Правовое обеспечение гарантий независимости, самоуправления и финансирования адвокатской деятельности

Ведущую роль в оказании населению квалифицированной юридической помощи играет адвокатура, организация и деятельность которой строится на основе Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (с изм. и доп.)1. Вместе с тем слабость институтов гражданского общества и обусловленные этим задачи адвокатуры по защите гражданского общества характерны для современной России и не слишком актуальны для сложившихся цивилизованных общественных систем2.

Адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и, как институт гражданского общества, не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления3. Несмотря на это, как верно отмечает А.Г. Кучерена, «задачи, возложенные на нее, имеют государственное значение и отражают публичный интерес общества. Представительство интересов граждан в конституционном, уголовном, административном и гражданском судопроизводстве направлено не только на удовлетворение интереса одного частного лица, но и на обеспечение принципа состязательности судебного процесса, достижение истины по делу, охрану прав граждан и тем самым на создание демократического правового государства, провозглашенного Конституцией РФ, что не может не быть принципиально важным не только для отдельных лиц, но и для общества в целом»4.

В отличие от общественных объединений, созданных на основании Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с изм. и доп.)5, адвокатура выполняет государственно значимую функцию в сфере отправления правосудия, относящуюся к защите интересов не членов объединения, а неограниченного круга лиц, нуждающихся в квалифицированной юридической помощи. Следовательно, адвокатуре как особому инструменту гражданского общества присущ публично-правовой статус6.

Адвокат – это лицо с высшим юридическим образованием, полученным в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего профессионального образования, либо с ученой степенью по юридической специальности. Согласно Федеральному закону от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (ст. 9, 11 и 26) для получения статуса адвоката необходим стаж работы по юридической специальности не менее двух лет либо стажировка в адвокатском образовании в течение одного-двух лет, а также сдача квалификационного экзамена7. Устанавливая такие высокие профессиональные требования и условия для наделения лица статусом адвоката, государство тем самым гарантирует любому человеку, обратившемуся к адвокату, реализацию им конституционного права на квалифицированную юридическую помощь.

Авторитет института адвокатуры как одного из элементов судебной системы за последние пятнадцать лет существенно повысился8. В Концепции судебной реформы РСФСР 1991 г.9 констатировалось, что уровень развития адвокатуры – индикатор состояния демократии в обществе, один из признаков защищенности прав человека и формирования полноценного гражданского общества. Новые условия изменили роль и место адвокатуры в системе органов публичной власти, а также круг ее задач при защите прав и законных интересов граждан.

До 2002 г. в России продолжала действовать советская система адвокатуры, урегулированная Положением об адвокатуре, утвержденным Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г. (далее – Положение об адвокатуре)10. Принятие новых кодексов11, прежде всего Уголовно-процессуального кодекса РФ12, заметно изменило процессуальный статус адвоката, расширило его процессуальные права, привело к тому, что Положение 1980 г. стало препятствовать развитию института адвокатуры; в нем не были учтены современные тенденции, связанные с созданием новых организационных структур адвокатской деятельности, параллельным развитием сети организаций, оказывающих правовые услуги. Руководствуясь Положением об адвокатуре, было непросто реализовать нормы о квалифицированной юридической помощи, закрепленные в ст. 48 Конституции РФ.

В развитие конституционной нормы в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»13 дано четкое определение основного направления адвокатской деятельности – оказание квалифицированной юридической помощи. Отметим, что необходимость принятия подобного рода акта давно была осознана и российским законодателем, и участниками регулируемых правоотношений, но попытки найти компромисс между сторонниками «огосударствления» института адвокатуры и теми, кто видел в адвокатуре независимую от государства, самостоятельную организацию, затянули процесс принятия Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Вместе с тем в ходе дебатов вокруг проектов Закона14 в принятый Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» вошли только те нормы, которые получили одобрение большинства экспертов. А это не могло не сказаться на юридической технике данного Федерального закона.

Как правильно отмечает А.Г. Кучерена, «трудности юридического оформления института адвокатуры были обусловлены несколькими факторами. Во-первых, тем, что совершенствование адвокатской деятельности должно было быть вписано в канву судебно-правовой реформы. Кроме того, несомненно, что деятельность адвокатуры подлежит нормативному регулированию лишь в определенных пределах (понятие, принципы, гарантии)15. В остальном она должна была определяться внутрикорпоративными правилами и стандартами – кодексами адвокатской этики. И самое важное – Закон об адвокатуре должен был нормативно оформить складывающуюся в России систему адвокатуры как особого элемента гражданского общества – самоуправляемой, независимой корпорации профессионалов, на которую возложена публично-правовая обязанность – оказание квалифицированной юридической помощи»16.

Взаимоотношениям адвокатского сообщества и государства посвящена ст. 3 («Адвокатура и государство») Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», согласно ч. 1 которой адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и, как институт гражданского общества, не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Адвокатура действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности, а также принципа равноправия адвокатов. Обеспечивать соблюдение данных принципов, безусловно, призвано государство с помощью применения государственно-властного механизма ограничения (контроль над тем, чтобы адвокаты не выходили за рамки закона) и принуждения (воспрепятствование третьим лицам нарушать принцип независимости адвокатуры, а также вмешиваться в вопросы адвокатского самоуправления и корпоративных отношений).

В целях обеспечения доступности для населения юридической помощи и содействия адвокатской деятельности органы государственной власти:

• 1)    обеспечивают гарантии независимости адвокатуры;

• 2)    осуществляют финансирование деятельности адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам РФ бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством;

• 3)    при необходимости выделяют адвокатским образованиям служебные помещения и средства связи;

• 4)    гарантируют и осуществляют социальное обеспечение адвокатов, предусмотренное для граждан Конституцией РФ.

Государство призвано не контролировать и не надзирать за деятельностью адвокатуры, как это было в советские времена, а обеспечивать гарантии ее независимости. Подобный подход законодателя является значительной победой всего адвокатского сообщества в борьбе с государством за свою неза-висимость17.

Субъекты, управомоченные осуществлять функцию государственного руководства адвокатурой, в истории ее организационного развития неоднократно менялись. К их числу относились: Министерство юстиции СССР, министерства юстиции союзных и автономных республик, управления НКЮ союзных республик при областных и краевых Советах депутатов трудящихся, а также исполкомы этих советов. Одновременно с указанными органами с 1922 по 1939 г. к участию в государственном руководстве адвокатурой привлекался и суд. В истории советской адвокатуры не было такого периода, когда государственное руководство ею осуществлялось только одним судом, хотя и сегодня существует взгляд на возможность привлечения суда к выполнению функции государственного руководства адвокатурой18.

Можно вспомнить, что привлечение суда к руководству адвокатурой в 1922–1939 гг. даже совместно с Министерством юстиции и исполкомами областных (краевых) Советов депутатов трудящихся и предоставление ему права принимать участие в рассмотрении дисциплинарных дел о проступках адвокатов поставили адвокатуру в зависимость от суда и привели к нежелательным последствиям.

Так, по «Положению о коллегии защитников» от 5 июля 1922 г. постановления президиума коллегии по дисциплинарным делам могли быть обжалованы в президиум губисполкома. Жалобы подавались в президиум коллегии защитников, который направлял их вместе со всем делом в президиум губернского суда, а последний со своим заключением – в президиум губисполкома. В те времена во многих местах установились ненормативные взаимоотношения суда с защитниками, что выражалось в неосновательном привлечении защитников к дисциплинарной ответственности, пренебрежительном и высокомерном отношении судебных работников к адвокатам, в подхалимстве и угодничестве адвокатов. Таковы были негативные последствия подчинения адвокатуры судебной власти19.

Организация советской адвокатуры на началах независимости от суда и прокуратуры была впервые закреплена в 1939 г. «Положением об адвокатуре СССР»20. Профессор М.А. Чельцов в свое время писал: «Специфика адвокатской работы, ставящая адвокатов в необходимость соприкосновения с клиентами – тяжущимися и подсудимыми, требует сохранения самоуправляющейся адвокатской организации, независимой от тех органов – суда и прокуратуры, с которыми ее представители не только встречаются на общей для них работе, но и сталкиваются. Освобождение адвокатских коллегий из-под дисциплинарного надзора местных судов и передача всего комплекса вопросов адвокатуры в НКЮ имеют в этом отношении огромное принципиальное и практическое значение»21.

К этому следует добавить, что нецелесообразность привлечения суда к выполнению функции государственного руководства адвокатурой вытекает не только из взаимоотношений органов управления, коллегий адвокатов и суда. На практике между судами и президиумами коллегии адвокатов, заведующими юридическими консультациями нередко возникали разногласия по различным вопросам, а именно: о причинах срывов судебных заседаний, об обеспечении требований судов выделить защитников, о дисциплинарной ответственности адвокатов в связи с частными определениями судов, которые не всегда были обоснованными. Причинами вынесения необоснованных частных определений являлись недооценка роли адвокатов в судебном процессе, перекладывание ответственности за срыв дел и неявку на процесс только на адвокатов, хотя нередко процессы срывались и по вине других участников, в том числе суда. Поэтому было неправильно уполномочивать суд решать спорные вопросы, вытекавшие из его взаимоотношений с адвокатурой. Неправильным был и сам факт вынесения в подобных случаях частных определений в отношении президиумов коллегий адвокатов, что противоречит ст. 29 УПК РФ.

Сегодня ситуация во взаимоотношениях адвокатуры с государственными органами резко изменилась: нет партийного «подхода», а отношения с Минюстом России постепенно приобретают цивилизованный характер. Хотя, если исходить из положений ранее действовавшего законодательства об адвокатуре, любой чиновник мог вмешиваться в любую сферу деятельности адвокатуры. В статье 32 «Положения об адвокатуре РСФСР» 1980 г. было записано, что Министерство юстиции в пределах своей компетенции контролирует соблюдение коллегиями адвокатов требований Закона «Об адвокатуре», данного Положения,22 других актов законодательства, регулирующих деятельность адвокатуры; устанавливает порядок оплаты юридической помощи и, по согласованию с соответствующими ведомствами, условия оплаты труда адвокатов23.

31 марта 1992 г. Федеративный договор и Конституция РФ отнесли регулирование вопросов адвокатуры к совместному ведению РФ и ее субъектов, что подразумевало наличие у последних полномочий на правовое управление данной сферой. Некоторые вопросы регулирования адвокатуры перешли сразу к субъектам РФ, многие из которых, ввиду пассивности Минюста России, взяли всю полноту власти над адвокатурой в свои руки. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти при учреждении специализированных органов конституционного контроля – конституционных, уставных судов (палат), осуществляющих на их территории судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Утвержденные субъектами РФ вопросы судопроизводства в этих органах могут регулировать допуск и участие адвокатов в рассмотрении дел.

Государство во взаимоотношениях с адвокатурой имеет минимум три основных интереса в сфере ее деятельности:

• 1)    повсеместное качественное оказание юридической помощи населению России с тем, чтобы каждый гражданин знал свои права и умел защищаться; на предварительном следствии и в суде обеспечение защитой как обвиняемых и подсудимых, так и потерпевших от преступлений, финансирование расходов на оказание помощи малоимущим; издание инструкции по оплате юридической помощи;

• 2)    прием в члены коллегии адвокатов с той целью, чтобы в адвокатском корпусе работали ранее не скомпрометировавшие себя ни в чем квалифицированные юристы, отвечающие всем требованиям профессии адвоката;

• 3)    создание нормальных условий для деятельности адвокатуры в России, обеспечение правовых и материальных гарантий адвокатам, освобождение адвокатских структур от налогов и сборов.

Как верно отмечает Г.А. Смагин, принятие Закона об адвокатуре юридически оформило принадлежность адвокатуры к институтам гражданского общества и возложение на нее отдельных публично-правовых функций24. По мнению С.В. Степина, «подкрепить растущий авторитет адвокатуры можно лишь путем повышения качества и эффективности оказываемой адвокатами правовой помощи. Для этого необходимо создание адвокатуры качественно нового типа, основанной как на историческом опыте самой российской адвокатуры, так и на достижениях правового регулирования адвокатуры в цивилизованных государствах. В связи с этим реализация положений и принципов Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» остается одной из самых актуальных проблем проводимой судебной реформы в России»25. К сказанному необходимо добавить, что реализация положений Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» должна осуществляться в комплексе с применением других нормативно-правовых актов, обеспечивающих функционирование адвокатуры на территории России в настоящее время.