Правовая сущность ограничений прав государственных гражданских служащих

В юридической литературе существует целая масса определений понятия «правовое ограничение», однако далеко не все они отражают реальную сущность правовых ограничений. А.В. Малько представляет правовое ограничение в качестве правового сдерживания противоправного деяния. А.С. Мордовец предполагает, что правовое ограничение – это сдерживание социально вредного поведения [1, с. 91].

Как можно заметить, основной акцент в вышеприведённых определениях даётся на сдерживании либо общественно опасного деяния, либо социального вредного деяния. Однако если мы посмотрим на статью 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», то сможем убедиться в том, что не все ограничения связаны с наличием противоправного или социально вредного поведения со стороны лица, поступающего на государственную гражданскую службу. Например, в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» наличие близкого родства или свойства с гражданским служащим является основанием ограничения лица в принятии его на государственную гражданскую службу. Близкое родство или свойство не является социально вредным поведением, а тем более противоправным. В связи с этим, считаем, что правовое ограничение не может ассоциироваться исключительно со сдерживанием противоправного или социально вредного деяния.

М.Н. Козюк считает, что правовое ограничение представляет собой отклонение от правового равенства. При этом происходит либо расширение объёма обязанностей, либо сужение объёма права и свобод. В подтверждении своей позиции автор ссылается на положение Конституции Российской Федерации. Так, согласно пункту 2 статьи 32 Конституции

Российской Федерации: «граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе».

Однако, как нам представляется, такое обоснование правового ограничения является не вполне обоснованным. Да, Конституция Российской Федерации предполагает равный доступ к государственной службе, однако использование данного права так или иначе связано с наличием объективного неравенства граждан. В соответствии с ч. 2 ст. 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: «к числу квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы…, к уровню профессиональных знаний и навыков». Уровень профессиональных знаний и навыков, безусловно, у всех людей разный, следовательно, никакого правового равенства не может быть. В связи с чем, считаем, что правовое ограничение нельзя ассоциировать сугубо как отклонение от правового равенства [2].

Правовое ограничение является мерой свободы, которая немыслима без границ. В юридической литературе можно встретить различные трактовки цели любых правовых ограничений.

Нам представляется, что наиболее ярко отражена цель правового ограничения в определении Л.А. Морозовой, которая считает, что главная цель правовых ограничений заключается в достижении разумного компромисса между общественными интересами и интересами личности.

Правовые ограничения должны применяться в отношении государственных гражданских служащих не в качестве ответа на противоправное или социально вредное поведение, а в качестве необходимой конституционной границы свободы [3, с. 5].

Также можно выделить несколько целей установления ограничений для гражданских служащих:

• -    максимально акцентировать внимание государственных служащих на непосредственном исполнении служебных обязанностей;

• -    исключить возможность для использования своего служебного положения в личных целях;

• -    гарантировать полное осуществление гражданскими служащими своих прав и свобод;

• -    обеспечить эффективное функционирование государственной гражданской службы;

• -    создать условия для независимого осуществления служебной деятельности гражданским служащим.

Функции ограничений прав государственных служащих непосредственно вытекают из их целей. Функции уточняют назначение и содержание ограничений в сфере государственной гражданской службы. Кроме того, они помогают выявить проблемы государственного управления, а также определяют пути совершенствования законодательства в области государственной гражданской службы.

Итак, под функциями ограничений прав и свобод государственных гражданских служащих следует понимать основное направление воздействия на поведение государственных гражданских служащих в период осуществления ими своей профессиональной служебной деятельности.

Можно выделить следующие функции ограничений прав и свобод государственных гражданских служащих:

• 1.    Воспитательная функция. Она направлена на формирование правовой культуры и правосознания гражданского служащего. Сущность воспитательной функции можно свести к профилактике и предупреждению общественно опасных или социально вредных деяний со стороны государственных гражданских служащих.

• 2.    Мотивационная функция. Она заключается во внутреннем воздействии ограничении на подсознание государственного гражданского служащего. Внутренний мир человека включает в себя различные потребности, мотивы, интересы и т.д. Правовые ограничения заставляют государственного служащего удерживаться от совершения негативных противоправных действий, так как выход за рамки ограничений может привести к существенному колебанию его внутреннего мира.

• 3.    Коммуникативная функция. Любые правовые ограничения всегда несут в себе определённую информацию о должном поведении, о последствиях его нарушения. Государственный гражданский служащий через призму правовых ограничений осознаёт свою особую роль в системе механизма государственного управления.

• 4.    Контролирующая функция. Ограничения выступают в качестве координаторов профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих. Они удерживают государственных гражданских служащих от совершения противоправных или социально вредных деяний.

Все вышеперечисленные функции ограничений государственных гражданских служащих направлены на обеспечение определённого правового баланса и компромисса между интересами личности и интересами государства.

Итак, под ограничением прав государственных гражданских служащих следует понимать правовое сдерживание государственных гражданских служащих в связи с их профессиональной служебной деятельностью, осуществляемое в целях обеспечения компромисса между интересами личности и интересами государства.

Особое внимание при исследовании правовых аспектов ограничений прав государственных гражданских служащих следует уделить принципам ограничений. Любая юридическая наука основана на определённых правовых критериях (принципах). Принципы являются первостепенными правовыми началами, отправными идеями, которые лежат в основе регулирования определённого круга общественных отношений.

В настоящее время в юридической литературе нет единого подхода к определению понятия и перечня принципов ограничений прав государственных гражданских служащих. Приводятся различные виды принципов ограничений прав государственных гражданских служащих.

Приведём лишь некоторые из них:

• 1.    Справедливость, солидарность, законность, равенство, гуманность, ориентированность на интересы человека, соразмерность, обеспечение правосудием (Л.Л. Беломестных).

• 2.    Справедливость, законность, целесообразность (И.Д. Ягофарова).

• 3.    Формальные: стабильность, доступность закона, общеобязательность, определённость, соответствие международным стандартам прав человек; материальные: обоснованность, соразмерность, равенство (А.В. Должиков) [4, с. 45].

Вышеназванные примеры принципов ограничения прав и свобод государственных служащих интересны и дополняют в определённой степени друг друга. Одни авторы подчёркивают первооснову международных принципов и зарубежной доктрины в регулировании принципов ограничений прав и свобод государственных гражданских служащих, другие считают, что все принципы базируются в первую очередь на конституционно-правовых нормах и общих принципах права.

Любое государство базирует свою деятельность на определённых правовых принципах. Если мы посмотрим на любой нормативно-правовой акт, то увидим, что в каждом из них большое внимание уделяется принципам. На их основе строится вся система существующего законодательства в России. Л.Д. Воеводин считает, что конституционные принципы – это определяющие, руководящие идеи, предопределяющие содержание законодательства. В.А. Четвернин акцентирует внимание на том, что конституционные принципы – это основополагающая идея, выражающая содержание Конституции Российской Федерации [5, с. 83].

Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации также оказали существенное влияние на формирование и развитие принципов ограничений прав. Так, ещё в 1993 году в своём Постановлении Конституционный суд Российской Федерации подчеркнул, что принципы ограничений прав человека носят универсальный характер и оказывают воздействие на все сферы общественных отношений.

Таким образом, можно сделать вывод, что при формировании принципов правовых ограничений следуют исходить из позиций Конституционного Суда Российской Федерации, положений Конституции Российской Федерации, а также общепризнанных принципов и норм международного права.

Итак, на основании всего изложенного, представляется, что к принципам ограничений государственных гражданских служащих можно отнести следующие основополагающие идеи: соответствие ограничений общепризнанным принципам и стандартам международного права, обязательность правовой формы закрепления правовых ограничений, соразмерность ограничений, обоснованность ограничений.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе» конкретизировал перечень ограничений в соответствии с современным законодательством Российской Федерации. Неурегулированные ранее сферы нашли своё отражение в статье 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».