Правовое обеспечение оценки инвестиционных проектов в Российской Федерации

В современных условиях функционирования российского государства его экономическая устойчивость и социальная стабильность во многом связаны с эффективностью бюджетных расходов. Бюджетное финансирование государственных расходов направлено в том числе на реализацию различных инвестиционных проектов, обеспечивающих решение основных государственных функций. Следует отметить, что повышение качества нормативно-методического обеспечения оценки и анализа различных инвестиционных проектов имеет особую важность, так как способствует повышению полезного эффекта от реализации проектов по отношению к затратам на их финансирование.

Анализ нормативного правового обеспечения оценки инвестиционных проек- тов в Российской Федерации основывается на нормах как федеральных законов, так и иных подзаконных нормативных актов.

Прежде всего необходимо определиться с понятием «инвестиционный проект», чтобы выявить критерии, позволяющие провести его оценку. Понятия инвестиционного проекта и приоритетного инвестиционного проекта закреплены в федеральных законах от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее – Закон об инвестиционной деятельности) и от 9 июля 1999 года № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (далее – Закон об иностранных инвестициях) (см. табл. 1).

Таблица 1

Сравнительный анализ понятийного аппарата, закрепленного законами об инвестиционной деятельности и об иностранных инвестициях

Статья 1 Закона об инвестиционной деятельности	Статья 2 Закона об иностранных инвестициях
инвестиционный проект – обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план)	инвестиционный проект – обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления прямой иностранной инвестиции, включающее проектно-сметную документацию, которая разработана в соответствии с законодательством Российской Федерации

* с татья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансовому университету при Правительстве Российской Федерации.

Окончание таблицы 1

приоритетный инвестиционный проект – инвестиционный проект, суммарный объем капитальных вложений в который соответствует требованиям законодательства Российской Федерации, включенный в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации

приоритетный инвестиционный проект – инвестиционный проект, суммарный объем иностранных инвестиций в который составляет не менее 1 миллиарда рублей (не менее эквивалентной суммы в иностранной валюте по курсу Центрального банка Российской Федерации), или инвестиционный проект, в котором минимальная доля (вклад) иностранных инвесторов в уставном (складочном) капитале коммерческой организации с иностранными инвестициями составляет не менее 100 миллионов рублей (не менее эквивалентной суммы в иностранной валюте по курсу Центрального банка Российской Федерации), включенные в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации

В принятых в 1999 году с разницей чуть менее полгода рассматриваемых федеральных законах нет существенных различий в формулировании основного понятийного аппарата. Вместе с тем в Законе об инвестиционной деятельности используется понятие «проектная документация», а в Законе об иностранных инвестициях – понятие «проектно-сметная документация». Также следует отметить, что Закон об иностранных инвестициях в отличии от Закона об инвестиционной деятельности при раскрытии понятия «инвестиционный проект» не содержит как составную часть этого понятия описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план) (см. табл. 2).

Исходя из положений названных федеральных законов при оценке инвестиционных проектов в Российской Федерации следует исходить из следующих основных направлений:

Таблица 2

Разночтения в определении понятий «инвестиционный проект» и «приоритетный инвестиционный проект»

Закон	об инвестиционной деятельности	об иностранных инвестициях
Разночтения в понятии «инвестиционный проект»	проектная документация	проектно-сметная документация
	описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план)	Отсутствует
Разночтения в понятии «приоритетный инвестиционный проект»	суммарный объем капитальных вложений соответствует требованиям законодательства Российской Федерации	суммарный объем иностранных инвестиций в который составляет не менее 1 миллиарда рублей (не менее эквивалентной суммы в иностранной валюте по курсу Центрального банка Российской Федерации) … минимальная доля (вклад) иностранных инвесторов в уставном (складочном) капитале коммерческой организации с иностранными инвестициями составляет не менее 100 миллионов рублей (не менее эквивалентной суммы в иностранной валюте по курсу Центрального банка Российской Федерации)

• 1)    в соответствии с Законом об инвестиционной деятельности оценке должны подвергаться :

• •    экономическая целесообразность инвестиционного проекта;

• •    объем и сроки осуществления капитальных вложений;

• •    необходимая проектная документация для реализации инвестиционного проекта;

• •    практические действия по осуществлению инвестиций (бизнес-план).

Применительно к приоритетному инвестиционному проекту необходим анализ :

• •    суммарного объема капитальных вложений, который должен соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации;

• •    включения проекта в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации;

• 2)    в соответствии с Законом об иностранных инвестициях оценке должны подвергаться :

• •    экономическая целесообразность инвестиционного проекта;

• •    объем и сроки осуществления прямой иностранной инвестиции ¹;

• •    проектно-сметная документация.

Применительно к приоритетному инвестиционному проекту необходим анализ :

• •    соответствия проекта суммарному объему иностранных инвестиций, который должен составлять не менее 1 миллирда рублей (не менее эквивалентной суммы в иностранной валюте по курсу Центрального банка Российской Федерации);

• •    соответствия инвестиционного проекта требованиям, при которых ми-

• нимальная доля (вклад) иностранных инвесторов в уставном (складочном) капитале коммерческой организации с иностранными инвестициями составляет не менее 100 миллионов рублей (не менее эквивалентной суммы в иностранной валюте по курсу Центрального банка Российской Федерации);

• •    включения инвестиционного проекта в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации.

Статьей 3.1 Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее Закон – о закупках) установлено, что реализация инвестиционных проектов с государственной поддержкой в объеме, установленном Правительством Российской Федерации, стоимость которых превышает 500 миллионов рублей, при включении таких проектов в реестр инвестиционных проектов.

Из пункта 3 указанной статьи следует, что инвестиционным проектом с государственной поддержкой признается инвестиционный проект, в рамках реализации которого обязательства юридического лица обеспечены государственной гарантией Российской Федерации (в том числе по кредитам, привлекаемым юридическим лицом, которое отобрано в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в целях проектного финансирования) и (или) финансовое обеспечение которого осуществляется полностью или частично (в объеме не менее чем 10 миллионов рублей) за счет средств:

• 1)    в виде бюджетных инвестиций или субсидий;

• 2)    Фонда национального благосостояния, размещаемых в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации;

• 3)    государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ».

Как отмечают авторы комментария к Федеральному закону от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», специфика этого режима по замыслу законодателя связывается не с характером заключаемых контрактов и даже не с теми материальными ценностями, юридическую судьбу которых определяют такие контракты, а с целевой характеристикой закупок, причем не единичных правоотношений, а взятых вместе, в едином комплексе. Здесь под единым комплексом подразумевается инвестиционный проект, сопровождаемый государственной поддержкой (см. [4]).

Особенностью статьи 3.1 Закона о закупках является то, что указанная норма отсылает к подзаконному нормативному правовому акту, в котором дается понятие «инвестиционный проект», а именно к Правилам и критериям отбора инвестиционных проектов для включения в реестр инвестиционных проектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 года № 1516 (далее – Постановление № 1516). В соответствии с этими Правилами под инвестиционным проектом понимается комплекс мероприятий, содержащий обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления инвестиционных затрат 2 и их последующего возмещения.

Инвестиционный проект в целях включения его в реестр должен отвечать совокупности следующих критериев:

• 1)    стоимость (объем финансирования) инвестиционного проекта превышает 500 миллионов рублей для проектов, реализуемых юридическими лицами;

• 2)    финансовое обеспечение реализации инвестиционного проекта в части одного или нескольких видов инвестиционных затрат осуществляется полностью или частично (в объеме не менее чем 10 миллионов рублей) за счет средств:

• •    федерального бюджета, предоставляемых в виде бюджетных инвестиций или субсидий;

• •    Фонда национального благосостояния, размещаемых в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации;

• •    государственной корпорации «Банк развития внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».

Следует отметить, что понятие, закрепленное в подзаконном нормативном правовом акте, в отличие от Закона об инвестиционной деятельности по-иному определяет понятие «инвестиционный проект» (см. табл. 3).

Инвестиционный проект – это прежде всего комплекс мероприятий. Его существенной особенностью является осуществление инвестиционных затрат и их последующего возмещения. При этом понятие, закрепленное в подзаконном нормативном правовом акте, не содержит указание на необходимость наличия проектной документации, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план).

Также следует обратить внимание на то, что Закон об инвестиционной деятельности не содержит каких-либо денежных показателей, характеризующих объем ин-

Таблица 3

Сравнительная характеристика понятия «инвестиционный проект», закрепленного в Законе об инвестиционной деятельности и в Постановлении № 1516

Закон об инвестиционной деятельности Постановление № 1516 обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план) комплекс мероприятий, содержащий обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления инвестиционных затрат и их последующего возмещения вестиций. При этом в Правилах и критериях отбора инвестиционных проектов для включения в реестр инвестиционных проектов прописываются конкретные объемы инвестиций – стоимость (объем финансирования) инвестиционного проекта превышает 500 миллионов рублей для проектов, реализуемых юридическими лицами.

Все сказанное свидетельствует о значительных расхождениях в анализируемых нормативных правовых актах в части характеристики понятия «инвестиционный проект».

Статьей 25.8 Налогового кодекса Российской Федерации (введена Федеральным законом от 30 сентября 2013 года № 267-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части стимулирования реализации региональных инвестиционных проектов на территориях Дальневосточного федерального округа и отдельных субъектов Российской Федерации») введено понятие «региональный инвестиционный проект», целью которого является производство товаров. При этом проект должен удовлетворять одновременно следующим требованиям:

• 1)    деятельность осуществляется на территории одного из 13 субъектов Российской Федерации, определенных федеральным законом ³;

• 2)    законом ограничены определенные виды деятельности в рамках реализации указанных проектов ⁴;

• 3)    объем капитальных вложений в соответствии с инвестиционной декларацией не может быть менее:

• •    50 миллионов рублей при условии осуществления капитальных вложений в срок, не превышающий трех лет со дня включения организации в реестр участников региональных инвестиционных проектов;

• •    500 миллионов рублей при условии осуществления капитальных вложений в срок, не превышающий пяти лет со дня включения организации в реестр участников региональных инвестиционных проектов;

• 4)    региональный инвестиционный проект реализуется единственным участником.

В соответствии с пунктом 3 статьи 25.8 Налогового кодекса Российской Федера- ции при определении объема капитальных вложений учитываются затраты на создание (приобретение) амортизируемого имущества 5.

Обратим внимание на то, что введение понятия «региональный инвестиционный проект» связано с территориальной привязкой указанных проектов. Вместе с тем требования, которые предъявляются к таким инвестиционным проектам, имеют определенную специфику, что выделяет указанные проекты из общей массы инвестиционных проектов, деятельность по реализации которых регламентируется иными законодательными актами. Это обстоятельство свидетельствует об отсутствии единообразного правового регулирования отношений по реализации инвестиционных проектов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 февраля 2018 года № 190 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление № 190) утверждено Положение о подготовке и утверждении перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, которое определяет порядок подготовки и утверждения перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов. К приоритетным инвестиционным проектам относятся инвестиционные проекты:

• 1)    по модернизации объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры, включая переработку древесных отходов, в том числе в биоэнергетических целях, с минимальным объемом капитальных вложений не менее 500 миллионов рублей;

• 2)    по созданию объектов лесной инфраструктуры и лесоперерабатывающей

инфраструктуры, включая переработку древесных отходов, в том числе в биоэнергетических целях (при этом объем капитальных вложений, направленных на создание объектов лесной инфраструктуры, не должен превышать 20 процентов от общего объема капитальных вложений), с минимальным объемом капитальных вложений не менее 750 миллионов рублей.

Особенностью приоритетных инвестиционных проектов является их целевая ориентация на реализацию задач в области освоения лесов. Следует отметить, что в отношении объемов капитальных вложений наблюдается разночтение положений Постановления № 190 с иными нормативными актами. Учитывая положения статьи 1 Закона об инвестиционной деятельности о том, что приоритетный инвестиционный проект – это инвестиционный проект, суммарный объем капитальных вложений в который соответствует требованиям законодательства Российской Федерации, включенный в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации, необходимо законодательно определить объемы капитальных вложений для указанных видов инвестиционных проектов, что приведет к единообразному правовому регулированию.

В соответствии с абзацем 4 Правил проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения (см. постановление [9]), проверка осуществляется в отношении инвестиционных проектов, в случае если сметная стоимость или предполагаемая (предельная) стоимость объекта капитального строительства либо стоимость приобретения объекта недвижимого имущества (рассчитанная в ценах соответствующих лет) превышает 8

миллиардов рублей, а также по решениям Правительства Российской Федерации независимо от сметной стоимости или предполагаемой (предельной) стоимости объекта капитального строительства либо стоимости приобретения объекта недвижимого имущества (рассчитанной в ценах соответствующих лет). Проверка осуществляется Министерством экономического развития Российской Федерации в соответствии с разработанной им методикой оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения (см. приказ [10]).

В указанном нормативном правовом акте также фигурирует отличный от иных законодательных и подзаконных актов объем средств, направляемый на капитальные вложения – 8 миллиардов рублей.

Оценка эффективности инвестиционных проектов осуществляется в том числе по направлению оценки эффективности проектной документации. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года № 1159 «О критериях экономической эффективности проектной документации» приказом Министерства строительства и жилищнокоммунального хозяйства Российской Федерации от 10 апреля 2017 года № 701/пр «Об утверждении формы заключения о проведении аудита проектной документации» утверждена форма заключения, использование которой позволяет оценить качество проектной документации. Представляется, что использование подобных форм отчетности способно существенно повысить требования к подготовке отчетов и по иным направлениям оценки инвестиционных проектов, в связи с чем необходима работа по созданию подобных форм отчетности.

Как отмечает Л.А. Козырева, в основе принятия решений инвестиционного характера лежит оценка экономической эффективности инвестиций. Эффективность инвестиционного проекта – это категория, отражающая соответствие проекта целям и интересам его участников (см. [13]).

Безусловно, оценка инвестиционных проектов осуществляется по критерию их эффективности. Следует согласиться с И.А. Никоновой и А.Л. Смирновым, которые под эффективностью понимают степень соизмерения результатов/эффектов проекта с ресурсами/затратами на его реализацию. Авторы придерживаются традиционного определения эффективности как категории, характеризующей отношение резуль-тата/эффекта к соответствующим ему за-тратам/инвестициям (см. [14, с. 9–10]).

В настоящее время основным нормативным правовым актом, регламентирующим такую оценку, выступают утвержденные в 1999 году совместно тремя ведомствами (Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу) Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (далее – Методические рекомендации).

Необходимо отметить, что указанные Методические рекомендации существенным образом отличаются от федеральных стандартов оценки (далее также – ФСО), в соответствии с которыми в настоящее время осуществляется оценка некоторых объектов. Среди федеральных стандартов оценки можно отметить ФСО № 13 «Определение инвестиционной стоимости», но указанный стандарт предназначен для определения инвестиционной стоимости объектов оценки, когда рассчитывается объем денежных средств, отражающий полезный эффект от использования объекта оценки для конкретного лица или группы лиц (способность объекта оценки удовлетворять потребности конкретного лица или группы лиц) при установленных этим лицом (лицами) инвестиционных целях использования объекта оценки.

Методические рекомендации содержат описание методов расчета эффективности инвестиционных проектов и в этих целях предусматривают, в частности:

• •    унификацию терминологии и перечня показателей эффективности инвестиционных проектов, а также подходов к их определению;

• •    систематизацию и унификацию требований, предъявляемых к предпро-ектным и проектным материалам при рассмотрении расчетов эффективности инвестиционных проектов.

С учетом рассмотренных законодательных и подзаконных нормативных правовых актов можно сделать вывод о том, что содержание понятийного аппарата в указанных источниках противоречит предусмотренный Методическими рекомендациями унификации терминологии, в связи с чем предлагается при принятии законодательных и подзаконных нормативных правовых актов использовать единую терминологию в части определения понятий «инвестиционный проект» и «приоритетный инвестиционный проект».

Анализ нормативных правовых актов выявил несоответствия содержания указанных источников в части требований к объему финансирования инвестиционных проектов и других требований к объему средств, что также нарушает требования Методических рекомендаций в части унификации требований к инвестиционным проектам. Предлагается привести нормативные правовые акты к единым значениям объема финансирования инвестиционного проекта в зависимости от его вида.

Следует отметить, что в законодательных и подзаконных нормативных правовых актах используются различные показатели эффективности инвестиционных проектов, что противоречит требованиям Методических указаний в части унификации перечня показателей эффективности инвестиционных проектов, а также подходов к их определению. Применение различных показателей эффективности инвестиционных проектов не способствуют качественной оценке таких проектов, в связи с чем в отношении проектов определенной направ- ленности необходимо использовать единые показатели оценки эффективности.