Правовая сфера антикоррупционной политики государства

Необходимость соответствия страны общемировым нормам неоднократно была предметом анализа русских философов. Так, еще в XIX в. П.Я. Чаадаев заметил в третьем философическом письме, что «скоро мы душой и телом будем вовлечены в мировой поток. Это не подлежит сомнению (можно, если хотите, назвать это предчувствием глобализации – П.С.) и, наверное, нам нельзя будет долго оставаться в нашем одиночестве. [Это обстоятельство] ставит всю нашу судьбу в зависимость от судеб европейского общества... чем больше мы будем стараться слиться с ним, тем лучше для нас» [1, c. 70, 71].

Страна не только стремится вступить в авторитетные международные антикоррупционные организации, но и приводит законодательство в соответствие с мировыми нормами. В 2004 г. Госдумой был принят Закон «О государственной гражданской службе РФ». В указанном законе идет речь о возможном конфликте интересов, когда личная заинтересованность гражданского служащего влияет на объективное исполнение им должностных обязанностей. Проблема эта для России актуальна не одно столетие. Еще великий русский поэт Александр Пушкин предлагал систему чинов отменить, ссылаясь на то, что в России все продажно и чины покупаются.

Еще один пример. Важная особенность, которая открывает дорогу коррупции, – это появление в законодательных актах неопределённых, а также полунеопределённых норм или норм, допускающих двойное толкование. Так, использование в законодательстве терминов «существенное или несущественное нарушение законодательства», в случае если понятие «существенное» нигде не определено однозначно, служит коррупционной лазейкой. Для предотвращения такого рода нарушений с 2004 г. все рассматриваемые в Госдуме проекты законов проходят антикоррупционную экспертизу в специально созданном отделе. Такими организационными мерами руководство парламента намеревается задушить коррупцию в зародыше.

Но не все исследователи разделяют указанный позитивный настрой думских законодателей. Руководитель фонда ИНДЕМ Георгий Сатаров считает, что ввиду технической сложности проверки каждого законопроекта на наличие в нем явной или скрытой коррупции борьба не принесет ощутимых результатов. Он пишет: «У нас коррупцией пронизан весь госаппарат, и о ее искоренении зачастую говорят сами коррупционеры. В нашей стране с ними бороться бесполезно» [2].

Но Сатаров, будучи прав в главном, упускает частности. Так, в 2005 г. были опубликованы итоги нового исследования, в котором Всемирный банк оценивает качество государственного управления в 209 странах мира. За основу специалистами банка были взяты 37 источников информации, принадлежащих 31-й специализированной организации. В докладе, в частности, отмечено, что в России за последние годы эффективность деятельности органов государственного управления существенно повысилась, улучшилась ситуация в борьбе с коррупцией и обеспечением правопорядка. Однако заметно хуже стала подотчетность правительства, слабее обеспечивается право голоса граждан, ниже стали показатели политической стабильности, зато растет вмешательство государства в деятельность рынков [3].

Несомненно трудней для юристов России была правовая оценка коррупции, которая не позволяла им целую группу правонарушений квалифицировать как коррупционное деяние и вынуждала давать им определение в соответствии с их законодательным определением. В состоянии неопределенности они находились до конца декабря 2008 г., когда был опубликован не только президентский Указ «О противодействии коррупции», но и внесены изменения в действующее законодательство России в связи с его вступлением в силу, а также ввиду обязательств России перед международным сообществом по борьбе с коррупцией.

Ответственность за сформировавшееся в российском социуме мировосприятие коррупции как неизбежного следствия демократизации различных сторон жизни общества должно нести не только высшее руководство страны, но и западные державы. Председатель комитета по банкам Палаты представителей Конгресса США Джеймс Лич в 1999 г. сделал эмоциональное заявление, содержащее признание ошибочности избранного мировым сообществом механизма оказания финансового содействия процессу демократизации в России: «Мы хотели помочь России в переходе от коммунизма к рыночному демократическому обществу, а вместо этого получили страну воров-олигархов» [4].

Как отмечалось в докладе «Положение в России в начале деятельности администраций Ельцина и Клинтона», подготовленном экспертной группой по России Палаты представителей 106-го конгресса США: «Начиная с 1993 года политические шаги администрации Клинтона привели к следующим основным провалам в политике США по отношению к России:

• 1.    Предпочтение укреплению центральной власти в России в ущерб демонтажу Советского государства и созданию с нуля системы свободного предпринимательства.

• 2.    Тесные личные контакты с немногими российскими официальными лицами, даже после того, как они погрязли в коррупции, вместо последовательного и принципиального подхода к политике, невзирая на лица.

• 3.    Зацикленность на российской исполнительной власти и почти полное игнорирование парламента, регионов и общественных организаций.

• 4.    Высокомерие по отношению к нарождающейся демократии, что привело к попыткам утвердить демократические ценности недемократическими методами.

• 5.    Нежелание менять или даже корректировать политику, исходя из нарастающей коррупции и очевидных провалов этой политики» [5, c. 2].

Результатом указанной политики, по мнению депутата Государственной Думы, бывшего руководителя МВД РФ А.Д. Куликова, стала социальная действительность, в которой «коррупцией пронизана вся вертикаль исполнительной власти. Практически во всех сферах государственной деятельности, где распределяются финансовые или иные материальные ресурсы, налицо злоупотребление должностными лицами своим служебным положением» [6, c. 57].

Несмотря на раннее сделанные заявления о влиянии внешних факторов на коррупцию в России, полагаем, что его субъекты используют для реализации своих целей условия, существующие в нашей стране. В слабом государстве и в условиях символической оплаты труда чиновников высшее руководство страны традиционно закрывает глаза на казнокрадство. Это отмечал еще Салтыков-Щедрин, писавший в «Помпадурах и помпадуршах»: «...что может быть покладистее, уживчивее... хорошего, доброго взяточника... он готов ужиться с какою угодно внутренней политикой, уверовать в какого угодно Бога». И еще одна точка зрения: «Стремясь привязать к себе чиновничество крепкими узами... правительство сквозь пальцы смотрело на обогащение с помощью взяток и обмана казны. Оно знало, что если, с одной стороны, чиновники-взяточники обманывают и разоряют казну, то, с другой стороны, в политическом отношении они всегда являются наиболее угодливым элементом» [7, c. 54]. Приведенные цитаты были написаны сто лет назад, но и сегодня они звучат актуально.

На протяжении всей российской истории считалось, что взяточник хотя в моральном отношении и гнилая, но все-таки какая ни есть подпорка режиму. Однако такие «граждане», как отмечал русский философ И. Ильин, «не принимают к сердцу ни жизни, ни интереса “своего” государства, – одни – по национальным побуждениям (они в душе причисляют себя к другому народу), другие – по хозяйственным соображениям (они заинтересованы в смысле промышленности и торговли в процветании другого государства), третьи – по социальнореволюционным мотивам (они желают “своему” государству всяческого неуспеха и военных неудач)». Все эти граждане, продолжает Ильин, «принадлежат к государству только формальноюридически; а душевно и духовно они остаются ему чуждыми, может быть, прямо враждебными, не то вредителями, не то предателями» [8, c. 259].

Аналогичную точку зрения выразил и Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 г.: «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению.

Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии – как федеральной, так и местной – научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас, наконец, благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния. Кстати сказать, партийная и корпоративная бюрократия в этом смысле ведут себя не лучше бюрократии государственной.

И если сейчас, когда созданы предпосылки для серьезной и масштабной работы, государство поддастся соблазну простых решений, то верх возьмет бюрократическая реакция. Вместо прорыва мы можем получить стагнацию. При этом потенциал гражданского общества останется невостребованным, а коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и всё большего отрыва власти от интересов общества, нежелания госаппарата слышать запросы людей» [9].

Слова Президента страны, обнародованные в этом программном документе, мы расцениваем как начало осуществления целенаправленной государственной политики в отношении противодействия коррупции. Даже в концептуальном плане в начале такой борьбы находятся довольно сложные нравственные дилеммы. По меткому выражению Б. Дизраэли, «народы управляются только двумя способами – либо традицией, либо насилием», и руководству современной России необходимо сделать соответствующий выбор.

Одни авторы настойчиво предлагают до начала реализации антикоррупционных программ наказать главных виновников [10, p. 55]. Другие утверждают, что при осуществлении реформ надо смотреть вперед и стремиться изменить систему, а не оглядываться назад, наказывая преступников за прошлые деяния [11].

Как отмечает российский социальный философ Р. Капелюшников, «социальные системы, переживающие глубокую трансформацию, являются деинституционализированными как бы по определению: их прежний институциональный каркас уже сломан, а новый еще не выстроен, ибо это всегда нелегкий и затяжной процесс с негарантированными результатами. В первом приближении общества переходного типа можно было бы охарактеризовать как общества с отключенными или разрушенными формальными регуляторами» [12, c. 141].

В условиях системной коррупции для общества существует постоянная угроза аномии – отсутствия или распада основополагающих социальных ценностей как выражения целей общественного развития. Обесцененное коррупцией настоящее затрудняет реализацию любых идеалов и порождает как ситуацию социально-правового и нравственного нигилизма, так и проективистский ажиотаж в сфере социального целеполагания (проявившийся, к примеру, в процессе «цветных» революций на постсоветском пространстве), стремление к созданию все новых общественных идеалов, неосуществимых постольку, поскольку их реализация отнесена в отдаленное будущее, мыслящееся как будто за пределами социально-исторического времени, в котором сегодня живет Россия (возврат в прошлое, устройство западных моделей функционирования демократического общества и т.д.). Все перечисленное относится к категории социальных рисков.

Возрастание же в обществе в геометрической прогрессии рисков ведет к дезинтеграции государства, социума по всем несущим позициям, к разрушению сложившихся институтов безопасности и социальной защиты.

По мнению главы фонда ИНДЕМ Георгия Сатарова, ситуация с коррупцией в России практически не меняется, а, наоборот, еще больше обостряется и приводит к возрастанию социальных рисков. Государство вынуждено реализовывать антикоррупционную политику в условиях скрытого противодействия значительной части чиновничества. Причем даже возбуждение уголовного дела по факту взятки не означает, что коррупционер будет привлечен к ответственности. Множество уголовных дел рассыпается на процедурном основании, не потому, что следователи некомпетентны или адвокаты сильны, а потому, что многие дела разваливаются правоохранительными органами по сговору. Это всегда делается с участием прокурора и судьи. Прокурор дает санкцию на арест, в ходе которого заведомо допускаются процедурные нарушения, и в результате судья честно рассыпает уголовное дело [13].

Выводы Г. Сатарова подтверждают данные социологических опросов. К примеру, в сфере высшего образования о движении к модели институционализации коррупции говорят следующие цифры: нормальным явлением коррупцию в вузах считают 31,7% респондентов, а 39,3% характеризуют ее как неизбежное явление. При этом 68,7% опрошенных студентов готовы дать взятку в случае необходимости [14, c. 69–82].

Таким образом, из сказанного следует вывод о том, что в рамках антикоррупционной политики государства правление лиц должно быть заменено господством права. Это лишь одно из требований международной Конвенции против коррупции, которая так пока и не вступила в силу [15]. Для нашей страны принятие и реализация на практике указанной конвенции необходимы с точки зрения ее полноправного участия в деятельности международного сообщества. Пока же Россия относится к странам, которые не считают подкуп иностранцев на территории других стран уголовно наказуемым преступлением, а масштабы разворовываемых средств сравнимы с годовым бюджетом.