Правовая природа надзора и надзорной деятельности как способа обеспечения конституционного принципа законности

Любое общество и государство заинтересовано в успешном управлении. С этой целью необхо-димоорганизовывать, упорядочивать и регулировать поведение людей, деятельность государственных и социальных институтов, поддерживать обществен- ный порядок. Это публичные дела, отражающие общий интерес и потребности общества, государства и граждан в самосохранении и обеспечении своей жизнедеятельности. Иначе не наладить производства, не обеспечить развитие культуры, не помочь человеку в

Как цитировать статью: Мамина О.И., Семичева А.С. Правовая природа надзора и надзорной деятельности как способа обеспечения конституционного принципа законности // Вестник Академии права и управления. 2019. № 2(55). 25–29 с.

удовлетворении его потребностей и интересов, реализации гарантированных законодательством прав.

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Таким образом, в государственном управлении экономической, социально-культурной и административнополитической сферами одним из непререкаемых должен являться конституционный принцип законности.

Традиционно понимаемая в юридической науке как строгое и неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями,1 либо как система юридических правил, норм, средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами, призванная обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов,2 законность может определяться также как метод, режим или принцип деятельности субъектов публичного управления. В любом случае законность это фундаментальная категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества.

Своеобразным итогом реализации требований законности является правопорядок. Определяемый, как правило, как порядок, основанный на праве, правопорядок - это всегда государственно-правовое явление, устанавливаемое, гарантируемое и поддерживаемое легитимной государственной властью, которая охраняет его от нарушений, а в необходимых случаях защищает имеющейся в ее распоряжении принудительной силой.

Без этого невозможна реализация государственных задач, осуществление сущности, формы и функций власти, решение государственных дел. Правопорядок есть тот юридический результат, к которому стремится государственная власть и все субъекты права, используя разнообразные приемы и средства.

В Российской Федерации в целях обеспечения точного соблюдения законности и установления конституционного правопорядка создан и действует особый государственно-правовой механизм, состоящий из двух основных элементов: организационноструктурных формирований (государственных органов и общественных объединений) и организационно-правовых методов (особых видов деятельности, практических приемов, операций). Одним из таких методов, обобщенно определяемых как способы обеспечения законности, является надзор.

В современной юридической науке сформировались различные тенденции понимания исследуемого понятия:

• 1)    как функции органов исполнительной власти,³

• 2)    как процессуальной формы юридической деятельности,⁴

• 3)    как метода правоохранительной деятельности,

• 4)    как формы государственной деятельности и реализации правовой политики государства,⁵

• 5)    как вида специального правового режима,⁶

• 6)    как способа защиты прав и свобод граждан,⁷

• 7)    и наконец, как способа обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

При этом, отметим, что надзор представляет собой правообеспечительную деятельность компетентных государственных органов, так как в широком смысле его назначение состоит в обеспечении достижения поставленных целей и задач органами государственной власти, а также в реализации конституционных гарантий.

При попытке определить виды надзора некоторые авторы приходят к выводу, что в современной России есть только один чисто надзорный орган – прокуратура,8 а специализированные структуры, на которые возложены задачи по отслеживанию процессов, происходящих в обществе, как бы они или их деятельность не называлась, осуществляют не надзор, а контроль. Поэтому более правильно называть их органами контроля или, может быть, – органами государственного контроля.

Действительно функции по контролю и надзору зачастую возложены на одни и те же федеральные органы исполнительной власти, созданные в организационно-правовой форме федеральной службы, что и порождает очередной спор между уче- ными-административистами по поводу соотношения указанных понятий.

Так, например, Р.И. Денисов последовательно отстаивает точку зрения о самостоятельности административного надзора среди видов социального контроля и способов обеспечения законности в государственном управлении. 9 А.П. Алехин считает, что административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля10. В свою очередь, Н.Г. Салищева называет административным надзором специфическую форму надведомственного контроля и методом деятельности органов внешнего государственного контроля.11 А М.С. Студеникина различие между органами контроля и административного надзора видит в широте охватываемой обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздей-ствия.12 Органы контроля, считает она, интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал предоставленные ему полномочия.

Но как бы ни были контекстно связаны эти две безусловно взаимодействующие функции, отождествление этих понятий, в том числе на законодательном уровне, на наш взгляд, представляется не вполне корректным.

В отличие от контроля, административный надзор осуществляется в отношении организационно неподчиненных объектов; в процессе его осуществления применяются меры административного воздействия к физическим и юридическим лицам; органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил (дорожного движения, пожарной безопасности, санитарии и др.) на поднадзорных объектах.

В российской Конституции же термин «надзор» употребляется лишь единожды, а именно - в контексте определения статуса Верховного Суда Российской Федерации, то есть речь идет о конституционном подтверждении существования судебного надзора.

Таким образом, при классификации надзора по субъектам его осуществляющим, устанавливаются следующие виды надзора:

•    прокурорский •    судебный •    административный.

Рассматривая более детально последний из указанных видов, можно прийти к выводу, что административный надзор представляет собой особый вид государственной деятельности, заключающийся в специализированном наблюдении и проверке соблюдения строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц.Ему присущи такие свойства как:

• а)    осуществление, главным образом, уполномоченным органом исполнительной власти;

• б)    заранее установленный и фиксированный круг, перечень норм и правил, подлежащих проверке, их специализированный характер;

• в)    неограниченный круг лиц и организаций, подлежащих проверке в связи с применением вышеназванных правил осуществляется субъектами исполнительной власти, наделенными надведомственными полномочиями;

• г)    осуществление его систематически за конкретным объектом с возможностью принятия предупредительных мер воздействия;

• д)    возможность применения административного принуждения, в том числе, наложения санкций на юридических и физических лиц,виновных в нарушении правил;

• е)    юрисдикционные процедуры, когда субъекты административного надзора совершают определенные процедурные действия (сбор информации и доказательств, их оценка, фиксирование правонарушений, разбор дел, принятие административных решений, передача дел органам управления или прокуратуры);

• ж)    непрерывное осуществление функций административного надзора ввиду необходимости обеспечить постоянное действие норм и функционирование объектов жизнеобеспечения.

Полномочиями по осуществлению административного надзора обладают федеральные службы а также службы и органы, организационно входящие в структуры министерств, но имеющие полномочия контролировать деятельность органов управления, состоящих в системах других министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

Таким образом, следуя логике наименований органов, уполномоченных на осуществление анализируемого нами вида государственной деятельности, можно выделить следующие виды административного надзора:

• –    санитарно-эпидемиологический надзор;

• –    надзор в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

• –    надзор за соблюдением законодательства о труде;

• – ветеринарный и фитосанитарный надзор;

  – надзор в сфере связи и массовых коммуникаций;

  – надзор в сфере образования и науки;

  – надзор за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия;

  – надзор в сфере природопользования;

  – геодезический надзор;

  – экологический, технологический и атомный надзор;

  – пожарный надзор;

  – надзор за безопасностью дорожного движения;

  – административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;

  – транспортный надзор;

  – страховой надзор;

  – финансово-бюджетный надзор.

Анализ административного надзора позволяет отграничить его от прокурорского, что заключается в следующем. Во-первых, органы прокурорского надзора не входят в систему исполнительной власти, тогда как органы административного надзора включены в нее. Причем, и это очень важно, прокуратура вправе осуществлять надзор за законностью в деятельности самих органов административного надзора и законностью выносимых ими решений.

Во-вторых, осуществляя надзор, прокуроры не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 г. № 2202-1), они могут только ставить вопрос о предоставлении необходимых документов, о проведении ревизии и т.п. Органы административного надзора в этом плане наделены гораздо большими полномочиями: от инспектирования до приостановления (запрещения) хозяйственной деятельности; им предоставлено и право применения так называемых мер пресекательного характера.

В-третьих, органы административного надзора осуществляют проверки только по вопросам, относящимся к их компетенции и только в сфере их деятельности, тогда как прокурорским надзором охватывается законность в деятельности всех государственных органов (до определенного уровня) и во всех сферах.

В-четвертых, и это существенно отграничивает прокурорский надзор от административного: последний осуществляется и в отношении граждан.

В-пятых, органы административного надзора (их должностные лица) сами могут привлекать виновных к административной ответственности, в то время как прокуроры вправе лишь возбудить производство по делу об административном правонарушении.

Кроме того, органы административного надзора осуществляют и нормотворческую деятельность – разрабатывают и утверждают правовые и техникоюридические нормы, правила (например, Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы - Сан-ПиН), издают нормативно-техническую документацию, готовят проекты законодательных актов и т. п.

Обобщая вышесказанное, можно сделать вывод о том, что надзор, о каком бы из его видов не шла речь, является одним из инструментов государственного управления, реализация которого направлена на установление и обеспечение правопорядка как воплощения принципа законности. На наш взгляд, основная роль надзора – помимо прочего, обеспечение конституционных гарантий.

В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Определяя в качестве гарантируемых благ такие аспекты жизни граждан как социальное обеспечение и социальная защита, свобода совести, свобода вероисповедания, свобода мысли и слова, свобода массовой информации, общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования и др., государство создает и инструментарный механизм, которым эти гарантии могут быть защищены и реализованы. Элементом этого механизма являются, в том числе, и государственные органы, обладающие надзорными функциями и полномочиями. Именно к ним обращаются граждане и организации в случае нарушения гарантированных им Конституцией РФ прав. Их роль в установлении правопорядка не должна подвергаться сомнению. Таким образом, обоснованным, на наш взгляд, является понимание надзора, наряду с указанными выше, как способа обеспечения конституционного правопорядка.