Правовая природа диспозиции компетенционных норм

Относительно вопроса правовой природы предписания субъекту публичных полномочий не существует общепризнанного мнения.

В литературе большую популярность получает концепция слитной, единой «правообязанности» как соединенности и «неразлучности» прав и обязанностей публичных субъектов, которую последний не может не использовать, она подлежит обязательной реализации.

• Е .А. Флейшиц писала, что компетенция государственных органов, выраженная в правах и обязанностях, установленных нормами права, не может быть изменена носителями этих прав по своему усмотре-нию¹.

В том же духе Ю.А. Тихомиров продолжает: «Публичная сфера предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу “полномочия” как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах»2.

Обоснованием данной концепции является положение, в соответствии с которым властному субъекту предоставляются субъективные права, которые он обязан осуществлять для обеспечения публичных интересов3. Например: «Субъективное юридическое право и юридическую обязанность не всегда можно чётко разграничить между собой, поскольку иногда субъективное право должно подлежать обязательной реализации, независимо от желания его обладателя»4. «Среди типов существующих правоотношений имеются такие, как внутренне органическое сочетание прав и обязанностей, где имеет место некая “пропитанность” обязанности правом, а права – обязанностью, т. е. то, что можно назвать “правообязанностью”»1.

Так, основанием для привлечения лица к ответственности является фактический состав правонарушения, который и порождает право и обязанность соответствующего субъекта правоприменения вынести соответствующее правоприменительное решение2. Это полномочие имеет двойную природу: не отдельно управомочивающее или обязывающее, а единое, неразрывное.

В литературе встречаются утверждения, что компетенция представляет собой совокупность правообязанностей, а права (правомочия) – это лишь возможность по усмотрению государственного органа выбрать порядок, способы, время их осуществления. Следовательно, реализация этого зависимого от юридической обязанности права также становится обязательной. Отказ от реализации права (например, непроведение проверки согласно утвержденному плану, нераз-решение жалобы и т. д.) влечет правовую ответственность для должностного лица3.

Дж. Локк писал: «Где кончается закон, начинается тирания… И если кто-нибудь из находящихся у власти превышает данную ему по закону власть и использует находящуюся в его распоряжении силу для таких действий по отношению к подданному, какие не разрешаются законом, то он при этом перестает быть должностным лицом, и поскольку он действует подобным образом без надлежащих полномочий, то ему можно оказать сопротивление, как и всякому другому человеку, который силой посягает на права другого… Преступать пределы власти не имеет права ни высокопоставленное, ни низшее должностное лицо…»4.

Аналогичная высказыванию Дж. Локка позиция близка и современному ученому: «Когда же должностное лицо действует вопреки своей компетенции, оно не может быть субъектом компетенции, т. е. действовать как орган государства. Оно действует как субъект права, точнее, как субъект служебного правоотношения, другим субъектом которого является государство, которое вправе привлечь это лицо к правовой ответственности, в том числе взыскать с него понесенные им расходы в связи с выплатами потерпевшим (например, при компенсации морального вреда по причине незаконного привлечения к административной или уголовной ответственности)»1.

• В.В.    Бутнев обосновывает слияние прав и обязанностей тем, что обязанность точно использовать предоставленные субъективные права является в том числе юридической ответственностью².

С.А. Белоусов пишет о соединяющем значении права и обязанности как сущности компетенционной нормы, и из-за смешанной правовой природы таких норм необходимо следовать требованиям юридической техники при их конструировании и применять исчерпывающе ясные формулировки, четко конкретизировать предметы ведения, права, обязанности, цели, задачи, функции, субъектов компетенции, а также сроки выполнения ими своих обязанностей3.

Приведенные выше положения в своей совокупности можно назвать концепцией слияния прав и обязанностей в компетенционных нормах.

С критикой концепции правообязанности выступает ряд авторов, которые считают, что «включение в структуру юридической обязанности прав и свобод является странным, если учесть, что это самостоятельные, противоположные обязанностям правовые явления»4.

Н.Н. Алексеев замечает, что правомочие и правообязанность – самостоятельные и не выводимые друг из друга понятия (категории). В силу этого следует признать ошибочными попытки выведения обязанностей из права и права из обязанностей5.

Т.А. Солодовниченко объясняет это противопоставленностью правовой природы прав и обязанностей и недопустимостью их соединения: «Властная деятельность является объективным социальным законом, и её нельзя поставить в зависимость от чьего-либо индивидуального усмотрения… Именно по этой причине основу правового статуса властвующих субъектов образуют их юридические обязанно- сти, а не субъективные права, которые предоставляются им лишь для того, чтобы обеспечить наиболее эффективную реализацию этих обязанностей. Как следствие, публичные субъективные права не самоценны и предоставляются лишь для того, чтобы обеспечить наиболее эффективное действие публичных обязанностей»1.

Автор приходит к выводу, что при осуществлении публичных субъективных прав и обязанностей претворяются в жизнь общие интересы, которые касаются социума в целом. Соответственно, публичные субъективные права и обязанности – предоставляемые субъекту варианты возможного поведения, которые он реализует в общих (публичных) интересах2.

Т.А. Солодовниченко указывает, что «как противоположности они исключают друг друга, и в случае их презюмируемого “слияния” субъективное право неизбежно будет поглощено обязанностью, превратится в бессодержательную фикцию, в юридический оксюморон. Одно и то же деяние никогда не является одновременно и тем, и другим»3.

• Е .Д. Егоров квалифицирует как недоразумение тезис о единстве прав и обязанностей. Конструкция «правообязанности» противоречит общей правовой идее о невозможности субъектам в одном и том же правоотношении, применительно к одному и тому же объекту, выступать одновременно носителями субъективного права и юридической обязанности⁴.

Рассуждения противников концепции слияния прав и обязанностей строятся на позициях формальной логики, когда предмет равен самому себе, т. е. А = А. Но право – сложное динамическое явление, требующее рассматривать его также с позиций диалектики.

Борьба противоположностей является источником и содержанием всякого развития. Различие и сходство – стороны всякого явления. Внутренние различия вещей выступают как различие предмета с самим собой, т. е. отрицание, или противоречие (взаимоотрицание взаимно предполагающих сторон) в сущности предмета. В противоречии одной стороной выступает сам предмет в целом, а другой – более сложное то, что постоянно выходит за рамки предмета1.

В существовании «правообязанностей» проявляется закон взаимного проникновения противоположностей. Единство противоположностей проявляется в том, что их нельзя резко обособить: они взаимосвязаны настолько, что проникают друг в друга, образуют множество сочетаний, переходов (взаимное предполагание взаимоисключающих сторон)2. Право и обязанность, находясь в антагонизме между собой, сливаются в отношениях с участием особого субъекта, образуя качественно новый предмет, объединяющий в себе противоречия и обладающий особыми свойствами.

Каждая обязанность публичного лица является прерогативой (правом) исключительно данного лица исполнять предписанную обязанность. И, наоборот, любое право публичного лица, предоставленное ему для удовлетворения публичных интересов, должно исполняться как обязанность.

Соединение прав и обязанностей встречается и в частном праве, например, право и обязанность родителей воспитывать ребенка3.

Особая правовая природа компетенционных норм проявляется в процессе реализации права, представляющем «воплощение в поступках людей тех требований, которые в общей форме выражены в нормах права, как конкретное проявление процесса правового регулиро-вания»4.

Классически выделяют три формы непосредственной реализации права: использование, исполнение и соблюдение, соответствующие видам правовых норм по форме выражения диспозиции: управомочивающим, обязывающим, запрещающим. Особой формой реализации права называется правоприменение5. Но для этого вида реализации права самостоятельный вид предписаний не называется.

В.В. Лазарев и С.В. Липень, говоря о слиянии форм реализации права при реализации компетенционных норм, отмечали, что это особая форма реализации права публичных субъектов, закрепленная в сложных по своей правовой природе нормах – правообязанностях1. Нам представляется из-за неразрывной связи в механизме правового регулирования норм права с их реализацией убедительным наравне с управомочивающими, обязывающими, запрещающими нормами выделять также нормы-правообязанности как четвертую группу правовых норм, закрепляющую особое предписание.

Одним из правил классификации является следующее: объем всего классифицируемого множества предметов равен сумме компонентов классификации2. Этому правилу будет соответствовать количество диспозиций норм права и форм их реализации.

Правоприменение как особая форма реализации правовых норм-правообязанностей существует в формах правоохранительной и организационно-распорядительной деятельности. Каждая форма правоприменения реализуется органами власти соответствующей компетенции и имеет особенную конструкцию взаимосвязи сторон правоотношения.

В правоохранительной деятельности реализуется схема отношений «треугольника», в котором вершинами будут потерпевший, правонарушитель и представитель государства. Представитель государства (орган, должностное лицо) имеет право и обязано привлечь правонарушителя к ответственности. Правонарушитель обязан возместить вред потерпевшему и подчиниться требованиям должностного лица, но имеет право требовать от него соблюдения процессуальных обязанностей. Потерпевший имеет право требовать от правонарушителя возмещения вреда, а от публичного органа – привлечь правонарушителя к ответственности.

При правоприменении в форме организационно-распорядительной деятельности складывается следующая конструкция правоотношения: частное лицо имеет право требовать от представителя государства выполнения определенного действия – проведения регистрации, назначения выплаты и др. Публичное лицо обязано перед частным лицом выполнить требование в указанные законом сроки и по установленной процедуре, и вправе отказать этому лицу в удовлетворении требования при отсутствии условий предоставления права ча- стному лицу в силу обязанности перед обществом и государством соблюдать режим законности и обеспечить равный доступ неопределенного круга лиц к общему (публичному) благу. Таким образом, в правоотношениях с участием публичного лица происходят два уровня взаимодействия – с обратившимся к органу частным лицом непосредственно и с неопределенным кругом лиц. С целью обеспечения правопорядка представитель государства обязан в очерченных законом рамках вступать в правоотношения всякий раз, имея в виду два объекта и двух субъектов правоотношения, по отношению к каждому из которых у него имеются свои права и обязанности.

Ряд иллюстраций отношений «треугольника».

Решением Арбитражного суда Пермского края от 17 апреля 2018 г. по делу №А50-2146/2018 отказано в удовлетворении заявления налоговой инспекции к индивидуальному предпринимателю М. о взыскании недоимки по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование, обязательное медицинское страхование и пени по соответствующим требованиям, поскольку возможность принудительного взыскания задолженности утрачена из-за пропуска налоговым органом срока взыскания недоимки при отсутствии уважительных причин пропуска этого срока.

Нормы, регулирующие данные правоотношения: 1) п.1 ст. 70 НК РФ: «Требование об уплате налога должно быть направлено налогоплательщику не позднее трех месяцев со дня выявления недоимки, если иное не предусмотрено настоящей статьей»; 2) п. 3 ст. 46 НК РФ: «Решение о взыскании принимается после истечения срока, установленного в требовании об уплате налога, но не позднее двух месяцев после истечения указанного срока. Решение о взыскании, принятое после истечения указанного срока, считается недействительным и исполнению не подлежит. В этом случае налоговый орган может обратиться в суд с заявлением о взыскании с налогоплательщика (налогового агента) причитающейся к уплате суммы налога».

Спор касался уважительности причин пропуска срока исполнения М. публичной обязанности, указанной в пункте 1 статьи 70 НК РФ1, для реализации которой предусмотрено право в пункте 3 статьи 46 НК РФ.

Из приведенных норм следует право налогового органа требовать от индивидуального предпринимателя недоимки в пределах названных сроков. Одновременно с этим у налогового органа существует обязанность перед государством по своевременному взысканию налогов и недоимок. Налоговая обязанность индивидуального предпринимателя существует по отношению к государству. К налоговому органу он относится, как к агенту государства. Материально-правовой обязанности собственно к нему у налогоплательщика нет. В то время как у налогового органа существует право по отношению к налогоплательщику и обязанность по отношению к государству.

Право публичных органов не абсолютно: неисполнение обязанности прекращает право. В указанном примере данные налоговому органу права действовать для реализации публичной обязанности после истечения процессуальной возможности исполнения трансформируются в запреты на действия в отношении налогоплательщика.

Своевременная же реализация права по отношению к налогоплательщику и обязанности по отношению к государству одним действием (обращением в суд о взыскании недоимки в пределах срока, установленного п. 3 ст. 46 НК РФ) была бы реализацией правообязанно-сти, вопреки приведенному утверждению Т.А. Солодовниченко о том, что одно и то же деяние никогда не является одновременно «и тем, и другим», т. е. реализацией права и обязанности. Опровергает это утверждение также буквальное прочтение пункта 2 статьи 33 НК РФ, согласно которому «должностные лица налоговых органов обязаны реализовывать в пределах своей компетенции права и обязанности налоговых органов».

В этом же решении арбитражного суда можно увидеть еще один «треугольник»: арбитражный суд – налоговая инспекция – индивидуальный предприниматель М. У арбитражного суда было право привлечь индивидуального предпринимателя М. к налоговой ответственности и одновременно обязанность удовлетворить иск налоговой инспекции при соблюдении последней требований пункта 1 статьи 70 НК РФ и пункта 3 статьи 46 НК РФ. При одной гипотезе – два предписания суду, соответственно, действия в отношении налоговой инспекции и индивидуального предпринимателя. Поскольку эти требования не соблюдены, арбитражный суд одним решением реализовал свое право отказать в удовлетворении иска налоговой инспекции, нарушившей требования пункта 1 статьи 70 НК РФ и пункта 3 статьи 46 НК РФ, и обязанности, установленные пунктами 1, 3, 4, 5 статьи 2 АПК РФ1.

На «треугольник» как специфическую черту компетенционных норм указывает и установленная процессуальным законом обязанность привлечения заинтересованных лиц в дела об обжаловании действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц.

Например, апелляционным определением Санкт-Петербургского городского суда от 6 февраля 2019 г. № 33а-1437/2019 отменено решение суда первой инстанции с направлением дела на новое рассмотрение по причине непривлечения взыскателя в дело об оспаривании действий пристава-исполнителя.

Должник К. требовал признать незаконным постановление пристава-исполнителя об обращении взыскания на заработную плату должника, а также окончить исполнительное производство и возвратить сверхвзысканные суммы по причине того, что обязательство, по которому назначено взыскание, уже исполнено.

Порядок привлечения к участию в деле заинтересованных лиц предусмотрен пунктом 2 статьи 47 КАС РФ: «Заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по инициативе суда»1.

Несмотря на указание полномочия суда через управомочивание («могут быть привлечены по инициативе суда»), при системном толковании данных норм с нормой пункта 4 части 1 статьи 310 КАС РФ («решение суда первой инстанции подлежит безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле») привлечение заинтересованных лиц к участию в деле является обязанностью суда по обеспечению законности и равного доступа к судебной защите всех лиц, правовое положение которых может измениться судебным актом.

Применительно к рассматриваемым отношениям Верховный Суд РФ разъяснил, что по делам об оспаривании постановлений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей к участию в деле в качестве заинтересованного лица необходимо привлекать другую сторону исполнительного производства (взыскателя или должника)2.

Таким образом, подчеркнуто, что в деле по обжалованию действий судебных приставов-исполнителей последние находятся в отношении не только с лицом, обжалующим их действия, но и с его материальноправовым противником.

Суд вправе и одновременно обязан рассмотреть дело с соблюдением всех процессуальных требований (включая п. 2 ст. 47 КАС РФ) с целью обеспечения конституционного права на судебную защиту всех заинтересованных в исходе дела лиц, принципов состязательности и равноправия сторон. Административный истец (должник) вправе обжаловать действия государства (его представителя) и доказывать свои требования. Взыскатель тоже имеет право участвовать в судебном заседании и представлять возражения и доказательства по всем заявленным доводам, и должен быть привлечен судом в дело для реализации этого права. Процессуальные отношения наглядно демонстрируют названный нами «треугольник» правоотношений с участием государственного органа (должностного лица), реализующего свою компетенцию.

В правоотношениях, связанных с досрочным прекращением административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, у органов, осуществляющих названную государственную функцию, также существуют отношения не только с бывшим осужденным, но и с потерпевшим либо неопределенным кругом лиц.

Апелляционным определением Московского городского суда от 24 апреля 2019 г. по делу № 33а-2344 было отменено решение суда первой инстанции о досрочном прекращении административного надзора.

В судебном акте было указано, что в соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» административный надзор может быть досрочно прекращен судом на основании заявления органа внутренних дел, или поднадзорного лица, либо его представителя по истечении не менее половины установленного судом срока административного надзора при условии, что поднадзорное лицо добросовестно соблюдает административные ограничения, выполняет обязанности, предусмотренные настоящим Федеральным законом, и положительно характеризуется по месту работы и (или) месту жительства, пребывания или фактического нахождения . Суд, в который было подано заявление о досрочном прекращении административного надзора, уведомляет об этом потерпевшего и (или) его представителя в письменной форме в день принятия заявления к рассмотрению.

Поскольку суд первой инстанции не уведомил потерпевшего о подаче заявления и потерпевший был лишен возможности принять решение о вступлении в дело, суд апелляционной инстанции направил дело на новое рассмотрение с требованием об извещении об этом потерпевшего.

Суд вправе рассмотреть заявление бывшего осужденного и обязан уведомить потерпевшего по уголовному делу, а также рассмотреть заявление по существу в защиту неопределенного круга лиц: действительно ли бывший осужденный может быть освобожден от ограничений административного надзора и не представляет опасности для окружающих. Потерпевший вправе высказать свое мнение о вероятности освобождения от надзора бывшего обидчика, а осужденный вправе требовать досрочного прекращения надзора при наличии оснований, предусмотренных пунктом 2 статьи 9 № 64-ФЗ.

Приведенные отношения «треугольника» в делах по реализации компетенционных норм подчеркивают их особую юридическую природу, в которой права и обязанности сливаются в правообязанность.

Следует обратить внимание на то, что нередко государственные органы ненадлежащее исполнение своих обязанностей пытаются компенсировать расширением своих прав, что мотивируется интересами лиц, для реализации прав и свобод которых им установлены правомочия, и, соответственно, сокращением обязанностей и запретов в отношении других лиц, которые произвольно считаются нарушителями прав первых. Успешными для государственных органов примерами являются изменения статей 162 и 237 УПК РФ1, которыми практически обеспечена бесконечность уголовного преследования личности2. Безуспешным примером можно назвать проект Федерального закона № 440058-6 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с введением института установления объективной истины по уголовному делу»3.

Из особой юридической природы компетенционных норм следует необходимость особых юридико-технических приемов их изложения.

С одной стороны, необходимо обеспечить лаконичность предписаний, адресованных органам публичной власти и их должностным лицам. С другой стороны, должно быть четко определено, в отношении каких лиц эти предписания устанавливают права органа власти (должностного лица), а в отношении каких (других, имеющих материальноправовые отношения с первыми) лиц орган власти (должностное лицо) обязан совершить точно определенные в установленный срок действия. Отсутствие специальных юридико-технических приемов изложения предписаний в нормах права, адресованных органам публичной власти и их должностным лицам, порождает произвольное правоприменение, ограничение прав граждан и организаций, невыполнение государственных функций.