Правовое обеспечение государственного контроля за оперативно-розыскной деятельностью

П ризнание человека и гражданина, его прав и свобод является высшей ценностью и ведущим принципом российского права, о чем, в частности, свидетельствует ч.1 ст. 17 Конституции РФ, в которой признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Кроме того, в ст. 2 Конституции определено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Эта же идея содержится в ч. 1 ст. 45 Конституции: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется».

В соответствии с п. «а» ст. 71 Конституции РФ осуществление контроля за соблюдением федеральных законов относится к ведению Российской Федерации. В развитие этого положения приведем редакцию ст. 11 Конституции, в которой перечислены органы государственной власти в стране: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное

Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации».

Перечисленные выше органы уполномочены осуществлять внешний (вневедомственный, надведомственный) государственный контроль за исполнением требований федеральных законов, других нормативных правовых актов и принятых государственных решений.

В России контрольно-надзорным органам, составляющим неотъемлемую часть общей системы органов государственной власти, традиционно отводится важная роль в обеспечении законности, прав и свобод человека и гражданина. Об этом, например, свидетельствует проведенное Президентом РФ с членами Правительства РФ 22.07.2016 г. совещание по теме: «Совершенствование контрольно-надзорной деятельности» [1].

Очередное рассмотрение данной темы под эгидой главы государства подчеркивает её актуальность и значимость, поскольку сегодня особо востребованным является выработка принципиальной государственной позиции о путях развития существующей организационно-правовой системы госконтроля, в том числе в части создания органам госконтроля некоторых ограничений в объемах проводимой ими работы. Об этом, в частности, свидетельствует послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 года, где глава государства заявил: «Надо, наконец, отказаться от самого принципа тотального, бесконечного контроля. Отслеживать ситуацию нужно там, где действительно есть риски или признаки нарушений [2].

При этом считаем, необходимо иметь в виду, что ограничение контрольных мероприятий не должно негативно сказываться на качестве госконтроля, являющегося обязательной функцией и элементом системы государственного управления, а также средством обратной связи. Как известно, госконтроль направлен на достижение целей государственного управления, включая обеспечение законности в стране, защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности (далее по тексту – ОРД). И такие цели достигаются в результате эффективного контроля за исполнением требований нормативных правовых актов и принятых решений.

Отметим, что Президент РФ неоднократно отмечал важность выполнения законов и подзаконных актов госслужащими, включая сотрудников и военнослужащих правоохранительных органов. В частности, в одном из посланий Федеральному Собранию РФ он подчеркивал: «На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон. Иначе государство открывает дорогу коррупции. И может наступить момент, когда оно просто переродится, перестанет быть демократическим» [3]. Кроме того, глава государства отмечал: «Закон должен быть суров к тем, кто сознательно пошел на тяжкое преступление, нанес ущерб жизни людей, интересам общества и государства. И конечно, закон должен быть гуманен к тем, кто оступился» [4].

К основным задачам внешнего государственного контроля относятся: своевременное и в полном объеме выявление отклонений в работе подконтрольных органов, в том числе правоохранительных; выработка и принятие необходимых мер по устранению отклонений и предупреждению их в будущем а, в конечном счете – обеспечение в деятельности государственных органов единства принятого решения и его своевременного и качественного исполнения. Поэтому выявление в ходе контроля нарушений в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина при осуществлении правоохранительными органами ОРД не является самоцелью контрольных органов.

Важнейшими задачами, стоящими перед госконтролем, являются также разработка, и принятие мер, направленных на устранение причин и условий совершения отклонений и их предупреждение в будущем (превентивная цель).

Конечной же целью госконтроля за ОРД является повышение эффективности борьбы с преступностью в стране, но при соблюдении законности, обеспечении прав и свобод человека и гражданина.

В настоящее время нередко, особенно в СМИ, поднимаются вопросы повышения эффективности организации и применения спецслужбами форм и методов ОРД по своевременному установлению и задержанию правонарушителей, особенно лиц, связанных с подготовкой и совершением террористических акций. Наиболее часто упоминаются события, связанные с терроризмом на Северном Кавказе, а также с необходимостью дальнейшего усиления борьбы с экономической преступностью и коррупцией.

Общеизвестно, что преступный мир сегодня ведет себя активно, недостаточно ослабевает его организованность и профессионализм. В свое время на почве передела собственности во многом произошло сращивание криминала, теневого бизнеса и некоторой части представителей властныхструктур. Под контролем организованных преступных сообществ (ОПС) осталась немалая доля экономического потенциала и финансовых ресурсов государства. Более того, авторитеты преступного мира и бизнесмены от криминальных дел в расчете сохранить и приумножить свои капиталы по-прежнему стремятся сами либо продвигают своих ставленников в органы власти.

Выступая на итоговом заседании коллегии МВД России в 2016 г., глава государства подчеркнул, что базовая задача по выходу на качественно новый уровень работы всей системы МВД, обеспечение кардинального перелома ситуации с преступностью пока не решена. В 2015 году зафиксирован почти 9% рост числа преступлений. Как и раньше, остаётся нераскрытым практически каждое второе преступление. В зоне особой ответственности – борьба с экстремизмом и терроризмом [5].

На наш взгляд, наиболее подверженными экономической преступности по-прежнему остаются кредитно-финансовая система, рынок недвижимости, оборот сырьевых и энергоресурсов, автомобильный, алкогольный, табачный и продовольственный рынки. Как и ранее, прибыльными являются контроль над незаконной миграцией, проституцией, незаконным оборотом оружия и боеприпасов, а также наркобизнес, хищение и контрабанда антиквариата. Так, оборот нелегальной наркоторговли ежегодно составляет многие десятки миллиардов долларов.

Значительный коррупционный фактор проявляется в тендерах и госзакупках. В 2015 году размер причиненного преступлениями коррупционной направленности материального ущерба составил более 43 млрд рублей, в 2014 году – немногим свыше 39 млрд рублей. В первом полугодии 2016 года он составил почти 28,5 млрд рублей [6].

Все активнее и масштабнее заявляет о себе кибепреступность, особенностью которой является её высочайшая латентность, возможно, порядка 99,9 процента. Так, только АО «Лаборатория Касперского» ежесуточно выявляется и уничтожается в среднем порядка 100-125 тыс. вредоносных объектов (программ). Отметим, что Сбербанк объем ущерба, который кибермошенники нанесли России в 2015 году, оценил в размере 70 млрд руб. По данным АО «Лаборатория Касперского», кибермошенники с помощью различного рода кибератак ежегодно по всему миру наносят ущерб порядка в $100 млрд. Управление «К» МВД России в 2015 г. выявило международное сообщество, которое пыталось поставить под угрозу безопасность всей российской банковской системы. На момент задержания злоумышленники готовили операцию, целью которой являлось хищение денежных средств практически из всех банков Российской Федерации [7]. Однако статистика совершенных киберпреступлений, в том числе в сфере экономики, в конкретной постановке, к сожалению, не ведется.

Учитывая ситуацию с преступностью в стране, полагаем, что в настоящее время представляется крайне востребованной дальнейшая активизация работы правоохранительных органов, осуществляющих ОРД, именно на перечисленных выше направлениях противодействия криминалу. Именно перечисленные криминальные сферы должны быть в постоянном поле зрения субъектов ОРД и органов госконтроля.

Актуальность и необходимость рассмотрения вопросов госконтроля за состоянием ОРД сегодня связана и с тем, что в практической работе субъекты ОРД имеют реальные возможности при отсутствии эффективного госконтроля за их деятельностью осуществлять оперативно-розыскные мероприятия (далее по тексту – ОРМ) в нарушение гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, а в определенных случаях, используя специальную тактику (технические средства), проводить ОРМ в интересах хозяйствующих субъектов в целях личного обогащения, а не в интересах личности, общества и государства.

В этой связи внешний государственный контроль является важнейший фактором, способствующим улучшению деятельности правоохранительных органов и их подразделений-субъектов ОРД в борьбе с преступностью, а также механизмом превенции (предупреждения) отклонений в деятельности правоохранительных органов.

Как показывает анализ нормативных правовых актов, к субъектам ОРД относятся специальные подразделения правоохранительных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по проведению оперативно-розыскных мероприятий (см. таблицу ниже):

При этом следует сказать, что эффективность борьбы с различного вида преступлениями и коррупцией во многом зависит от совершенства законодательства, факторов экономического характера, профессиональных и моральных качеств сотрудников, осуществляющих борьбу с преступностью от состояния финансового, организационного, технического, информационного и научно-методического обеспечения деятельности правоохранительных органов – субъектов ОРД.

Для достижения целей, направленных на активизацию противодействия преступности крайне

№	Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять ОРД	Нормативные правовые акты, регламентирующие проведение ОРД
1	МВД России	ФЗ «О полиции» от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ (ст. 6, п.1; ст. 8, п. 1; ст. 12, п. 9, 10; 18; ст. 13, п. 10).
2.	Федеральная служба безопасности РФ	ФЗ «О Федеральной службе безопасности» от 03.04.1995 г. № 40 (ст. 9; 9.1; 10; 11 п.«б».
3	Федеральная служба внешней разведки РФ (ст. 11 ФЗ «О внешней разведке»)	ФЗ «О внешней разведке» от 10.01.1996г. N5 (ст. 4, 6, 13, 19).
4	Федеральная служба охраны РФ	Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» (п.12, п.п. 41, 49; п. 13, п.п.1).
5	Федеральная таможенная служба РФ	ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21.07.1997 г. № 114 (ст. 7.1).
6	Федеральная служба исполнения наказаний РФ	Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» от 13 октября 2004 г. № 1314 (п.7, п.п.4, абз. 4).
7	Главное разведывательное управление Минобороны России (ст. 11 ФЗ «О внешней разведке»)	ФЗ «О внешней разведке» от 10.01.1996 г. № 5 (ст. 4, 6, 13, 19).

важно использование всего арсенала сил и средств субъектов ОРД. В то же время необходимо учитывать, что ОРД по своему характеру, способам и средствам достижения цели не может не ограничивать определенных прав и свобод человека и гражданина. Кстати, возможность такого ограничения предусмотрена, в частности, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, где установлено: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Под обеспечением соблюдения конституционных прав человека и гражданина нужно понимать четкое и неукоснительное следование нормам Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об оперативнорозыскной деятельности», [8] а также ведомственных нормативных актов правоохранительных органов, регламентирующих основания и порядок (тактику и методику) проведения оперативно-розыскных мероприятий, соблюдение условий и использования средств, исключающих незаконное ограничение прав и свобод человека и гражданина.

Согласно ст. 2 Закона Об ОРД основные задачи данной деятельности состоят в выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии преступлений, а также в установлении лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда. Кстати, в ст. 5 данного Закона прописаны обязанности субъектов ОРД по соблюдению прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий. В частности, субъекты ОРД при проведении оперативно-розыскных мероприятий должны обеспечивать соблюдение прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции. Лицо, полагающее, что действия органов, осуществляющих ОРД, привели к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативнорозыскную деятельность, прокурору или в суд.

В соответствии с действующими нормативными правовыми актами, как отмечалось выше, проводить оперативно-розыскные мероприятия (ОРМ) уполномочены только правоохранительных органов исполнительной власти: МВД России, Федеральной службы безопасности (ФСБ России), Федеральной службы охраны (ФСО России), Федеральной службы внешней разведки ФСВР), Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России), Федеральной таможенной службы (ФТС России), Главного разведывательного управления (ГРУ) Минобороны России. Еще раз подчеркнем, что в этих правоохранитель- ных органах данную деятельность уполномочены осуществлять только определенные подразделения, являющиеся субъектами ОРД и работающие в них сотрудники и военнослужащие, имеющие специальные «допуски» для осуществления оперативно-розыскных мероприятий.

Как отмечалось, Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» субъектам ОРД (их сотрудникам, военнослужащим) предоставлены значительные возможности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, в частности, связанные с ограничениями конституционных прав человека и гражданина. При этом согласно требованиям, ст. 8 Закона об ОРД проведение ОРМ, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения и при наличии у субъектов ОРД установленной в Законе соответствующей информации.

Получение предварительной судебной санкции для осуществления указанных оперативно-розыскных мероприятий не является обязательной мерой на начальном этапе. Специальный орган (субъект ОРД) вправе осуществлять в установленных случаях свои полномочия, но только с последующим в течение 24 часов уведомлением суда(судьи). Как правило, такое уведомление происходит по месту проведения оперативно-розыскных мероприятий. При этом в течение 48 часов с момента начала проведения ОРМ орган, его осуществляющий, обязан получить судебное решение о проведении соответствующего оперативно-розыскного мероприятия либо прекратить его проведение.

Таким образом, делаем вывод, действия субъектов ОРД, законным образом ограничивающие конституционные права граждан, в определенных случаях могут быть осуществлены (на начальном этапе) и без решения суда, однако время их проведения в этом случае не должно превышать 48 часов. Дальнейшее продолжение ОРМ допустимо только в случае получения соответствующего судебного решения, если же такое решение от суда не получено (судебный контроль), проведение оперативно-розыскного мероприятия должно быть прекращено.

В целях контроля за законностью проведения ОРМ в ст. 20 Закона об ОРД определены субъекты государственного контроля, являющиеся соответствующими гарантами законности использования норм данного Закона. К ним относятся: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации. Контроль перечисленные субъекты государственной власти уполномочены осуществлять только в пределах своих полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами (ст. 20 Закона об ОРД).

Прокурорский надзор за исполнением ОРД в соответствии со ст. 21 Закона об ОРД осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры.

В редакциях статей 20-21 данного Закона, считаем, изложены взгляды законодателя на решение вопроса по конкретному перечню субъектов внешнего госконтроля (надзора) за ОРД в Российской Федерации. Целью включения перечисленных в Законе субъектов внешнего контроля, прокурорского надзора, считаем, является – исключение или минимизация возможности использования методов специальной оперативной деятельности, помимо целей и задач, указанных в Законе об ОРД. Отметим при этом, что само содержание ст. 20 Закона об ОРД не только в общем плане перечисляет и разграничивает полномочия указанных в ней субъектов внешнего госконтроля, но её содержание и не предоставляет права перечисленным органам вмешиваться в тактику и методику проводимых ОРМ.

Кстати, в п.1 ст. 49 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», именуемой «Государственный контроль за деятельностью полиции» также указаны субъекты госконтроля, перечисленные в ст. 20 Закона об ОРД. Приводим редакцию п. 1 ст. 49: «Государственный контроль за деятельностью полиции осуществляют Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами». При этом отметим, что п. 10 ст. 13 Закона «О полиции» в обязанности полиции входит осуществление ОРД в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, обеспечения собственной безопасности, а также в иных целях, предусмотренных федеральным законом «О полиции». Для реализации этой функции в системе МВД России, начиная от центрального аппарата Министерства, кончая территориальными органами внутренних дел, созданы специальные подразделения, уполномоченные осуществлять ОРД.

Предписания рассматриваемой ст. 20 Закона об ОРД и п.1 ст. 49 Федерального закона «О полиции» распространяются на подконтрольную оперативнорозыскную деятельность в пределах полномочий каждого из перечисленных в данных статьях субъектов государственной власти (субъектов внешнего госконтроля). При этом подчеркнем, что и содержание ст. 20 Закона об ОРД и ст. 49 Закона «О полиции» не наделяют перечисленные в них государственные органы правом вмешиваться в тактику и методику проведения ОРМ.

Следует также отметить, что в Законе об ОРД не указана одна из конституционных ветвей власти России, имеется в виду судебная, хотя анализ норм данного Закона свидетельствует, что судебные органы наделены полномочиями по проведению внешнего госконтроля за организацией и проведением ОРМ, втом числе по соблюдению правоохранительными органам (субъектами ОРД) прав и свобод человека и гражданина.

В этой связи представляется важным дополнить ст. 20 Закона об ОРД еще одним субъектом внешнего контроля за ОРД – судебным контролем. В качестве дополнительного обоснования такого предложения еще раз сошлемся на Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», где в ст. 51, именуемой «Судебный контроль и надзор», установлено: «Судебный контроль и надзор за деятельностью полиции, осуществляются в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами».

Учитывая, что в Законе «О полиции» осуществление судебного контроля предусмотрено в отдельной (самостоятельной) статье, подобный подход возможен и в отношении включения судебного контроля в отдельную статью (структуру) Закона Об ОРД. Кстати, осуществление прокурорского надзора за деятельностью полиции в Федеральном законе «О полиции» также предусмотрено в отдельной статье Закона. Так, в ст. 52 установлено, что надзор за исполнением полицией законов осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством.

В целях оптимизации нормативно-правового регулирования госконтроля, минимизации расходов на содержание многочисленных контрольно-надзорных органов, преодоления дублирования, а также обеспечения защиты прав и свобод человека и граж-данина,считаем, важным решениезадачи подальней-шему совершенствованию системы взаимодействия и координации деятельности контрольно-надзорных органов. Об обоснованности такого предложения свидетельствуют, в частности, послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2014 и в 2015 г., где главой государства отмечается необходимость ограничения бесконечной проверочной деятельности.

Таким образом, сегодня накопились достаточно непростые вопросы, с одной стороны, связанные с необходимостью повышения эффективности оперативно-розыскной деятельности в деле борьбы с преступностью и коррупцией, а, с другой стороны, с совершенствованием госконтроля за соблюдением правоохранительными органами (субъектами ОРД) считаем, поможет принятие федерального закона законности, соблюдением ими при проведении опе- «Об общих принципах государственного контроля в ративно-розыскных мероприятий прав и свобод че- Российской Федерации» («О государственном кон-ловека и гражданина. Способствовать их решению, троле в Российской Федерации»).