Правовое положение органов местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление – одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Оно является одной из форм осуществления народовластия и представляет собой независимую от государства, признаваемую и гарантируемую Конституцией систему власти, создаваемую для самостоятельного и под свою ответственность решения населением муниципальных образований соответствующих вопросов местного значения, исходя из их интересов с учетом исторических и иных местных традиций.

В РФ правовую основу местного самоуправления составляют нормативно-правовые акты, которые делятся на четыре основные группы:

• 1)    нормы международного права, международные договоры РФ;

• 2)    Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента, Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти;

• 3)    конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации;

• 4)    уставы и другие нормативные правовые акты муниципальных образований, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

На первое место можно поставить нормы международного права, а основным правовым документом является Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., ратифицированная Российской Федерацией в апреле 1998 г.

Данное расположение нормативных актов не случайно и фактически объясняется тем, что Российская Федерация, как демократическое государство, признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права [2].

Основными актами, регулирующими осуществление местного самоуправления, являются Конституция РФ и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Именно они в целях развития демократиче- ских процессов на муниципальном уровне и эффективного решения вопросов местного значения закрепляют основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления, причём к ним относятся не только рассмотренные выше формы прямого волеизъявления населения муниципального образования, но и выборные органы местного самоуправления.

Как уже было сказано ранее, правовой статус органов местного самоуправления определяется прежде всего положениями Конституции Российской Федерации. Так, в соответствии со статьей 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, часть 1 ст. 132 говорит о самостоятельности в решении вопросов местного значения, например управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка. Согласно части 2 ст. 132 они могут наделяться подконтрольными со стороны органов государственной власти отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств [1].

Нормы Конституции и принятые федеральные и региональные законы явно свидетельствуют об определенном дуализме правового положения органов местного самоуправления, то есть они не являются государственными органами, но в то же самое время не могут быть отделены от единой системы народовластия и от решения различных общегосударственных задач и функций.

Органы местного самоуправления обладают функциями и властными полномочиями, обеспечиваемыми государственным принуждением. Они, как и государственные органы, имеют структуру, свои формы работы, формируются в точном соответствии с законом.

В статье 2 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представлены основные термины и понятия, опираясь на которые, можно дать определение органов самоуправления. Так, под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом местного самоуправления органы, обладающие определенной структурой и наделенные властными полномочиями для осуществления деятельности по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций и в организационно-правовых формах, установленных законодательством [4].

Согласно пункту 1 ст. 34 данного Федерального закона в структуру органов местного самоуправления входят:

• –    представительный орган муниципального образования;

• –    глава муниципального образования;

• –    местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования);

• –    контрольный орган муниципального образования;

• –    иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения [4].

Для обеспечения демократического, конституционного и соответствующего европейским муниципально-правовым стандартам развития системы органов местного самоуправления в Российской Федерации в данном Федеральном законе также закрепляются обязательные для всех субъектов РФ и муниципальных образований требования, например:

• 1)    наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации. Все это является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных в данном Федеральном законе, когда:

  – уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительнораспорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим и полномочия председателя представительного органа муниципального образования (п. 2 ст. 34) [4];

  – в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к его исключительной компетенции (п. 1 и 2 ст. 25) [4];

• 2)    порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Следует отметить, что в Законе (п. 5 ст. 34) устанавливаются еще и особые требования к по- рядку определения структуры органов местного самоуправления. Например, структура подобных органов в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек – на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. В свою очередь, назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по этому вопросу осуществляют органы государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. Такая инициатива должна последовать в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования от группы его избирателей численностью не менее 3 % от общей численности жителей, обладающих избирательным правом в форме представления в избирательную комиссию субъекта Федерации подписных листов [4].

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме, устанавливаются:

• 1)    структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

• 2)    порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

В основе организации и деятельности органов местного самоуправления лежат принципы, которые находят свое отражение в Конституции Российской Федерации и действующем законодательстве. Из их числа можно выделить принципы:

• –    демократического характера организации и деятельности органов местного самоуправления;

• –    разделения властей;

• –    территориальной организации органов местного самоуправления;

• –    самостоятельности (обособленности) органов местного самоуправления;

• –    властного характера деятельности органов местного самоуправления [3].

Важнейшую роль на этапе формирования правовой основы местного самоуправления играют указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, 48

например Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о военных комиссариатах», в котором были определены основные правила взаимодействия военных комиссариатов с органами местного самоуправления, Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2006 г. № 719 «Об утверждении Положения о воинском учете», регулирующее вопросы организации первичного воинского учета органами местного самоуправления.

Также важную роль в формировании правовой основы местного самоуправления в РФ имеют законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Основываясь на федеральном законодательстве о местном самоуправлении, они определяют основы организации местного самоуправления на территории субъекта, принципы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, субъектами Российской Федерации осуществляется контроль за соблюдением законодательства о местном самоуправлении органами и должностными лицами местного самоуправления. По вопросам местного значения населением муниципального образования непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления могут приниматься муниципальные правовые акты.