.е. имеют ярко выраженный организационный характер" [8].

Развитие взаимодействия государств – участников СНГ в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков требует унификации их национальных законодательств. Вопрос соответствия внутригосударственного права принятым международным обязательствам традиционно возникает при рассмотрении антинаркотического законодательства стран Содружества.

Следует заметить, что благодаря деятельности органов СНГ и активному взаимодействию Содружества с иными региональными международными организациями

(ШОС, ОДКБ и др.) решение вопроса о гармонизации национального законодательства не стоит на месте. Так, на Минской сессии Организации Договора о коллективной безопасности была отмечена эффективность взаимодействия ОДКБ с законодательными органами государств и Межпарламентской Ассамблеей СНГ по формированию нормативной правовой базы. "Совместными усилиями удалось повысить качество процесса ратификации международных договоров. Подготовлены предложения по гармонизации и сближению национального законодательства в сфере противодействия терроризму и незаконному обороту наркотиков" [4, с. 24].

Несмотря на то, что основой разработки и принятия антинаркотических актов государств – участников СНГ явились ранее названные международные правовые акты, в национальном законодательстве стран Содружества до сих пор имеются некоторые расхождения, что обуславливает проблемы отсутствия единой терминологии в сфере оборота наркотиков и области противодействия их незаконному обороту, расхождения по вопросу определения размеров наркотиков для уголовного законодательства и т.д.

В то же время справедливо признать, что для совершенствования национального законодательства органами Содружества созданы условия. Неоднократно отмечалась роль парламентариев в формировании законодательного "заслона" незаконному обороту наркотиков и злоупотреблению ими, признавалась необходимость активного использования для гармонизации законодательства модельных законодательных актов и рекомендаций по унификации антинаркотического законодательства Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ [7].

Так, на 27 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление N№ 27-6 от 16 ноября 2006 года) был принят Модельный закон "О наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах", который стал логичным продолжением рекоменда- тельного законодательного акта 1996 года "О противодействии незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров", впервые предложившим дефиниции основных понятий и терминов, связанных с незаконным оборотом наркотиков [подр.: 11, 16].

Модельный закон определил как основные понятия, так и полномочия государственных органов в сфере законного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в области противодействия их незаконному обороту. Данный акт является основным и для внутригосударственного решения иных важных вопросов, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Следует согласиться с тем, что "наиболее применяемыми формами унификации на сегодняшний день продолжают оставаться типовые и модельные законы, имеющие характер рекомендательных нормативных правовых актов. Принятие таких актов несет определяющее значение в правовом обеспечении совместной борьбы с незаконным оборотом наркотиков на всем пространстве государств – участников СНГ, а также оценке ее эффективности" [18, с. 36].

В то же время наряду с модельным законодательством следует обратить внимание еще на один вид документов, принимаемых органами СНГ. Речь идет о рекомендациях.

Так, для согласования усилий органов государственной власти государств – участников СНГ в их законотворческой деятельности по выработке общих подходов к определению размеров наркотических средств и психотропных веществ, за незаконный оборот которых предусмотрена уголовная ответственность, Межпарламентской Ассамблей государств – участников СНГ в 2009 году также были приняты Рекомендации [15], определившие, что целями гармонизации и унификации законодательства государств – участников СНГ в части, касающейся единого подхода к определению минимального размера нарко- тических средств и психотропных веществ, за незаконный оборот которых предусмотрена уголовная ответственность, а также крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ для целей уголовного законодательства являются:

– повышение качественного уровня законодательства государств – участников о наркотических средствах и психотропных веществах, обеспечение наиболее полного его соответствия назревшим потребностям развития государств – участников в сфере оборота наркотических средств и в области противодействия их незаконному обороту;

– ликвидация противоречий в законодательстве государств – участников в части, касающейся единого подхода к определению минимального размера наркотических средств и психотропных веществ, за незаконный оборот которых предусмотрена уголовная ответственность, а также крупных и особо крупных размеров наркотических средств и психотропных веществ для целей уголовного законодательства;

– выработка мер, нацеленных на совершенствование правового регулирования, создание необходимых правовых условий, обеспечивающих выполнение государствами – участниками своих международных обязательств;

– обеспечение более тесной связи законодательства государств – участников о наркотических средствах и психотропных веществах с международным правом, имплементации его принципов и норм в национальное законодательство.

Вообще следует заметить, что основанием для взаимодействия правоохранительных органов стран Содружества является большой массив международных конвенций, а также соглашений и договоров об оказании правовой помощи по уголовным делам. Однако даже такое состояние нормативной правовой базы не позволяет говорить об обеспечении всех потребностей следственной и судебной практики.

Правоприменители могут быть удовлетворены только традиционными уголовнопроцессуальными формами правовой помощи: допросы, проведение экспертиз, передача доказательств и т.п. Но многие вопросы до сих пор не получили надлежащей договорной регламентации – розыск и арест имущества, полученного незаконным путем, в том числе от незаконного оборота наркотиков. Пробел в уголовно-процессуальном регулировании международного сотрудничества отрицательно сказывается на отправлении правосудия по уголовным делам о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков и легализацией полученных при этом доходов [3, с. 41-42].

Подводя итог анализу правовой основы деятельности правоохранительных органов СНГ по противодействию незаконному обороту наркотиков, отметим, что развитие международного антинаркотического права в рамках СНГ, совершенствование правовой основы антинаркотической деятельности в рамках Содружества с последующим изменением национального законодательства государств – участников является важным условием успешной борьбы с международной наркоагрессией.