Правовая природа цифровых технологий в государственном управлении

На развитие государственного управления в России большое влияние оказывает цифровизация, что обуславливает необходимость выработки и внедрения технологических, организационных и правовых решений, в частности определения сущности цифровизации, цифровой экономики и основного компонента указанных процессов – цифровых технологий.

Сущность государственного управления

Государственное управление (госуправле-ние) в научном сообществе рассматривается как сложное развивающееся явление [1, c. 9]. В административно-правовых исследованиях госуправлению уделяется много внимания.

О.В. Шмалий полагает, что «государственное управление как осознанное целеполагающее воздействие государства на общество в направлении реализации определенных общих целей пронизывает всю деятельность государства, проявляясь в функционировании всех ветвей государственной власти, подчиняя их задаче поддержания оптимального равновесия между интересами общества и личности, с точки зрения достижения которой должна оцениваться эффективность государственного управления» [2, с. 341].

В российском законодательстве под государственным управлением понимается «деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации»1. При этом государственное управление в России в настоящее время подвержено воздействию цифровизации.

Правовая природа цифровой трансформации госуправления и цифровой экономики

Цифровая трансформация государственного управления активно рассматривается в юридической науке. Так, М.С. Шклярук утверждает, что в настоящее время происходит ре- форма госуправления, частью которой является цифровая трансформация государства2.

Сегодня государственное управление определяется развитием цифровой экономики, притом что правовая система трансформируется целиком под влиянием цифровизации. Цифровые технологии стали новым стимулятором особой архитектоники правовой системы, в которой происходит трансформация широкого спектра отраслей, что видно по изменениям нормативно-правовой базы3.

Цифровизация госуправления в России началась с доклада Всемирного банка (2016) о мировом развитии⁴, что свидетельствует о международном характере распространения цифровизации государственного управления. До этого события российскими правительственными органами и законодателем не использовались формулировки, включающие слова с корнем -цифр- для обозначения данных технологических процессов в праве и госуправлении.

Международно-правовой характер цифровизация приобрела также относительно недавно как следствие развития информационного обмена человека и государственных органов. Так, «Рекомендации Комитета министров Совета Европы CM/Rec(2009)1 государствам – участникам Совета Европы» содержат положения о развитии электронного правительства в целях укрепления инструментария соблюдения прав человека, согласно Всеобщей декларации прав человека, при реализации надлежащего госуправления в соответствии с принципами демократии5. Это было вре- мя популяризации электронной демократии, которая произошла из повестки информационного общества. Далее началась популяризация цифровизации, что видно из Осакской декларации по вопросам цифровой экономики и Осакской декларации лидеров стран «Группы двадцати», принятых 29 июня 2019 г. В данных документах заявлено о развитии цифровой экономики в мире для всемирного благополучия и экономического развития посредством политических, правовых и нормативных решений.

Нормативно-правовые акты по вопросам цифровизации в России начали принимать после Послания Президента Федеральному Собранию 1 декабря 2016 г., вслед за указанным докладом Всемирного банка, где была поставлена задача запуска всероссийской программы развития экономики России последнего поколения (цифровой экономики), а 28 июля 2017 г. Распоряжением Правительства РФ такая программа была утверждена6, но она так и не реализовалась и была отменена. В дальнейшем была утверждена новая версия программы, в регулировании которой началась путаница: как минимум было издано два паспорта программы7 (проекта8). Из текстов паспортов программы и Постановления Правительства РФ № 2349 следует, что реализация программы началась до принятия соответствующих актов, что фактически делает ее преемницей программы 2017 г.

Тема цифровой трансформации государственного управления в контексте развития цифровой экономики в России неоднократно поднималась Президентом РФ в посланиях Федеральному Собранию и обозначалась одним из ключевых направлений внутренней политики с потребностью выработки соответствующих механизмов правового регулирования.

В настоящий момент следует ориентироваться на паспорт национального проекта «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации»», утвержденный президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 4 июня 2019 г. № 7), поскольку он самый поздний. Состоит он из шести федеральных проектов, каждый из которых рассчитан на период с 1 ноября 2018 г. по 31 декабря 2024 г.: «Нормативное регулирование цифровой среды», «Информационная инфраструктура», «Кадры для цифровой экономики», «Информационная безопасность», «Цифровые технологии», «Цифровое государственное управление».

Федеральный проект «Цифровое государственное управление» направлен на развитие цифровизации процессов оказания государственных услуг и государственного управления, в том числе в интересах граждан и хозяйствующих субъектов. В нем обозначено два целевых направления:

– внедрение цифровых технологий и платформенных решений в государственное управление;

– оптимизация согласованной политики участников ЕАЭС10.

Федеральный проект «Цифровые технологии» направлен на формирование «сквозных» цифровых технологий, главным образом на основе российских разработок11. Текст проекта не дает понимания, существуют ли различия между «сквозными цифровыми технологиями» и «цифровыми технологиями». В.В. Блажеев и М.А. Егорова полагают, что все цифровые технологии изначально номинально сквозные [3, с. 67].

Заслуживает внимания факт утверждения Постановлением Правительства РФ от 16 октября 2017 г. № 1251 Правил предоставления субсидии из федерального бюджета на оказание государственной поддержки центров Национальной технологической инициативы12 (начало данному проекту положили Послание Президента РФ Федеральному Собранию 2014 г. и последующее решение Правительства РФ13). В указанном постановлении сквозные технологии определяются как ключевые научно-технические направления, развитие которых позволит обеспечить радикальное изменение ситуации на существующих рынках технологий, продуктов и услуг или будет способствовать формированию новых рынков14. Можно предположить, что в данном случае также имеются в виду цифровые технологии.

В словаре Национальной технологической инициативы есть понятие «цифровые технологии», раскрытое как «основанные на представлении сигналов дискретными полосами аналоговых уровней, а не в виде непрерывного спектра»15. Также в словаре отмечается, что цифровые технологии имеют уникальную отличительную особенность, а именно способ передачи сигнала.

Существует позиция, согласно которой цифровизация может быть автономным процессом в случае создания цифровых объектов изначально в цифровом виде, которые будут иметь исключительные свойства:

– отсутствие аналогов в материальном мире;

– невозможность перенесения на материальные носители без потери качества или значительных трансформаций главных признаков [4, с. 22]. Подтверждение данной позиции можно найти в факте существования токенов, в частности криптовалют.

Программа «Цифровая экономика Российской Федерации» не позволяет сделать вывод о том, что именно означает понятие «цифровая экономика». Данному вопросу посвящен ряд исследований, на которых мы не будем останавливаться. Приведем авторское понятие. Цифровая экономика является правовой категорией, под которой понимается система отношений между хозяйствующими субъектами и органами государственной власти, основанная на использовании наиболее эффективных цифровых технологий, включающая в себя электронный документооборот, электронные процедуры, электронное ведение хозяйственной деятельности и управление с использованием специальных цифровых средств [5, с. 152].

Данное понимание цифровой экономики разделяет и ФТС России, что следует из ответа Северо-Кавказского таможенного управления ФТС России, полученного на обращение автора: «цифровая экономика является правовой категорией, которая представляет собой систему отношений между хозяйствующими субъектами и органами государственной власти, основанную на использовании наиболее эффективных информационно-телекоммуникационных (цифровых) технологий, включающую в себя электронный документооборот, электронные процедуры, электронное ведение хозяйственной деятельности и управление с использованием специальных цифровых средств» ¹⁶.

В настоящее время темы правовой природы цифровой экономики и цифровизации го-суправления вызывают интерес у исследователей юридической науки, результатом чего стало появление понятия «цифровое право». Так, В.В. Блажеев и М.А. Егорова, определяя суть понятия «цифровое право», приходят к выводу, что оно складывается в области применения или с помощью применения цифровых технологий и регулирует отношения, возникающие в связи с использованием цифровых данных и цифровых технологий [3, с. 36]. Объектами цифровых правоотношений авторы называют информацию в цифровом виде, информационные объекты, связанные с цифровыми данными, и цифровые технологии [3, с. 71].

Изложенное свидетельствует о том, что цифровые технологии являются неотъемлемой частью цифровизации государственного управления и цифровой экономики, основой цифровизации.

Содержание и правовая природа цифровых технологий

Несмотря на сравнительную новизну процессов цифровизации государственного управления в России, в юридической науке существует исследование, опубликованное до возникновения этих процессов. Так, Д.В. Муленков рассматривал понятие цифровых средств фиксации (доказательной информации) как разновидности цифровых технических средств [6, с. 175–176]. Указанные цифровыесредства,сточкизренияавтора,осно-ваны на применении цифровых технологий [6, с. 53]. По его мнению, цифровая фиксация – процесс применения технических средств на основе цифровых технологий [6, с. 175]. Более того, данное исследование содержит указание на различие между цифровым и аналоговым сигналами при передаче информации [6, с. 47]. Оно было опубликовано в 2008 г. и для своего времени стало исключительным.

Сегодня есть сложности в понимании термина «цифровые технологии». Некоторые исследователи полагают, что это синоним термина «информационные технологии». Так считают Ю.И. Сомов и А.Е. Шашаев [7, с. 29]. Н.М. Кожуханов также отождествляет эти два термина, обосновывая это анализом Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – ФЗ «Об информации»), правоприменительной практики, Постановления Правительства РФ от 5 декабря 2019 г. № 1598, Решения Высшего Евразийского экономического совета от 11 октября 2017 г. № 12 и других нормативных правовых актов, регулирующих «внедрение и применение цифровых технологий» [8, с. 42]. В.Е. Бурдин, Ю.Н. Егоров, Ю.И. Сомов и А.Н. Яцуш-ко считают, что понятие «цифровые технологии» шире, чем понятие «информационно-коммуникационные технологии» [9, с. 80].

ФЗ «Об информации» установлено, что информационные технологии – это процес- сы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов (ст. 2)17. Постановлением Правительства РФ установлено, что информационно-коммуникационные технологии – это совокупность информационных технологий, информационных систем и информационнотелекоммуникационных сетей18. Таким образом, можно предположить, что цифровые технологии могут быть и информационными, и информационно-коммуникационными.

С точки зрения В.В. Блажеева и М.А. Егоровой, цифровые технологии – это совокупность технологий: обработки больших данных, нейротехнологий, искусственного интеллекта, робототехники, блокчейна, квантовых технологий, новых производственных технологий, индустриального интернета, интернета вещей, сенсорики, виртуальной и дополненной реальности и др. [3, с. 72–73]. Похожее толкование цифровых технологий дается в Приказе Минкомсвязи РФ (документ опубликован не был), где цифровые технологии – это совокупность технологий:

– цифрового образования, цифровых платформ, маркетинговой интеграции, умных помощников, мобильных платежей (постепенно внедряемые технологии);

– интернета вещей, искусственного интеллекта, виртуальной реальности, беспроводной связи и дополненной реальности (прорывные технологии);

– офисных роботов, квантовых вычислений, директивной аналитики и криптовалюты (технологии ближайшего будущего)19.

В данном случае представлена совокупность из закрытого перечня технологий, часть из которых неясна в сущности. При этом на сегодняшний день нормативно-правовая база России иных вариантов попыток определения понятия «цифровые технологии» не содержит. В законопроекте от 28 марта 2018 г. 02/04/03-18/00079428 была предпринята попытка определения понятия «цифровая платформа» – размещенная в информационно-коммуникационной сети «Интернет» инфраструктура для взаимодействия продавцов и покупателей20. Данному проекту закона было дано отрицательное заключение Минэкономразвития РФ, в котором была изложена критика предложенного понятия «цифровая платформа» за неопределенность. Изложенные факты позволяют сделать вывод, что понятие «цифровые технологии» не тождественно ни понятию «информационные технологии», ни понятию «информационнокоммуникационные технологии». При этом в стратегической и нормативной правовой документации все чаще встречается понятие «цифровые технологии», наличием которых определяется цифровизация госуправления и цифровая экономика.

Несомненно, цифровые технологии используются для работы с информацией, как и информационные технологии. При этом информационные технологии и их применение имеют стройное правовое регулирование. Введения в оборот термина «цифровые технологии» с формулировкой его определения законодатель старательно избегает. Тем не менее давление обстоятельств уже побудило обозначить проблему существенной разницы между двумя этими понятиями в Конституции РФ. Так, в рамках внесения поправок в Конституцию в 2020 г. была изменена редакция п. «м» ст. 71, согласно которому отныне в ведении Российской Федерации находится «обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных». Прежняя редакция Конституции не содержала положений, касающихся цифровизации. Данная новелла свидетельствует о следующем:

законодатель на конституционном уровне проводит разграничение между применением информационных технологий и оборотом цифровых данных. Отсюда следуют два вывода. Во-первых, оборот цифровых данных основан на чем-то ином, нежели на информационных технологиях, в противном случае такого разделения бы не было. Нет сомнений, что основан данный оборот на применении цифровых технологий. Во-вторых, обеспечение безопасности личности, общества и государства при обороте цифровых данных требует отдельного правового регулирования, поскольку применение информационных технологий регулируется законодательством об информации. Так, ФЗ «Об информации» регулирует отношения, возникающие при применении информационных технологий (п. 2 ч. 1 ст. 1), а также содержит определение информационных технологий (п. 2 ст. 2), что дает представление о предмете регулирования. Оборот цифровых данных подобного регулирования не имеет.

Между тем термин «цифровые технологии» активно используется в нормативноправовых актах, зачастую с существенными допущениями. Так, только в п. 10 Перечня технологий, применяемых в рамках экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций, данный термин употребляется, несмотря на то что оставшиеся девять пунктов акта описывают цифровые технологии, что является некорректным использованием данного понятия21.

В текущих условиях определение термина «цифровые технологии» в праве позволит значительно улучшить юридическую технику в вопросах формирования правового регулирования цифровизации государственного управления. Как известно, гражданин имеет права, охраняемые государством и гарантируемые Конституцией (ст. 17). В рамках программы «Цифровая экономика Российской Федерации» в ГК РФ было введено понятие «цифровые права» – обязательственные и иные права, «содержание и условия осуществления которых определяются в соответствии с правилами информационной системы» (ст. 141.1). При этом права могут быть затро- нуты действиями государственных органов при исполнении своих функций как в порядке их охраны, так и в порядке их нарушения (последнее, к примеру, может служить поводом для административного иска). Добавляя цифровые права в перечень объектов гражданских прав, законодатель имеет в виду возникновение совершенно новых общественных отношений в цифровом пространстве, что влечет цифровизацию государственного управления. В данном случае автор предполагает возникновение двух типов охраны прав и посягательств на права граждан:

– связанные с цифровым имуществом;

– связанные с использованием информации в рамках законодательства об информации в цифровом пространстве.

Первый тип охраны и посягательств связан применением норм гражданского законодательства через призму приведенной ст. 141.1 ГК РФ, второй – с применением законодательства об информации и персональных данных, которое регулирует отношения, основанные на применении информационных технологий, полностью игнорируя цифровые технологии и оборот цифровых данных. Поскольку цифровые технологии лежат в основе оборота цифровых данных, они нуждаются в отдельном регулировании в силу своих технологических особенностей (цифровые технологии сложнее и шире информационных). В результате возникает риск неправильного применения норм материального права органами государственной власти. В качестве примера пагубного влияния отсутствия законодательно закрепленных фундаментальных понятий цифровизации можно привести следующее. Криптотвалюта считается разновидностью токена, что юридической науке уже известно [4, с. 52]. В России появилась необходимость законодательно урегулировать обращение токенов и криптовалют. При внесении проекта федерального закона № 419059-7 было установлено, что токен и криптовалюта – это разные самостоятельные виды цифровых финансовых активов, что идет вразрез с указанным пониманием данных элементов. Законопроект содержал определения терминов «токен» и «криптовалюта», однако в процессе рассмотрения эти термины были исключены из текста22. Похожим образом из законопро- екта № 419090-7 в процессе его рассмотрения исключили термин «токен инвестиционного проекта», который был в тексте на момент внесения23. В проекте федерального закона № 424632-7 понятие «токен» заменили на понятие «цифровое право»24. Криптовалюта, в сущности, является объектом цифровых прав (либо цифровым правом) и предметом регулирования закона «О цифровых финансовых активах» (ст. 1)25, несмотря на то что в настоящий момент неясно, каким конкретно объектом гражданских прав (правом) она является – ценной бумагой, деньгами, иным имуществом (цифровым правом).

В доктрине продолжаются споры о природе криптовалют, но ключевым фактором при определении их правового режима в настоящий момент является именно позиция Правительства РФ. Центральный банк России склоняет Правительство в сторону полного запрета криптовалют, признавая существенное распространение их оборота как в России, так и за рубежом (и признавая зарубежное регулирование, далеко не всегда запрещающее их оборот)26. Между тем граждане нуждаются в защите прав при обороте криптовалют27. Введение отдельного определения для цифровых технологий способно выступить связующим звеном в регулировании оборота цифровых данных, в том числе криптовалют, для дальнейшего их причисления, к примеру, к «иному цифровому имуществу (цифровому праву)». Полный запрет криптовалют представляется автору нецелесообразным, что согласуется с позицией Минфина России28.

Приведенные примеры показывают, что отсутствие основных положений о предмете регулирования влечет рассогласованность регулирования и правовую неопределенность. Не имея четкого законодательного понимания цифровых технологий, трудно проводить разграничение между объектами прав граждан и сферами регулирования. В этих условиях законность действий госу- дарственных органов в отношении использования гражданином, к примеру, криптовалюты (цифровой технологии) оценить затруднительно. Более того, охрана прав граждан в цифровом пространстве закономерно требует применения цифровых технологий [4, с. 42] (что и стимулирует цифровизацию госуправления в значительной степени), что влечет необходимость в должном правовом регулировании.

Приведем теперь различия между цифровыми, информационными и информационнокоммуникационными технологиями в праве (см. табл.).

Различия содержания цифровых, информационных и информационно-коммуникационных технологий

Основания	Информационные технологии	Информационно-коммуникационные технологии	Цифровые технологии
Содержание	Процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов29	Совокупность информационных технологий, информационных систем и информационно-телекоммуникационных сетей30	Информационные, инфор-мационно-коммуникаци-онные и иные технологии, не всегда имеющие аналоги в материальном мире и не всегда способные к переносу на физические носители без потери качества или кардинальных изменений основных признаков, при помощи которых могут быть созданы цифровые объекты; являются основой обработки цифровых данных
Способ передачи сигнала	Аналоговый или цифровой	Аналоговый или цифровой	Цифровой

Из1приведенного2анализа3следует, что-цифровые технологии – это информационные, информационно-коммуникационные и иные технологии, основанные на представлении сигналов цифровым способом, при помощи которых осуществляется оборот цифровых данных, создание и обработка цифровых объектов. Следует учитывать, что под цифровым сигналом в данном случае имеется в виду устоявшееся в техническом сообществе понимание сущности такого сигнала. Она заключается в том, что его передача осуществляется дискретными полосами аналоговых уровней, а не в виде непрерывного спектра (приведено выше). Такие технологии не всегда имеют аналоги в материальном мире и не всегда могут быть перенесены на физические носители без потери качества или кардинальных изменений основных признаков, при помощи которых могут быть созданы цифровые объекты. Представляется, что законодательное закрепление понятия «цифровые технологии» позволит значительно улучшить юридическую технику в вопросах формирования правового регулирования цифровизации государственного управления и цифровой экономики.

Нормативно-правовое регулирование цифровой экономики и цифровизации госу- правления осуществляется путем точечных изменений в нормативно-правовых актах. В рамках программы «Цифровая экономика Российской Федерации» данный сегмент трансформации охватывает федеральный проект «Нормативное регулирование цифровой среды», который заявлен как комплекс мер по созданию системы правового регулирования цифровой экономики и гражданских отношений на основе цифровых технологий. Задача проекта – стимулирование разработки соответствующих нормативных правовых актов31. На сегодняшний день в рамках данного федерального проекта принято более двадцати федеральных законов и подзаконных актов. Минэкономразвития РФ систематически обновляется Информационная справка о статусе исполнения федерального проекта, отражающая также список принятых и предполагаемых нормативных правовых изменений32. Внесение законодательной инициативы по закреплению изложенного понимания сущности цифровых технологий возможно по результатам рассмотрения рабочей группой АНО «Цифровая экономика» предлагаемых изменений33.

Стоит отметить, что 16 ноября 2022 г. Всемирный банк признал Россию одним из лидеров по результатам международного рейтинга GovTech Maturity Index (GTMI) уровня разви- тия цифровизации госуправления34. При этом фактическая цифровизация требует внимательного отношения к правовым регуляторам меняющихся отношений во избежание массовых коллизий, споров и отклонения от основных принципов исполнения государственных функций в правоприменении.

Заключение

Цифровизация государственного управления в России осуществляется в том числе путем реализации стратегических инициатив, ключевой из которых выступает программа «Цифровая экономика Российской Федерации». В основе цифровизации лежат уникальные цифровые технологии.

Правовое регулирование цифровизации государственного управления может в значительной степени быть улучшено в случае реализации законодательных инициатив по вопросу определения сущности и содержания цифровых технологий и иных базовых понятий цифровизации.

По результатам исследования автор делает вывод о том, что цифровые технологии – это информационные, информационно-коммуникационные и иные технологии, основанные на представлении сигналов цифровым способом, при помощи которых осуществляется оборот цифровых данных, создание и обработка цифровых объектов. Такие технологии не всегда имеют аналоги в материальном мире и не всегда могут быть перенесены на физические носители без потери качества или кардинальных изменений основных признаков, при их помощи могут быть созданы цифровые объекты. Законодательное закрепление понятия «цифровые технологии» позволит улучшить юридическую технику в вопросах формирования правового регулирования цифровизации государственного управления и цифровой экономики.