Правовая природа опеки и попечительства над детьми, утратившими родительское попечение

Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, – это наиболее социально не защищенная группа людей. В нашей стране возникла ситуация, когда само общество порождает целое поколение детей-сирот. Основными причинами роста числа детей-сирот при живых родителях являются: снижение социального престижа семьи; материальные и жилищные трудности; межнациональные конфликты; рост внебрачных рождений; высокая доля родителей, ведущих антисоциальный образ жизни. Дети поступают в детские дома из домов ребенка, когда их в родильных домах оставляют матери. Про- блема сиротства касается в целом общества, в котором мы живем, включая в первую очередь проблемы нравственности. Дети должны жить в семье, в своем доме, а не в государственных учреждениях [1–5].

Последние опубликованные в России данные за 2024 год говорят о снижении числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: общая численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей сократилась на 5 % – до 340 055 человек; выявлено детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, 39 583 человек, что на 5,7 % меньше, чем в 2023 году; выявлено детей, оставшихся без попечения родителей (социальных сирот) 26 594 человека, что на 9,5 % меньше, чем в 2023 году; численность детей в региональных банках данных детей-сирот сократилась на 7,5 % и составила 33 054 человека; численность родителей, лишенных в 2024 году родительских прав, сократилась на 12,1 % и составила 21 631 человек; численность родителей, ограниченных в родительских правах, сократилась на 11,6 % и составила 6 742 человека; численность родителей, восстановленных в родительских правах, выросла на 5,2 % и составила 887 человек.

В большинстве случаев (61 %) ребенка отдают из-за трудной жизненной ситуации в семье, при этом 40 % детей попадают в учреждение в возрасте до года. Почти половина (40 %) детей оказываются в приютах по заявлению родителей или опекунов, хотя раньше эта форма не была такой распространенной. Много случаев, когда в детские учреждения попадают сразу несколько детей из одной семьи [6].

В России нет ювенальной юстиции – объединения социальных служб и общественных организаций вокруг специального суда, который защищает права несовершеннолетних. Но есть госорганы, которые этим занимаются. В их числе – органы опеки и попечительства. Главная задача органов опеки – защищать права и законные интересы людей любого возраста, которые находятся под опекой или попечительством либо нуждаются в них. Также они следят за тем, как работают опекуны, попечители и организации, которые помогают недееспособным или не полностью дееспособным людям. Помогают сохранять имущество подопечных и управлять им.

Деятельность по выявлению и устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется исключительно органами опеки и попечительства. Нормативно-правовое регулирование в сфере опеки и попечительства над несовершеннолетними осуществляется Министерством образования и науки Российской Федерации.

На сегодняшний день на решение проблем сиротства направлены ряд федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации. К их числу относятся: Конституция Российской Федерации (ст. 4398); Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 3301); Семейный кодекс Российской Федерации (ст. 16); Федеральный закон от 21.12.96 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; Федеральный закон от 29.05.2023 № 189-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»; Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» и др.

Требования к деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 24.05.2014 № 481 «О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей» (ст. 2887).

В соответствии со ст. 155.1 Семейного кодекса Российской Федерации к организациям для детей-сирот относятся организации различной ведомственной принадлежности, в том числе: образовательные организации; медицинские организации; организации, оказывающие социальные услуги. Кроме того, существуют и другие формы, одной из которых является так называемая гостевая семья («семья выходного дня»).

Под устройством детей, оставшихся без попечения родителей, понимается устройство детей в гражданские дома или временное устройство детей в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Существует три формы устройства: усыновление, бесплатная опека и попечительство, оплачиваемая опека и попечительство (патронатное воспитание). К сожалению, в силу различных жизненных обстоятельств сегодня нет недостатка в детях, о которых не заботятся родители. В отличие от взрослых и вполне дееспособных граждан дети в силу своего возраста не могут самостоятельно защитить свои права и интересы во «взрослом» мире, обеспечить себя едой, одеждой, жильем и даже образованием. Дети, оставшиеся без попечения родителей, передаются на попечение органам опеки и попечительства по месту жительства (месту регистрации). Орган опеки и попечительства выступает в качестве законного представителя ребенка и принимает меры по его защите.

В июне 2023 года профильный комитет Госдумы по вопросам семьи, женщин и детей одобрил поправку о предварительной опеке для детей-сирот без статуса (законопроект № 232772-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). Поправка коснулась детей, родители которых не лишены родительских прав, но фактически не выполняют свои обязанности по воспитанию ребенка [7].

Ребенку, который не имеет официального статуса сироты, могут немедленного назначить опекуна из круга близких родственников в упрощенном порядке. Опека будет длиться до тех пор, пока его родители не смогут вновь выполнять свои родительские обязанности.

Считается, что поправка решит многолетнюю проблему: в России 20 тысяч детей-сирот находятся в так называемых временных учреждениях, причем многие из них живут там годами. С одной стороны, деюре у них еще есть родители, но де-факто они перестали исполнять родительские обязанности, и органы опеки не могут принять решение о передаче таких детей под предварительную опеку близким родственникам или в замещающие семьи. Дети не могут жить в полноценной семье и вынуждены находиться в учреждениях годами, лишенные государственных гарантий, так как не имеют статуса «сирота».

В целях совершенствования и повышения эффективности деятельности в сфере защиты семьи и детства, профилактики социального сиротства и раннего выявления семейного неблагополучия с 1 января 2023 года полномочия по осуществлению деятельности по опеке и попечительству переданы с местного на региональный уровень. В настоящее время в законодательстве не прописаны организация и полномочия органов опеки и попечительства, решения принимаются на региональном уровне, зачастую разносторонне. За последние несколько лет у министерства появилось множество других функций в этой сфере, в том числе одно из важнейших направлений социальной политики – предоставление пособий на детей разного возраста [8].

Кроме того, эксперты отмечают, что органы опеки сегодня перегружены полномочиями. Федеральное законодательство делегирует органам опеки более 50 функций и полномочий, а местное – 39. При этом средняя нагрузка на одного специалиста составляет 3 000 человек. В связи с этим работа органов опеки и попечительства нуждается в реформировании. В июле 2020 года была создана межведомственная рабочая группа по разработке концепции совершенствования деятельности органов опеки и попечительства. Документ предусматривает создание универсальной модели органов опеки и попечительства и формирование единой терминологии в сфере защиты прав ребенка и семьи.

По мнению экспертов, это позволит установить единые правила в сфере опеки и попечительства и разграничить правовой режим в отношении детей и их законных представителей. Однако для перехода к единой модели организации и подчинения органов опеки и попечительства над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, в отношении несовершеннолетних граждан в субъектах Российской Федерации необходима более масштабная работа.

Министерствами образования, труда и здравоохранения утвержден соответствующий план меро-приятий(«дорожная карта») по переходу к единой модели подчинения организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, включающий все виды организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также органов опеки и попечительства над несовершеннолетними, направленная на организацию и завершение мероприятий по переходу к единой модели отраслевого подчинения [8].

При поддержке Социального фонда и Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Правительство Российской Федерации намерено внедрить принципы адресности и учета нуждаемости при оказании государственной помощи, то есть оценки того, кто должен получать помощь по объективным показателям. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации намерено реализовать эти принципы с помощью социального казначейства – полноценной базы данных обо всех получателях социальной помощи, включая инвалидов и детей-сирот. Однако остается не ясным, насколько Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации сможет занять центральное место в формировании приоритетов семейной политики.