Правовая природа и некоторые вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав несовершеннолетних

Дети - одна из наиболее слабо охраняемых, социально неприспособленных групп населения. Согласно Международной конвенции о правах ребенка 1989 года, каждый человек является ребенком до достижения 18-летнего возраста, если только по закону, применимому к этому ребенку, это не достигнуто ранее. Российский законодатель не проводит различия - и Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка» дублирует это положение. Таким образом, ребенок в России - это человек, который не достиг взрослого возраста (18 лет).

Необходимость особой государственной и правовой защиты основных прав и интересов несовершеннолетних связана в первую очередь с тем, что они больше всего подвержены различного рода посягательствам, и в силу некоторых причин не могут самостоятельно защитить свои права.

Проблема соблюдения законности в данной сфере является приоритетным направлением работы органов прокуратуры в Российской Федерации.

Концепция общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 14.11.2013 № Пр-2685 определяет в качестве одного из основных источников угроз общественной безопасности в числе прочего и увеличение количества преступников за счет беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних.

Предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий, совершаемых несовершеннолетними, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому, выделены в качестве одного из основных направлений деятельности по обеспечению общественной безопасности.

При этом как механизмы реализации концепции и ожидаемые результаты предлагаются совершенствование законодательства Российской Федерации в части, касающейся профилактики правонарушений и защиты детей от насилия и любых форм эксплуатации, вовлечения их в преступную и иную антиобщественную деятельность, а также усиление роли государства как гаранта безопасности граждан, прежде всего несовершеннолетних.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683 провозглашает, что Обеспечение государственной и общественной безопасности осуществляется путем повышения эффективности деятельности правоохранительных органов и специальных служб, органов государственного контроля (надзора), совершенствования единой государственной системы профилактики преступности, в первую очередь среди несовершеннолетних, и иных правонарушений (включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной практики), разработки и использования специальных мер, направленных на снижение уровня криминализации общественных отношений.

При этом, раскрывая стратегические национальные приоритеты страны (в частности, такие как, повышение качества жизни граждан, наука, технологии и образование, здравоохранение и культура), законодатель указывает на необходимость развития массового детско-юношеского спорта, организации пропаганды здорового образа жизни, развития системы поддержки талантливых детей, внешкольного дополнительного образования, детского технического и художественного творчества, решения проблем переполненности общеобразовательных организаций, развития службы охраны материнства и детства, развития паллиативной медицинской помощи, в том числе детям; развития медицинской реабилитации населения и совершенствование системы санаторно-курортного лечения, в том числе детей, сохранения и приумножения традиционных российских духовнонравственных ценностей как основы российского общества, воспитания детей и молодежи в духе гражданственности.

Углубляясь в концептуальные основы развития российского общества, государства и экономики с целью изучения системных положений о защите и реализации прав несовершеннолетних в нашей стране следует обратить внимание также и на Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденную Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 28.09.2018).

В данном документе заложены институциональные основы демографического развития, совершенствования и развития здравоохранения, образования, культуры и СМИ, рынка труда, повышения доступности жилья, молодежной политики и др.

Красной нитью сквозь все содержание Концепции проходят вопросы, касающиеся соблюдения прав несовершеннолетних. Они затрагиваются в каждом из перечисленных разделов документа.

Названные документы разработаны и приняты с целью консолидации усилий органов власти различного уровня, государственных органов институтов гражданского общества по созданию благоприятных внутренних и внешних условий для реализации национальных интересов и стратегических национальных приоритетов Российской Федерации.

Немаловажное значение при этом имеет и деятельность прокуратуры, будь то надзор за соблюдением законов и законностью правовых актов, участие в судах, правотворческая деятельность или выполнение иных функций ведомства.

Правозащитный потенциал российской прокуратуры в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних позволяет ей быть незаменимым звеном государственного механизма.

Среди способов защиты прав несовершеннолетних органами прокуратуры можно выделить в качестве основных следующие: прокуратура предъявляет иски о лишении родительских прав, ограничении родительских прав, об отмене усыновления ребенка; представляет в суд, орган опеки и попечительства заявление о восстановлении (признании) нарушенного (оспариваемого) права ребенка; непосредственно участвует в рассмотрении судом дел о защите прав ребенка; предупреждает о недопустимости нарушения прав ребенка в будущем, способы устранения нарушений закона и др.

Концепцию правовой защиты можно охарактеризовать как предоставление прав и законных интересов законными средствами. «Правовая защита несовершеннолетних должна пониматься как совокупность нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус несовершеннолетних как участников общественных отношений (прав, обязанностей, гарантий соблюдения прав и обязанностей) и закрепления основ для организации деятельности системы органов, занимающихся несовершеннолетними». Правовая защита охватывает всю сферу жизни несовершеннолетнего: воспитание, образование, здравоохранение, труд, социальное обеспечение, досуг и другое.

Механизм защиты состоит из системы элементов, функционирование каждого из которых связано с работой другого, и суть работы механизма выражается в том, что его отдельный элемент приводит в движение другой, который «тянет» для себя множество элементов. В этом смысле механизм защиты прав ребенка в России, по мнению Немытиной М.В. «хромает» прежде всего по двум причинам.

Во-первых, во многих юридических отраслях (конституционных, гражданских, семейных, административных и других) существует огромное количество нормативных актов, которые каким-то образом связаны с регулированием прав ребенка, большой объем знаний, содержащих рекомендации по реализации прав несовершеннолетних в различных сферах жизни общества, совершенствование институтов, связанных с детством.

Однако в современном российском законодательстве недостаточно представлены межсекторальные и межпредметные коммуникации, что, в свою очередь, препятствует совершенствованию правового регулирования, устранению пробелов и преодолению конфликтов, практически реализуя нормы, декларируемые в законодательстве в интересах детей.

Вторая причина заключается не в отсутствии государственных органов, предназначенных для защиты прав ребенка, а в отсутствии взаимодействия между ними. Эти вопросы должны решаться органами социальной защиты населения, органами управления образованием, органами опеки и попечительства, органами по делам молодежи, органами управления здравоохранением, органами службы занятости, органами внутренних дел. Надзор за соблюдением законов органами и учреждениями системы предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется органами прокуратуры. Также, в ряде субъектов Российской Федерации появился Институт омбудсмена по правам ребенка

Также очевидна третья причина, которая препятствует эффективности механизма правовой и социальной защиты ребенка. Нет единой системы предметов, которая ориентирована только на решение этой социально -важной задачи. Большинство из них выполняют защитные функции в рассматриваемой области наряду с другими обязанностями. Практически это характерно для всех органов государственной власти и местного самоуправления. Такое внимание к этим вопросам в законодательстве не могло не повлиять на положение органов прокуратуры в связи с осуществлением надзора по данному направлению.

Как уже отмечалось, действующее законодательство требует от прокурора принудительного участия в судебных разбирательствах по делам, касающимся прав и интересов несовершеннолетних. Такое внимание к защите прав и интересов несовершеннолетних характерно для деятельности органов прокуратуры на протяжении всего их развития. В современных условиях развития нашего общества это направление деятельности прокурора приобретает особую актуальность. Генеральный прокурор Российской Федерации с учетом важности этой области прокурорской деятельности издал специальный приказ от 26.11.2007 N 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» .

Несомненно, что повлияло на это - проблемная ситуация, сложившаяся в обществе:

во-первых, ситуация, сложившаяся с применением всего законодательства, когда по-прежнему преобладает правовой нигилизм, что особенно важно для защиты прав и интересов несовершеннолетних;

во-вторых, социально-экономическая ситуация, сложившаяся во всех секторах общества, отрицательно сказывается на положении многих семей, которые часто не могут обеспечить нормальное воспитание детей и создание необходимых условий для роста и развития детей, приводит к увеличение бездомности и пренебрежения детьми, упущения в школьной системе, значительные нарушения законов и интересов молодого поколения;

в-третьих, социально-экономическая ситуация в стране приводит к снижению морали и нравственности, что сказывается на отношении к детям и серьезных нарушениях их прав и интересов, что, в свою очередь, наряду с увеличением общей преступности приводит к значительному повышению преступности среди несовершеннолетних.

Как показывает практика, эта ситуация во многом связана с тем, что государственные органы и власти, то есть те органы и организации, на которые закон возлагает защиту прав и интересов несовершеннолетних, создают нормальные условия для воспитания детей и осуществляют мониторинг реализации законов, выполнение обязанностей, предусмотренных законодательством.

Практика свидетельствует о серьезном обострении криминальной ситуации в молодежной среде, низкой эффективности предыдущих средств профилактики в изменившихся условиях, необходимости тщательного анализа и обновления всего опыта социально-правового контроля.

Полезную информацию дает анализ структуры преступности. Это прежде всего данные о личностях несовершеннолетних преступников, включая основные социально-демографические и нравственно-правовые характеристики.

В 2017 году генеральная прокуратура обратила внимание на проблему распространения в ряде субъектов страны тюремной субкультуры.

Как отмечалось, складывающаяся ситуация во многом обусловлена ненадлежащим контролем за поведением подростков и отсутствием профилактической работы при выявлении признаков романтизации ими тюремной жизни и установлении во взаимоотношениях иерархии, основанной на «праве сильного».

В борьбе с подобными проявлениями большое значение приобретают правовое просвещение, осуществляемое органами прокуратуры, меры, направленные на защиту несовершеннолетних от запрещенной информации, профилактическая деятельность прокуратуры.

Нарушения верховенства закона, во многих случаях приводят к серьезным последствиям, к преступлениям несовершеннолетних, а также преступлениям в отношении них и их интересов. Такая ситуация требует повышенного внимания органов прокуратуры, для которого существует достаточная правовая основа.

Об актуальности изложенных вопросов свидетельствует и издание 14.11.2017 Приказа Генерального прокурора РФ № 774 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав несовершеннолетних на досудебных стадиях уголовного судопроизводства».

В связи с этим в предмет надзора за исполнением законов о несовершеннолетних входит не только обеспечение исполнения Конституции Российской Федерации и законов, но и установление причин и условий, которые способствуют совершению правонарушений лицами, не достигшими 18 лет. Это требуется для того, чтобы принять надлежащие меры по предотвращению перерастания правонарушения в преступление.

С целью устранения выявленных нарушений органами прокуратуры принимаются различного рода меры прокурорского реагирования, в том числе заявления в суды, направленные на защиту детей в информационной среде. Также, проводится координация деятельности правоохранительных органов в данной сфере.

Таким образом, учитывая владение прокуратуры информацией о состоянии законности в исследуемой сфере правоотношений, проводимую аналитическую работу и спектр мер прокурорского реагирования, среди которых, как показывает практика, наиболее действенным является обращение с заявлением в суд, прокуратура является одним из основных гарантов и защитников прав несовершеннолетних.

О приоритетности данной сферы надзора, а также повышенной ориентированности прокуроров на обеспечение соблюдения прав несовершеннолетних говорит и то, что в Генеральной прокуратуре РФ создано и функционирует управление по надзору за соблюдением прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, а в прокуратурой субъектов РФ - соответствующие отделы, помощники и старшие помощники прокуроров субъектов.

Например, в 2015 году прокурорами направлено в суды более 55,2 тысяч исков (заявлений) об охране жизни, здоровья несовершеннолетних, защите семьи материнства, отцовства и детства, из которых свыше 90% удовлетворено.

Исковая работа на данном направлении обусловлена выявлением значительного количества нарушений законодательства о социальной поддержке несовершеннолетних, а также многодетных, малообеспеченных семей, семей, имеющих детей-инвалидов, и возможностью восстановления прав граждан путем обращения в судебные органы.

Прокуроры предъявляют требования о восстановлении имущественных и жилищных прав несовершеннолетних, о взыскании задолженности по пособиям, выплатам и компенсациям в связи с рождением и воспитанием детей; об установлении юридических фактов рождения, смерти, признания отцовства; о лишении родителей родительских прав или ограничении в них.

Заслуживает внимания факт обращения прокурора с иском о признании актовой записи об отцовстве недействительной, что позволило назначить пособия на ребенка единственному родителю. Одновременно поданы заявления об установлении факта смерти биологического отца ребенка и признании отцовства в отношении неродившегося ребенка. Удовлетворение требований прокурора позволило назначить ребенку пенсию по потере кормильца.

Нередко прокурорское вмешательство требуется в вопросах соблюдения прав детей на безопасные условия обучения и отдыха. Наиболее распространенными требованиями прокуроров к администрациям образовательных организаций являются требования об устранении нарушений санитарно-эпидемиологического законодательства, законодательства детей о защите детей от негативной информации, к администрациям городов и районов – об установлении вблизи образовательных организаций предупреждающих дорожных знаков, искусственных неровностей, оборудовании автобусов техническими средствами контроля.

Нетипичным примером иска прокурора можно назвать обращение в суд с заявлением об обязании владельцев гаражей, незаконно расположенных на территории школы, за счет собственных средств демонтировать их и освободить земельные участки. Решением суда требования прокурора удовлетворены.

Прокуроры также активно отстаивают в суде имущественные права детей, связанные с реализацией положений Федерального закона от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» об обязании родителей оформить жилое помещение, приобретенное с использованием средств (части средств) материнского (семейного) капитала, в общую с детьми собственность.

Прокурорами выявляются факты необоснованного отказа в выдаче государственных сертификатов на материнский (семейный) капитал, в перечислении средств материнского (семейного) капитала, что является основанием для обращения в суд.

Предъявляется значительное количество исковых заявлений о взыскании с родителей неустойки за несвоевременную уплату алиментов.

Деятельность органов прокуратуры по защите прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, в значительной мере связана с восстановлением их имущественных прав. В частности, в суды направляются исковые заявления с требованиями к администрациям учреждений о возложении обязанности перевести денежные средства воспитанников на вклад с повышенной процентной ставкой, к органам местного самоуправления – внести изменения в опись имущества подопечных и т.д.

Заслуживает внимания пример обращения прокурора с исковым заявлением в суд о признании за несовершеннолетней права на принятие в гражданство российской Федерации в упрощенном порядке.

Еще одним направлением исковой работы является взыскание компенсации морального вреда в пользу несовершеннолетних, пострадавших от преступных действий.

Приведенные примеры не являются исчерпывающим перечнем поводов и оснований для обращения прокуроров в суд за защитой прав и законных интересов несовершеннолетних, а лишь наглядно демонстрирует всю широту спектра возможностей и различного рода правоотношений, в рамках которых прокуратура отстаивает интересы детей, что заставляет нас вернуться к указанным выше концептуальным основам развития государства, общества и экономики и особой роли прокуратуры в данных процессах.

Подводя итоги, следует отметить, что защита прав и свобод несовершеннолетних является стратегической задачей любого общества и государства. И органы прокуратуры играют важную роль в обеспечении прав и свобод несовершеннолетних. Правозащитная функция прокуратуры направлена на устранение недостатков правовой системы государства. В случае «молчания» закона или его противоречия с нормами и ценностями общества, прокуратура должна стать инструментом гаранта и обеспечивать безопасность прав и свобод несовершеннолетних.