Правовая политика современного государства в сфере борьбы с международной преступностью

Правовая политика как научный феномен активно изучается в нашей стране в течение последних десятилетий1, но теоретические основы проблематики были заложены еще в трудах дореволюционных правоведов. В широком плане она воспринимается как межсистемный институт, в котором «находят свое выражение наиболее значимые социальноэкономические, политические, культурные и иные интересы, ценности и т.д., осуществление которых требует официально-властного признания и обеспечения соответствующими государственно-правовыми средствами и механизмами»2.

Правовая политика, осуществляемая на основе определенных принципов, является одним из важнейших средств построения правового государства. Среди принципов правовой политики хотелось бы выделить следующие: 1) социальную обусловленность; 2) научную обоснованность; 2) системность; 3) последовательность; 4) целенаправленность; 5) прогнозирование; 6) реалистичность; 7) устойчивость и предсказуемость; 8) сочетание интересов личности и государства; 9) приоритетность права человека; 10) соответствие международным стандартам3.

В современном динамично меняющемся мире государства вынуждены искать баланс между стратегическими и промежуточными целями развития. Последние определяются различными факторами и требуют оптимизации правовой политики на каждом значимом этапе развития государства и общества.

Следует согласиться с В.С. Хижняком, что под оптимизацией правовой политики Российской Федерации в условиях глобализации необходимо понимать процесс приведения научно обоснованной, последовательной и системной деятельности государственных и муниципальных органов России по созданию эффективного механизма правового регулирования, цивилизованному использованию юридических средств и достижению иных целей правового государства в состояние, оптимально соответствующее сложившимся социальноэкономическим и политическим условиям, с тем, чтобы такая деятельность была адекватна процессам, происходящим в обществе, экономике и глобальных международных отношениях4.

В полной мере это относится и к правовой политике, осуществляемой современным государством в сфере борьбы с международной преступностью. Сегодня она представляет серьезную угрозу национальной безопасности государств. В качестве ее составляющих можно отметить: международный терроризм; транснациональную организованную преступность; незаконные финансовые операции, включающие подделку ценных бумаг и отмывание преступных доходов; незаконный оборот наркотических средств и психотропных

Н.И. Матузова и д.ю.н., проф. А.В. Малько. - М.: НОРМА, 2003; и др.

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика веществ; захват заложников; торговлю людьми; сексуальную эксплуатацию женщин и детей; использование компьютерных сетей для совершения преступлений.

Международно-правовые основы деятельности государств, выработанные под эгидой ООН во второй половине ХХ века, казалось бы, создали реальные возможности победы человечества над этим злом. Однако это далеко не так. Нормы международного права в совокупности создали некий стандарт действий. Но реальная борьба должна базироваться на национальном законодательстве и осуществляться на плановой основе целенаправленно, системно и комплексно, как это предполагается при осуществлении продуманной правовой политики в сфере борьбы с преступностью. Это предусматривает и целенаправленное совершенствование российского законодательства.

Сегодня международный терроризм представляет наибольшую опасность для государств мира. Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что кризисные зоны, порождающие террористические угрозы, находятся вблизи российских границ. Не снижается террористическая угроза, исходящая из Афганистана, т.к. международный военный контингент под эгидой НАТО не решил поставленных задач. Это вызывает необходимость продолжения курса на противодействие терроризму5.

За период с 1963 года под эгидой ООН мировым сообществом разработано 16 контртеррористических документов. В 1966 году Генеральной ассамблеей ООН был учрежден Специальный комитет по терроризму, который с 2000 года разрабатывает проект Всеобъемлющей конвенции по борьбе с терроризмом. Однако различие позиций государств в подходе к определению международного

терроризма не позволяет завершить эту работу6.

Вместе с тем опыт решения этой проблемы на международно-правовом уровне есть. Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, принятая Шанхайской организацией сотрудничества в 2001 году содержит довольно четкое определение терроризма: «Для целей настоящей Конвенции используемые в ней термины означают:

• 1)    «терроризм»:

• а)    какое-либо деяние, признаваемое как преступление в одном из договоров, перечисленных в Приложении⁷ к настоящей Конвенции, и как оно определено в этом договоре;

• б)    любое другое деяние, направленное на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, а также нанести значительный ущерб какому-либо материальному объекту, равно как организация, планирование такого деяния, пособничество его совершению, подстрекательство к нему, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население, нарушить общественную безопасность или заставить органы власти либо международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством Сторон⁸.

  

Разработка Россией проекта Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 года9, а также     участие     в     разработке вышеназванной Шанхайской конвенции подтверждают наличие в нашей стране научного      потенциала      ученых- международников, в частности членов Российской ассоциации международного права, способных сделать весомый вклад Российской Федерации в подготовку заявленной    ООН    Всеобъемлющей конвенции по борьбе с терроризмом.

Международно-правовым документом, определяющим общие рамки антитеррористической      деятельности мирового сообщества в XXI веке, является Глобальная       контртеррористическая стратегия ООН10. В ней, в том числе, содержится рекомендация региональным и субрегиональным организациям создавать центры по борьбе с терроризмом.

Определенный    положительный опыт по данному направлению накоплен в рамках СНГ. Деятельность государств СНГ по борьбе с терроризмом координируется    межгосударственным

Антитеррористическим         центром, базирующимся в г.Москве (АТЦ СНГ), которым в последние годы был проведен ряд крупномасштабных учений.

Создана             Региональная антитеррористическая структура и в рамках    Шанхайской    организации сотрудничества с местом пребывания в г.Ташкенте (РАТС ШОС). В рамках Шанхайской организации сотрудничества регулярно проводятся учения с привлечением вооруженных сил. Так, в июне 2012 года в Таджикистане состоялись           крупномасштабные антитеррористические учения «Мирная Миссия-2012», в которых приняли участие пять государств-участников Шанхайской организации сотрудничества (Россия, Китай,    Казахстан,    Киргизия    и

Таджикистан). В учениях были задействованы 2000 военнослужащих, в

__________________________№3(33)2013 том числе – 350 российских. В июле состоялись      российско-казахстанские учения «Алдаспан-2012».

В декабре 2012 года на Совещании при Руководителе АТЦ СНГ были рассмотрены     вопросы     подготовки антитеррористического учения (Сбора руководящего                     состава антитеррористических      подразделений органов безопасности, специальных служб и правоохранительных органов государств-участников СНГ), проведение которого запланировано в текущем году в Кыргызской   Республике11.   В целях укрепления              международного сотрудничества в сфере борьбы с терроризмом АТЦ СНГ и РАТС ШОС подготовили проект Протокола о взаимодействии в области обеспечения безопасности крупных международных мероприятий, проводимых на территориях стран ШОС и СНГ12.

Учитывая усиление позиций России в    глобализирующемся    мире    и сложившиеся тенденции, хотелось бы вновь высказать мысль о необходимости, при соответствующей организационной и финансовой поддержке ООН, создания международного центра по борьбе с терроризмом на территории Российской Федерации13.

На рубеже веков фундаментальным устоям государства стала угрожать организованная преступность, которая в короткие        сроки        приобрела транснациональный характер. Недооценка опасности, исходящей от нее, привела к тому, что Конвенция ООН против транснациональной       организованной преступности была принята лишь в 2000 году. Анализ тенденций развития преступности позволяет сделать вывод, что в XXI веке ее организованные формы будут       иметь       исключительно транснациональный характер и по силе разрушающего       влияния       на экономическую,     политическую    и

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика социальную жизнь общества могут оказаться опаснее международного терроризма. В связи с этим борьбу с транснациональной организованной преступностью государство должно рассматривать как приоритетное направление международного сотрудничества в правоохранительной сфере и как важнейшее направление внутригосударственной правовой политики, подкрепив его соответствующими структурными изменениями в правоохранительной системе. Имеется в виду воссоздание подразделений по борьбе с организованной преступностью на современных организационно-правовых основах.

В настоящее время государства мира при осуществлении своей правовой политики в сфере борьбы с международной преступностью должны исходить из тех ориентиров, которые были озвучены 25 января 2012 г. в Пятилетней программе действий Генерального секретаря ООН. В ней, в частности, говорится о необходимости повысить слаженность и масштабность контртеррористических усилий ООН, в целях оказания более эффективного содействия государствам – членам в осуществлении Глобальной контртеррористической стратегии ООН и их собственных, национальных контртеррористических планов. Это должно включать рассмотрение соответствующими межправительственными органами вопроса о создании единого координатора ООН по борьбе с терроризмом14.

В соответствии с Пятилетней программой ООН воспринимает угрозы, исходящие от организованной преступности, пиратства и наркоторговли, как возросшие, требующие мобилизации на коллективные действия и разработку новых инструментов и всеобъемлющих региональных и глобальных стратегий. По мнению Генерального секретаря ООН, это потребует интеграции таких аспектов

ответных мер, как верховенство права, охрана здоровья населения и права человека15.

В эпоху начавшегося в ХХ в. процесса глобализации межгосударственных отношений необходимо, чтобы правовая политика государства была адекватной не только интересам самого государства, общества, но и мирового сообщества16. Так, среди новаций Конвенций ООН 2000 года обращает на себя внимание постановка проблемы признания уголовной ответственности юридических лиц, входящих в структуру организованной преступности. Статья 10 данной конвенции вводит понятие «ответственность юридических лиц за участие в серьезных преступлениях, к которым причастна организованная преступная группа»17.

Известные российские криминологи неоднократно отмечали необходимость введения уголовной ответственности юридических лиц18. Не случайно в 2012 г. Следственным комитетом РФ был подготовлен законопроект о введении мер уголовно-правового характера в отношении юридических лиц. По оценке руководителя СК РФ А.И. Бастрыкина, сегодня в России сформировался качественно новый вид преступности – преступность юридических лиц. Преступность юридических лиц связана с корпоративной коррупцией, корпоративной экологической преступностью, финансированием терроризма и организованной преступностью19. Так что эта проблема ждет своего законодательного решения. Максимов С.В. считает, что данный институт может быть введен после создания и опробирования

соответствующей межотраслевой модели20. В любом случае этот вопрос требует глубокого научного анализа, в том числе, и в связи с теми правовыми последствиями, которые повлечет принятие этой новеллы.

Серьезную угрозу экономическим основам государств представляет отмывание преступных доходов. Одним из эффективных способов борьбы с ним является конфискация доходов или имущества, нажитых преступным путем. 22 июля 2005 года Экономический и Социальный Совет ООН принял Типовое двустороннее соглашение о совместном использовании конфискованных доходов от преступлений или имущества, на которое распространяется действие Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года и Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года21. Типовое соглашение создает основы возвращения конфискованных доходов от преступлений или имущества в целях компенсации потерпевшим от преступления.

Как известно, в 2003-2006 г.г. институт конфискации в уголовном праве России претерпел серьезные изменения. Конфискация в нашей стране была заменена штрафом, а затем вернулась в УК, но уже не как мера уголовного наказания, а как иная мера уголовного характера. В связи с этим принятие упомянутого выше типового соглашения ООН требует совершенствования института конфискации в современном российском законодательстве. Этого требуют международно-правовые обязательства России, вытекающие из ратификации двух уже упомянутых конвенций, а также Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года, Конвенции ООН против коррупции 2003 года, которые содержат в своих текстах статьи, посвященные конфискации. Этого требует и        современная        российская правоприменительная практика, которая воспринимает конфискацию имущества только как уголовно-процессуальную конфискацию             вещественных доказательств22. В противном случае Россия не сможет в полной мере воспользоваться возможностями, открывающимися в связи с заключением           соответствующих двусторонних соглашений.

Серьезную угрозу генофонду человечества несет незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ. Одной из важнейших задач, решаемых                 российскими правоохранительными органами в начале ХХI    века стало противодействие наркотрафику. Сегодня можно говорить об определенном контроле над наркоугрозой. Этому способствует и сотрудничество государств, однако, о кардинальном переломе ситуации говорить еще рано. Наряду с мерами правоохранительного характера, способствующими успеху в противодействии незаконному обороту наркотиков, хотелось бы отметить необходимость проведения широкой антинаркотической пропаганды, доведения до молодежи информации об угрозах жизни и здоровью.

Серьезным нарушением прав человека являются торговля людьми, сексуальная эксплуатация женщин и детей. По оценкам экспертов ООН этот преступный рынок является самым быстроразвивающимся23.        Торговля людьми тесно связана с нелегальной миграцией, теневой экономикой и является частью организованной преступности. В связи с этим, борьба с торговлей людьми должна стать приоритетным направлением правовой политики государства в сфере борьбы с преступлениями международного характера. Эта деятельность требует совершенствования            уголовного, административного,             трудового

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика законодательства с учетом норм, закрепленных в документах ООН, Совета Европы, Европейского Союза и государств – участников СНГ²⁴.

Таким образом, борьба с организованной преступностью требует совершенного нормативно-правового обеспечения на основе многоаспектной научной проработки. Коррупционная составляющая этого вида преступности предполагает тесное сотрудничество правоохранительных и контрольносчетных органов в соответствии с п.11 ст.9 Федерального закона (№6-ФЗ) «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»25.

Сотрудничество государств мира в сфере борьбы с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков и коррупцией требует появления новых международных механизмов. Правовая политика должна проводиться таким образом, чтобы Россия смогла сыграть самую активную роль в их создании.

Одной из мер профилактики коррупционных преступлений является экстрадиция. Многие государства имеют собственные законы о выдаче. В российском законодательстве вопросы выдачи регламентированы в Конституции РФ (ст.ст.61, 63), УК РФ, УПК РФ и в ряде законов. Однако специального закона о выдаче нет. Дореволюционная Россия имела закон «О выдаче преступников по требованию иностранных государств», который соответствует даже современной экстрадиционной практике26. Принятие закона, регламентирующего вопросы выдачи, не позволит другим государствам отказывать России в экстрадиции,

ссылаясь на его отсутствие. Еще в конце XIX века выдающийся российский ученый Мартенс Ф.Ф. в своем учебнике по международному праву писал: «Если законов о выдаче не имеется, и она определяется на основании карательных конвенций, то решение поставленного выше вопроса зависит от большей или меньшей самостоятельности исполнительной власти»27.

Нам кажется, принятие федерального закона «О выдаче (экстрадиции) лица для уголовного преследования или исполнения приговора, или лица, осужденного к лишению свободы для отбывания наказания в стране, гражданином которой он является», соответствовало бы международным стандартам и современным реалиям. Принятие закона явилось бы вкладом России в разработку Всеобщей конвенции ООН о выдаче, способствовало бы унификации национальных законодательств в этой сфере и обеспечило бы неотвратимость наказания.

Правовая политика, осуществляемая с учетом принципа прогнозирования, способна усилить правоприменительную деятельность государственных органов28. Это имеет отношение и к сфере борьбы с международной преступностью. Государства – участники СНГ, ведя борьбу с преступностью, решают наряду с внутригосударственными задачами и задачи межгосударственного характера, обусловленные прозрачностью границ и значительными миграционными потоками. В этой связи в качестве приоритетного направления хотелось бы обозначить выработку единой стратегии борьбы с

преступностью на совещаниях руководящих органов стран СНГ, а также ее реализацию национальными полицейскими органами. Важное значение имеют также решения объединенных коллегий министерств внутренних дел государств Содружества и межгосударственного органа – Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений (БКБОП). Проведению согласованной правовой политики в рамках СНГ несомненно будет способствовать и единый подход в подготовке кадров правоохранительных органов. Этому служат совещания и конференции, посвященные вопросам совершенствования кадровой работы, а также подготовка сотрудников правоохранительных органов для стран СНГ в образовательных учреждениях МВД России29.

Унификация законодательства как цель сотрудничества упоминается в большинстве договоров и соглашений, заключенных государствами – участниками СНГ. В целях ее достижения был взят курс на создание модельных законов. В настоящее время их принято более 400. К сожалению, модельные законы не стали тем образцом, по которому создается национальное законодательство, т.к. они носят рекомендательный характер. Как отмечает Москалькова Т.Н., ни одно из государств СНГ не внесло нормы в регламент своего парламента, которые бы закрепили статус модельного законодательства30. В связи с этим необходимо принятие согласованного решения по приданию модельному законодательству СНГ общеобязательного характера. Это позволило бы не только унифицировать законодательство, но и сделать его более стабильным на пространстве     СНГ.     Стабильность нормативно-правовой     базы     будет способствовать поддержанию устойчивого правопорядка, приведет к повышению качества     работы     судебной     и правоохранительной систем.

Таким образом, правовая политика государства в сфере борьбы с преступностью    должна отличаться системным и комплексным характером, базироваться     на     международных стандартах, и учитывать современные угрозы. Ее успех зависит как от уровня совершенства             национального законодательства, так и от слаженного функционирования правоохранительных органов Российской Федерации, высокого уровня международного сотрудничества.

30