Правовое обеспечение разработки и использования муниципальных информационных систем

Появление в Конституции Российской Федерации в 2020 г. понятия публичной власти заложило основы глобальных изменений в системе публичного управления страны, которые за три прошедших года реализованы лишь частично. Обозначенный концепт взаимодействия государства и местного самоуправления требует формирования самых различных структур и механизмов реализации, а также, разумеется, правовых основ его обеспечения.

Касается это и такого важнейшего направления, как цифровизация всех сфер публичного управления, которая в последние годы в нашей стране также развивается весьма высокими темпами. При этом необходимо отметить, что в значительной степени она обеспечивается разработкой и внедрением различных государственных и муниципальных информационных систем.

Соответственно, реализация вышеприведенных конституционных норм требует, в частности, интеграции существующих, а также перспективных государственных и муниципальных информационных систем (далее – МИС) в единый механизм публичного управления.

При этом в настоящее время правовое регулирование разработки, внедрения и использования муниципальных информационных систем характеризуется куда большей эклектичностью по сравнению с обеспечением функционирования систем государственных (далее – ГИС). Существуют здесь и проблемы организационного характера:

– большая часть данных генерируемых на муниципальном уровне не попадает в эти системы;

– существует дублирование отчетности, а значит и информации;

– не хватает средств автоматической визуализации и анализа имеющейся информации;

– отсутствует культура использования и обработки информации, понимание того, какая информация необходима в итоге;

– наблюдается недостаток финансирования информационно-технологических платформ для работы с базами данных;

– имеются законодательные ограничения, связанные с источниками информации и подтверждением ее обоснованными методами [1, с. 311].

Указанные обстоятельства требуют проведения научного анализа сущности и признаков МИС, а также определения потенциальных направлений совершенствования отечественного законодательства в этой сфере. Обратимся в связи с этим к анализу назначения и видов МИС.

Назначение и виды МИС

Согласно ч. 1. ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»1 одним из видом информационных систем являются муниципальные информационные системы, созданные на основании решения органа местного самоуправления. Самого определения муниципальной информационной системы в законе не дается, но оно может быть выведено из определения информационной системы в целом, приведенного в ст. 2 того же закона, а также из признаков МИС (к этому вопросу мы еще вернемся далее). В то же время представляется очевидным, что любая МИС так или иначе должна использоваться

Сибирское юридическое обозрение. для реализации вопросов, относящихся к предметам ведения муниципальных образований, в противном случае сама целесообразность ее разработки и внедрения на муниципальном уровне оказываются под большим вопросом.

С позиций целевого назначения О. С. Соколова в 2012 г. выделяла две группы МИС:

– системы общего назначения (локальные информационные системы – учета муниципального имущества, объектов аренды, объектов рекламы, реестра перевозчиков, торговых объектов и др.);

– системы специального назначения (градостроительной деятельности, персональных данных, муниципальных услуг и др.) [2, с. 44].

Хотя за прошедшее с тех пор время количество МИС значительно возросло и структура их состава несколько поменялась, данная классификация, на наш взгляд, сохраняет свою значимость в том плане, что МИС, относящиеся ко второму виду, по прежнему, имеют более проработанную систему правового обеспечения, поскольку данный вид систем «функционирует преимущественно на основе детально регламентированных норм федерального законодательства» [2, с. 44].

В настоящее время несколько десятков федеральных законов так или иначе упоминают об использовании МИС для осуществления различных функций публичного управления. Чаще всего в них речь идет просто о возможности создания МИС для осуществления тех или иных целей в информационной сфере. В некоторых других случаях федеральные законодательные акты, предусматривая обязательность использования федераль- ной государственной информационной системы в конкретной сфере управления (например, федеральная государственная информационная система территориального планирования; единая государственная автоматизированная информационная система учета древесины и сделок с ней), вместе с тем указывают на ее взаимодействие с другими информационными системами, в том числе и муниципальными.

Хотя в указанных случая федеральный законодатель чаще всего не устанавливает напрямую какие-либо требования к МИС, само по себе указание на взаимодействие их с конкретными федеральными ГИС объективно требует принятия мер по определенной интеграции уже на этапе их разработки. Некоторые законодательные акты закрепляют это требование более конкретно. Например, в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»2 единые требования к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок устанавливаются Правительством Российской Федерации3.

Таким образом, МИС специального назначения, необходимость (либо возможность) создания которых предусматривается актами федерального уровня, как правило, разрабатываются на основе каких-то единых норм и требований либо, во всяком случае, при их разработке учитывается необходимость их интеграции с другими информационными системами: как государственными, так и муниципальными.

Иная ситуация имеет место с МИС общего назначения, которые создаются для обеспечения функционирования органов местного самоуправления либо муниципальных предприятий и учреждений. Целями создания подобных МИС выступают: управление муниципальной недвижимостью либо финансами; нормативноправовое и документальное обеспечение управления; информационная связь с населением и т. п. [3, с. 181–182].

Анализ муниципальных правовых актов также демонстрирует большое разнообразие обеспечивающих информационных систем: в соответствии с ними функционируют МИС универсальных электронных (социальных) карт; мониторинга транспортных средств; видеонаблюдения; электронного документооборота; работы с обращениями граждан; бухгалтерского учета и отчетности; и т. д. Кроме того, в некоторых муниципальных образованиях создаются и внедряются универсальные МИС, предназначенные для выполнения целого ряда различных функций.

При этом различия между муниципальными образованиями ведут к тому, что они обладают абсолютно разными возможностями внедрения цифровых технологий в управление. Соответственно, в каких-то муниципальных образованиях могут функционировать десятки МИС, а в каких-то они отсутствуют полностью. При этом интеграция между МИС общего назначения различных муниципальных образований предусматривается крайне редко. Поэтому при возникновении такой необходимости она становится невозможной либо очень затруднительной.

Между тем реформа местного самоуправления, которая должна решить задачу встраивания муниципальной власти в единую систему публичной власти в Российской Федерации, остается пока незавершенной4. Однако вполне очевид- но, что рано или поздно российское руководство к ней вернется. При этом ряд признаков свидетельствует о том, что концептуальное решение о ликвидации в Российской Федерации двухуровневого местного самоуправления и, соответственно, укрупнении муниципальных образований пока остается неизменным [4, с. 304–305]. При ликвидации существующих муниципальных районов и поселений неизбежно встанет вопрос об интеграции созданных в них МИС (как минимум, объединении их баз данных) в МИС создаваемых муниципальных и городских округов.

Бесспорно, в настоящее время данная проблема носит преимущественно организационно-технический характер. В то же время представляется важным подчеркнуть, что корни ее, на наш взгляд, лежат в сфере правового обеспечения разработки и использования МИС, которое, в отличие от правового обеспечения ГИС, практически не развито на федеральном уровне, на уровне же регионов и самих муниципальных образований страдает множеством коллизий и пробелов.

Правовое регулирование МИС

Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» крайне скупо регламентирует вопросы правового обеспечения разработки и внедрения МИС. Наиболее важной здесь является норма, содержащаяся в ч. 4 ст. 13, согласно которой «установленные настоящим Федеральным законом требования к государственным информационным системам распространяются на муниципальные информационные системы, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении». Таким образом, «по умолчанию» к МИС должны применяться те же требования, что и предусмотрены для ГИС, в первую очередь на федеральном уровне.

Проблема состоит в том, что действующий в настоящее время Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации»5 никаких требований к МИС не предусматривает, более того, в нем данный термин даже не упоминается.

Разумеется, законодательство о местном самоуправлении не исчерпывается федеральными законодательными актами. В этой сфере осуществляется правовое регулирование также и на региональном уровне, в том числе посредством принятия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.

Однако применительно к МИС возникает проблема. Исходя из ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодательные акты субъектов РФ могут приниматься только по тем вопросам организации местного самоуправления, по которым это им прямо предписано федеральным законом. Поскольку, как уже сказано выше, данный федеральный закон о МИС даже и не упоминает, принятие региональных законов именно о местном самоуправлении, регулирующих вопросы разработки и внедрения МИС, в настоящее время невозможно.

На практике в некоторых субъектах Российской Федерации законы, затрагивающие вопросы правового режима муниципальных информационных систем все же существуют6. Их можно рассмат- ривать как составную часть регионального законодательства об организации публичного управления (учитывая целевое назначение этих систем), однако если в отношении ГИС это вполне допустимо, то применительно к МИС с учетом положений ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч. 4 ст. 13 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» вызывает сомнения.

Разумеется, правовая основа местного самоуправления шире, чем именно законодательная. Однако можно ли включать подзаконные акты в законодательство о местном самоуправлении? В принципе такие позиции можно встретить в научной литературе. Так, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления И. В. Бабичев пишет, что «полнота законодательства, регулирующего местное самоуправление, формируется на основе общих принципов его организации законами и другими нормативными актами субъектов РФ, уставами и иными нормативными муниципальными правовыми актами в соответствии с принципом опережающего правового регулирования»7. М. Н. Лаптева также указывает на возможность понимания термина «региональное законодательство о местном самоуправлении» в узком смысле (только законы субъектов Российской Федерации) и в широком (постановления законодательных органов, акты высшего должностного лица и высшего органа исполнительной власти субъекта

Siberian Law Review. 2024. Volume 21, no. 1 актами органов местного самоуправления, принимающих решения о создании таких информационных систем, регулироваться не могут (иначе зачем законодателю потребовалось выделять в данном аспекте только этап эксплуатации?).

Однако при таком толковании под вопросом оказывается законность всей достаточно обширной муниципальноправовой базы разработки и использования МИС, существующей в настоящее время в Российской Федерации.

При этом федеральные и региональные нормативные акты, регулирующие правовой режим ГИС, не всегда напрямую применяются к МИС. Так, постановлением Правительства РФ от 6 июля 2015 г. № 676 «О требованиях к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации»9 утверждены требования к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации. Данные требования, в которых, как видно, затрагиваются все этапы жизненного цикла информационных систем, в принципе могут применяться к МИС в соответствии с ч. 5 ст. 13 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Однако в самом постановлении применительно к данному вопросу содержится диспозитивная норма: «Рекомендовать органам местного самоуправления руководствоваться в своей деятельности требованиями, утвержденными настоящим постановлением» (п. 3). Соответственно, органы местного самоуправления при разработке

Российской Федерации и др.)8. Большинство исследователей понимают термин «законодательство о местном самоуправлении» в буквальном, т. е., узком значении [5, с. 2–19; 6, с. 3–13; 7, с. 76–79].

Подобная неопределенность ставит, как минимум, под сомнение возможность регулирования вопросов правового обеспечения разработки и внедрения МИС подзаконными актами. Правда, ч. 5 ст. 13 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» устанавливает, что «особенности эксплуатации государственных информационных систем и муниципальных информационных систем могут устанавливаться в соответствии с техническими регламентами, нормативными правовыми актами государственных органов, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принимающих решения о создании таких информационных систем», иными словами – прямо разрешает подзаконное регулирование в данном случае.

Однако, как известно, эксплуатация является лишь одним из этапов жизненного цикла информационный системы. Помимо эксплуатации, т. е. собственно использования информационной системы, он может включать в себя такие этапы, как проектирование, разработка, внедрение, модернизация, вывод из эксплуатации и др.

Соответственно, норма, содержащаяся в ч. 5 ст. 13 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», позволяет регулировать на подзаконном уровне только вопросы эксплуатации МИС. При этом системное толкование ч. 4 и ч. 5 вполне может привести к выводу о том, что иные этапы жизненного цикла МИСС, помимо эксплуатации, нормативными правовыми и использовании МИС могут, но не обязаны придерживаться утвержденных указанным постановлением требований.

Еще один пример. Приказом ФСТЭК России от 11 февраля 2013 г. № 17 «Об утверждении Требований о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах»10 утверждены требования о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах. Данный акт содержит уже не диспозитивную, а императивную норму: «Настоящие Требования являются обязательными при обработке информации в государственных информационных системах, функционирующих на территории Российской Федерации, а также в муниципальных информационных системах, если иное не установлено законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении». По мнению В. Медведева, «это означает, что в информационных системах органов местного самоуправления созданных или модернизированных после 1 сентября 2013 года должны в обязательном порядке выполняться “Требования…”, если эти системы являются муниципальными и в них обрабатывается информация ограниченного доступа, не содержащая сведений, составляющих государственную тайну»11. В принципе данная позиция является верной, однако обратим внимание, что в данном случае использована оговорка: «Если иное не установлено законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении». При узком понимании термина «законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении» возможности не соблюдать указанные требования действительно нет, при широком же, потенциально, регио- нальные и муниципальные органы власти могут установить свои требования о защите информации, не составляющей государственную тайну, для МИС (по крайней мере, в рамках их эксплуатации).

Подводя промежуточные итоги, отметим, что, на наш взгляд, правовая база разработки и использования МИС нуждается в определенном уточнении. В связи со сказанным представляется необходимым, во-первых, закрепить в ст. 13 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», возможность устанавливать особенности правового регулирования МИС не только именно законодательными, но и подзаконными актами о местном самоуправлении; во-вторых, указать в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на возможность субъектов Российской Федерации осуществлять правотворческую деятельность в этой сфере.

Также должен быть принципиально решен вопрос о том, какие именно информационные системы относятся к муниципальным.

Критерии отнесения информационных систем к муниципальным

На первый взгляд, указанный выше вопрос не требует сложного анализа. Как уже было отмечено выше, ч. 1. ст. 13 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» называет в качестве одного из вида информационных систем муниципальные информационные системы, созданные на основании решения органа местного самоуправления. Соответственно, МИСС – это информационные системы, созданные на основании решения органа местного самоуправления.

Однако в действительности ситуация несколько сложнее. В части 1 ст. 13 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» не приведено именно определение МИС, в нем лишь констатируется, что МИС создаются на основании решения органа местного самоуправления. Но можно ли считать создание на основании решения органа местного самоуправления единственным и достаточным признаком МИС?

Анализ регионального и муниципального правотворчества в этой сфере показывает, что в настоящее время сложились четыре основных подхода к определению МИС. Первый основывается на использовании критерия, приведенного в ч. 1 ст. 13 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»: муниципальной информационной системой является информационная система, созданная на основе решения органа местного самоуправления12. В некоторых из них уточняется, что к МИС относятся информационные системы, не только созданные, но и приобретенные на основании решения органов местного самоуправления13. Второй подход увязывает отнесение информационных систем к муниципальным не с основанием их создания, а с их целевым назначением. В его рамках МИС признаются системы, используемые для реализации вопросов, относящихся к предметам ведения муниципальных образований14. Третий подход является в своем роде объединяющим первые два. К МИС в данном случае предлагается относить информационные системы, созданные на основании решения органов местного самоуправления в целях реализации вопросов, относящихся к предметам ведения муниципальных образований15. Наконец, четвертый подход принципиально отличается от трех рассмотренных выше, поскольку вводит для определения МИС такой важный критерий, как использование бюджетных средств16.

Данный вопрос имеет не только теоретическое, но и вполне практическое значение. На практике, решая вопрос о признании либо непризнании конкретной информационной системы муниципальной (что в определенных ситуациях имеет важное юридическое значение) правоприменительные, в том числе, судебные органы нередко не ограничиваются анализом единственного признака, приведенного в ч. 1. ст. 13 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», а используют и другие, в том числе, затрагивают вопросы бюджетного финансирования.

Так, перед Семнадцатым арбитражным апелляционным судом встал вопрос об отнесении информационной системы «Транспортная карта г. Екатеринбурга» к муниципальным либо к частным информационным системам. Разрешая его, суд указал, что согласно решению Екатеринбургской городской Думы от 26 октября 2010 г. № 64/30 «Об утверждении положения “О муниципальных информационных ресурсах и муниципальных информационных системах муниципального образования «город Екатеринбург»”» муниципальной информационной системой считается информационная система, созданная или приобретенная на основании решения органов местного самоуправления. Вместе с тем, муниципальные контракты, договоры в рассматриваемом случае на создание и внедрение вышеназванной системы не заключались, оплата со стороны муниципального образования и, в частности, Администрации города Екатеринбурга также не производилась ¹⁷ .

Как мы видим, в данном случае суд не посчитал достаточным признаком МИС создание ее на основании муниципального правового акта, несмотря на то что данный признак не только прямо называется в ч. 1. ст. 13 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (впрочем, выше мы указывали, что приведенную там норму нельзя рассматривать как дефиницию МИС), но и в определении, содержащемся в Положении «О муниципальных информационных ресурсах и муниципальных информационных системах муниципального образования “город Екатеринбург”». Разумеется, с обоснованностью данного конкретного судебного решения можно спорить, однако в целом мы полагаем, что сам по себе подход, в соответствии с которым отнесение информационной системы к муниципальной должно основываться на совокупности нескольких признаков, в том числе источника финансирования ее создания либо приобретения, следует считать наиболее верным.

Заключение

Представляется необходимым внести ряд изменений как в российское законодательство об информатизации, так и в законодательство о местном самоуправлении.

В частности, в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» следует закрепить определение МИС: « муниципальная информационная система – это информационная система, созданная либо приобретенная на основе решения органа местного самоуправления за счет средств местного бюджета и предназначенная для реализации вопросов, относящихся к предметам ведения муниципальных образований ».

Далее целесообразно поменять формулировку ч. 4 ст. 13 того же закона, указав в ней, что установленные данным федеральным законом требования к государственным информационным системам распространяются на муниципальные информационные системы, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами о местном самоуправлении. Это позволит, по крайней мере, снять вопросы о возможности правового регулирования МИС на муниципальном уровне (да и в целом, подзаконными актами).

В то же время правовое обеспечение режима МИС муниципальными правовыми актами (которое, в основном, и имеет место в настоящее время) применительно к МИС общего назначения влечет за собой проблему отсутствия системного подхода к их разработке в различных муниципальных образованиях и сложности с их интеграцией, о которых мы говорили выше. В связи с этим базовые требования к МИС должны, на наш взгляд, содержаться в актах более высокого уровня. При этом мы полагаем, что данный вопрос более целесообразно регулировать не федеральными, а региональными нормативными актами. Связано это с тем, что, во-первых, правовой режим МИС явно выпадает из предмета регулирования федерального закона о местном самоуправлении, во-вторых, на уровне субъектов Российской Федерации в большей степени может быть учтена специфика местного самоуправления в конкретном регионе. С другой стороны, установление базовых требований к созданию и использованию МИС на уровне закона субъекта Российской Федерации позволит обеспечить единое информационное пространство в регионе и упростит при необходимости их интеграцию. Поэтому более рационально внести изменения в действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но не регулировать в нем вопросы правового режима МИС по существу, а предусмотреть полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации по правовому регулированию этой сферы.