Правовое обеспечение создания нового субъекта Российской Федерации

Практическая реализация положений Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»

от 17 декабря 2001 г. № 6-ФЗ сегодня является одной из важнейших конституционно-правовых проблем российского федерализма, которая, возможно, на ближайшие десятилетия определит правовой, геополитический и социально-экономический вектор развития федеративных отношений в России.

У членов комитета Государственной Думы РФ по делам Федерации и региональной политике эта проблема вызывает особый интерес еще и потому, что именно в его недрах в период 1998—2000 гг. зарождалась и совершенствовалась концепция вышеназванного законопроекта. Судьба закона была непростой: до его подписания в декабре 2001 г. Президентом РФ, он был отклонен Советом Федерации. Кропотливая работа по совершенствованию его правовых норм велась в рамках двухсторонней согласительной комиссии. Одним из принципиальных разногласий был вопрос: каким образом в составе Российской Федерации может образовываться новый субъект? Некоторые депутаты Государственной Думы (в первую очередь представители фракции СПС) были ярыми сторонниками того, чтобы новые субъекты Российской Федерации могли образовываться в результате как объединения, так и разделения («дробления») ныне существующих субъектов федерации. Пришлось приложить немало усилий, чтобы убедить оппонентов в

ГРИШИН Виктор Иванович, Председатель комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по делам Федерации и региональной политике, кандидат экономических наук.

политической и экономической нецелесообразности «дробления» и без того большого количества субъектов РФ. И сегодня, когда закон начал воплощаться в реальную жизнь в конкретных регионах, мы еще раз убеждаемся в правильности выбранной позиции. Речь идет о принятом в марте 2004 г. Федеральном конституционном законе «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Об этом свидетельствуют и интеграционные процессы, происходящие в Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах.

Однако и по сей день в научных кругах и средствах массовой информации продолжаются жаркие споры о путях совершенствования федеративных отношений, оптимизации административно-территориального устройства России. Вариантов, прогнозов и различных предложений — великое множество. Одни авторы предлагают чуть ли не наполовину сократить количество субъектов Российской Федерации. У других — совершенно противоположная точка зрения. По их мнению, когда существует небольшое количество крупных административно-территориальных единиц, то при современном разграничении прав и полномочий между федеральным центром и регионами руководители субъектов федерации приобретают настолько большой политический вес, что это может угрожать устойчивости и территориальной целостности государства. Существует множество других версий и подходов.

И все же возникает далеко не праздный вопрос: как относиться к многочисленным предложениям, подчас диаметрально противоположным? Представляется, что подходить к этому вопросу формально-механически (укрупнить, объединив, или сократить, разъединив) нельзя. По нашему мнению, каждый случай объединения субъектов федерации является индивидуальным, преследующим конкретные цели, мотивирующие совершение этого действия. В основе образования новых субъектов федерации должен быть заложен принцип совершенствования государственного управления. Это подтверждается и проводимой в настоящее время административной реформой, изменением законодательства по разграничению полномочий, работой, проводимой по совершенствованию федеративных отношений и местного самоуправления. Все это должно быть направлено прежде всего на ускорение социально-экономического развития объединяющихся субъектов федерации и в итоге на повышение уровня жизни населения. Выражаясь фигурально, вопрос, что называется, должен «созреть» (как например, в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе). Отсюда и появился «именной» федеральный конституционный закон об образовании Пермского края. Анализ позитивных и проблемных аспектов годичного опыта реализации федерального конституционного закона об образовании нового субъекта России — Пермского края, еще предстоит сделать.

У «первопроходцев» объединения есть и последователи. Еще в декабре 2004 г. в Государственную думу поступило уведомление от Президента РФ В.В.Путина о полученном им предложении руководителей органов государственной власти Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов об образовании нового субъекта Российской Федерации в результате объединения этих субъектов федерации (17 апреля 2005 г. проводен референдум по этому вопросу).

В настоящее время в рамках предварительных согласительных процедур на различных стадиях развития происходят договорно-интеграционные процессы в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе, Тюменской области и Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах, Камчатской области и Корякском автономном округе. Следует отметить, не все идет легко и гладко. Проводится серьезная работа по поиску наиболее оптимальных вариантов, достижению компромиссных решений, сближению различных точек зрения.

С вступлением в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и поправок к Бюджетному кодексу автономные округа теряют часть своих полномочий, в том числе по вопросам финансового наполнения бюджета территории. Это, по сути дела, инициирует начало процесса слияния регионов Российской Федерации.

Экономическая целесообразность объединения Красноярского края с автономными округами не вызывает сомнения (прежнюю целостность обретает некогда единый край). Мы разделяем точку зрения многих специалистов о том, что дробление Красноярского края в период «парада суверенитетов» было исторической, политической и экономической ошибкой, которую надлежит исправлять. Объединение создаст условия для укрепления нарушенных хозяйственных связей, устранит административные барьеры, сдерживающие экономическое развитие. Появятся новые возможности развития производственной инфраструктуры, усиления кооперационных связей, развития предпринимательства. Возрастет эффективность управления экономикой, будут созданы условия преодоления неравномерности развития территорий, повысится инвестиционная привлекательность края, его конкурентоспособность.

Процесс гармоничного, комплексного объединения региона займет 3 года и будет сопровождаться рядом обязательных условий. Прежде всего объединение произойдет только при сохранении достигнутого уровня жизни населения, а также сохранении на переходном этапе существующих федеральных трансфертов, ежегодный объем которых составляет 2 млрд руб.

Необходимая финансовая поддержка в переходный период окажет значительную помощь в решении проблемы бюджетной обеспеченности Таймыра и Эвенкии. Сегодня эти регионы являются дотационными территориями. Им оказывается значительная финансовая помощь со стороны федерального бюджета в рамках межбюджетных отношений. Безвозмездные перечисления по Таймыру и Эвенкии в 2004 г. составили 35 и 45 тыс. руб. на 1 чел. соответственно, тогда как по краю эта цифра равняется 340 руб. В связи с таким значительным объемом финансовой помощи, по нашим расчетам, бюджетная обеспеченность на Таймыре выше краевой в 5 раз, а в Эвенкии — почти в 15 раз. И это при том, что численность населения в округах составляет 1,3 и 0,6 % от краевой. В валовом региональ- ном продукте Красноярского края доля Таймырского и Эвенкийского автономных округов составляет соответственно 1,1 и 0,3 %, объем производства продукции — 0,15 и 0,26 %, объем строительно-монтажных работ — 3,7 и 1,4 %. Такие показатели говорят о необходимости наращивания экономического потенциала округов, создании их эффективной экономики. Объединение этих субъектов федерации преследует именно эти цели.

Факторы экономической целесообразности объединения территорий округов и края следует рассматривать с точки зрения экономико-географического положения края, их специализации и кооперации, комплексного использования трудовых ресурсов.

Ангаро-Енисейский речной бассейн (исторически функционирующая территория) и Средне-Сибирское плоскогорье (основной природно-ресурсный потенциал региона) составляют основу экономического развития края и дальнейшего оптимального функционирования его территорий как экономической системы с существующей транспортной инфраструктурой. Его специализацией является социально-экономическое развитие территории на базе комплексного использования природных ресурсов. Красноярский край — крупный промышленный центр с мощной энергетической базой, инфраструктурой, индустрией, регион-донор с хорошим кредитным рейтингом и инвестиционным потенциалом. Но для продолжения индустриального развития ему недостает сырьевой базы, которая расположена в округах.

Топливно-промышленный комплекс (ТПК), промузлы, промрайоны — рациональные, экономически эффективные формы организации промышленного производства и комплексного освоения территории края, в том числе северных территорий. В крае эти формы рассматриваются экономически обоснованными и эффективными. Саянский, Канско-Ачинский, Нижне-Ангарский ТПК связаны с жизнедеятельностью округов, отнесенных к районам Крайнего Севера, и являются основным экономическим фактором их объединения с краем. Южные районы производят и осуществляют поставку продовольствия на Таймыр и в Эвенкию, доставка которого из других регионов ледокольным и воздушным транспортом экономически нецелесообразна. Смысл объеди- нения заключается в том, что округа приобретут производственную и социальную базу развития, а край — природные ресурсы округов, в результате чего ускоренными темпами будет создаваться база интенсивного наращивания экономического потенциала объединенного края.

Существенную помощь в социально-экономическом развитии нового субъекта федерации, превращении его в регион-донор, согласно экономической модели объединения, окажет реализация ряда крупных инвестиционных проектов. К главным из ним относятся освоение Ванкорского нефтяного месторождения с прокладкой трубопровода до порта Диксон, Юрубчено-Тахомского нефтяного и Собинского газового месторождений, окончание строительства Богучанской ГЭС.

Строительство железнодорожной магистрали в Нижнем Приангарье в соответствии с достигнутой договоренностью с ОАО «Российские железные дороги» позволит эффективно осваивать богатейшие лесные запасы, развивать алюминиевое, машиностроительное, деревообрабатывающее и целлюлозно-бумажное, строительное и другие виды производства. Кроме ОАО «РЖД» в реализации крупнейших экономических проектов будут участвовать компании со значительным государственным влиянием в уставной деятельности: нефтяная компания «Роснефть», ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России».

Реализация крупных инвестиционных проектов, согласно экономической модели объединения, позволит значительно увеличить сеть дорог единой территории, будет способствовать развитию транспортной инфраструктуры. В Красноярском крае этот показатель составляет 5,5 км на 1 тыс. км2, против 32 км от общероссийского. На Таймыре и Эвенкии он исчисляется метрами. Наличие развитой сети дорог определяет не только транспортную доступность региона, но и темпы его социально-экономического развития.

Экономический механизм объединения предполагает внедрение в хозяйственную деятельность бизнеса как с участием государства, так и полностью частного, в том числе создание новых малых предприятий, что будет способствовать поднятию экономического потенциала но- вого субъекта федерации. Сегодня доля продукции малых предприятий в общем объеме произведенного в крае ВРП невелика и составляет менее 10 %, тогда как в промышленно развитых странах этот показатель достигает 50 %.

Большое социальное значение имеет реализация проекта по переселению жителей северных районов на юг края. В ближайшее время предполагается переселить из районов Крайнего Севера около 10 тыс. чел., и в первую очередь из аварийного и ветхого жилья.

Реализация новых инвестиционных проектов потребует привлечения значительных людских ресурсов. По оценке администрации края, их количество может составить 100 тыс. чел. В крае создана учебная база по подготовке кадров по всем отраслям промышленно-производственного комплекса, однако речь идет о привлечении значительного числа специалистов из других регионов, а также из стран СНГ. Эта позиция руководства края заслуживает, на наш взгляд, одобрения и поддержки.

Справедливо мнение губернатора края о том, что затруднительно сделать Таймыр и Эвенкию самодостаточными территориями. Однако ситуация будет выглядеть иначе при их интеграции в Красноярский край, который «потащит» за собой эти северные территории, что позволит в результате объединения Красноярский край трансформировать в «территорию реального развития».

17 апреля на референдуме население осознанно поддержало идею объединения. Это огромный шаг по пути реальной интеграции, что предполагает разработку проекта федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации, который будет вноситься в Государственную думу Президентом Российской Федерации. Кроме того, работа над подготовкой предложений к проекту законопроекта уже ведется. Однако некоторые из положений будущего федерального конституционного закона требуют обсуждения.

Одной из важных и сложных (юридических) проблем является реализация нормы создания в составе нового субъекта в границах территорий Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов админист- ративно-территориальных единиц с особым статусом. Дело в том, что в настоящее время в действующем законодательстве, в том числе регламентирующем общие принципы организации местного самоуправления, такой нормы нет. Очевидно, сообща предстоит найти приемлемую форму реализации этого положения, внести соответствующие коррективы в федеральные нормативные законодательные акты, с тем чтобы потом закрепить их в уставе нового субъекта федерации.

Одной из болевых точек при решении проблемы объединения является то, что представители малых народностей автономных округов опасаются потерять свою самобытность. Эти сомнения, безусловно, должны быть развеяны. Не случайно в предварительных предложениях к проекту федерального закона закладываются нормы, обязывающие федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъекта федерации принимать соответствующие меры, необходимые для сохранения национальной самобытности коренных малочисленных народов, развития национального языка и национальной культуры.

Планируется, что новый субъект Российской Федерации будет считаться образованным с 1 января 2007 г. С этой даты и не позднее 31 декабря 2007 г. предполагается установить переходный период.

Существенное значение имеют вопросы функционирования органов государственной власти в переходный период и порядок выборов (формирования) органов государственной власти нового субъекта федерации. Здесь есть особенности, связанные с различными сроками окончания полномочий органов законодательной и исполнительной власти объединяющихся субъектов федерации. Так, например, выборы депутатов Думы Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа состоялись в январе 2005 г. и срок окончания их полномочий — январь 2010 г. 4 марта 2005 г. губернатор Эвенкийского автономного округа по предложению Президента РФ был наделен полномочиями высшего должностного лица и срок его полномочий, согласно Уставу округа, — 5 лет. Но для блага общего дела и губернатор Эвенкии, и депутаты Таймыра готовы сложить свои полномочия раньше установленных сроков — в декабре 2006 г. Это, безусловно, осознанный, ответственный шаг.

Что касается депутатов Государственной думы, избранных от края и автономных округов, то в проекте федерального закона предполагается, что они будут исполнять свои депутатские функции до окончания срока полномочий Государственной думы текущего созыва. Нынешние члены Совета Федерации будут работать до формирования законодательного и исполнительного органа государственной власти нового субъекта, которые затем и решат, кому представлять субъект в верхней палате российского парламента.

Таким образом, реализация положений закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» осуществляется посредством избирательного выбора регионов для объединения. Определяющее значение при объединении принадлежит объективным территориальным, социально-экономическим, политическим и культурным аспектам.