Правовое регламентирование и практические аспекты отказа в предоставлении земельного участка в собственность

Правовое регулирование вопросов приобретения в частную собственность земель постоянно совершенствуется и изменяется. Последние существенные изменения в Земельный кодекс Российской Федерации (далее

– ЗК РФ)54 были внесены Федеральным законом от 23 июня 2014 года

№ 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской

Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»55 (далее – ФЗ № 171). В соответствии с ними многие аспекты порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность стали регулироваться в ЗК РФ, а не на уровне подзаконных нормативных правовых актов.

Это повысило правовую определенность и должно было облегчить поиск и понимание земельно-правовых норм в области приобретения прав на землю. Включение данных норм в федеральный закон можно признать одной из законодательных гарантий реализации конституционного принципа множественности форм собственности на землю и возможности приобретать земельные участки на праве частной собственности.

Эффективность правового регулирования и механизма предоставления земельных участков в частную собственность можно оценить исходя из изменений в количественном соотношении площадей земель, находящихся в различных формах собственности, на протяжении с 2005 по 2018 года.

На сегодняшний день в Российской Федерации, сложилась ситуация, при которой купля-продажа земель осуществляется в основном между частными лицами, и государство практически не участвует в обороте земель в этой части.

Правовое регулирование порядка предоставления земельных участков в частную собственность осуществляется рядом нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровней, которые должны представлять собой стройную систему. В федеральном законодательстве, в первую очередь в ЗК РФ, заложены основы правового регулирования этой процедуры.

В ряде федеральных законов, например, Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»56 (далее – ФЗ № 218), установлены особенности приобретения права частной собственности на землю в отдельных случаях.

Ключевыми вопросами приобретения права собственности на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, являются основания для отказа в предоставлении такого земельного участка, перечень которых указан в статье 39.16 ЗК РФ. Его важной характеристикой является то, что он закрытый, насчитывает 26 оснований и не может быть дополнен либо изменен, кроме как через внесение изменений в ЗК РФ.

Важным с точки зрения принципа правовой определенности должно быть не только наличие подобного перечня, но и отсутствие возможности двойственного толкования данных оснований. Ясность в формулировках оснований отказа в предоставлении земельного участка в частную собственность, так же как и закрытый перечень этих оснований, выступает гарантом соблюдения права лиц на обладание землей на праве частной собственности и защищает их от произвольного усмотрения государственных органов и органов местного самоуправления. Между тем для понимания содержания ряда оснований отказа, указанных в статье 39.16 ЗК РФ, требуется обращение как к положениям ЗК РФ, которые, в свою очередь, также требуют толкования, так и к нормативным правовым актам совершенно разнопланового характера и содержания.

Так, например, в качестве первого основания отказа в предоставлении земельного участка указано отсутствие права у лица, обратившегося с заявлением о предоставлении земельного участка, на приобретение земельного участка без проведения торгов (абзац 1 статьи 39.16 ЗК РФ). Указанное основание отказа представляет собой, возможно, самое широко толкуемое. Ведь причин для того, чтобы субъект не имел права приобрести земельный участок или подтверждение права на приобретение права собственности на землю без проведения торгов было затруднительным, множество. Одной из самых распространенных причин применения основания отказа, указанного в абзаце 1 статьи 39.16 ЗК РФ, выступает невозможность или затруднительность подтвердить исключительное право на приобретение права собственности на земельный участок без проведения торгов, закрепленное в абзаце 6 части 2 стать 39.3 и 39.20 ЗК РФ.

Согласно данным нормам собственник объекта недвижимости обладает исключительным правом на приобретение права собственности на земельный участок, на котором этот объект недвижимости расположен. Расположение объекта недвижимости на земельном участке подтверждается соответствующими отметками о кадастровом номере объекта недвижимости и о кадастровом номере земельного участка, на котором объект недвижимости расположен, в данных Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН) и отражается в выписках из него. При отсутствии необходимой информации либо наличии ошибок в данных ЕГРН заявитель не может подтвердить свое исключительное право на приобретение земельного участка в собственность без проведения торгов.

Для приведения в соответствие с действительностью информации об объектах недвижимости или отражения необходимой информации об этих объектах в ЕГРН требуется проведение кадастровых работ, подтверждающих расположение объектов недвижимости на испрашиваемом земельном участке.

Кадастровые работы включают в себя сбор и документирование сведений, необходимых для дальнейшего кадастрового учета объектов недвижимости с последующей государственной регистрацией прав.

Необходимость проведения кадастровых работ появляется в случае проведения межевания, образования земельного участка или уточнения местоположения границ земельного участка. Межевание земель представляет собой комплекс работ по установлению, восстановлению и закреплению на местности границ земельного участка, определению его местоположения и площади. При проведении межевания границы земельного участка согласовываются со всеми смежными землепользователями.

Результатом кадастровых работ является межевой план – документ, в котором воспроизведены сведения о земельных участках, внесенные в государственный кадастр недвижимости, или новые сведения об образуемых земельных участках, подлежащие внесению в государственный кадастр недвижимости. Межевой план включает отображение границ земельных участков, их координаты, сведения об обеспечении земельных участков доступом к землям общего пользования, сведения о согласовании местоположения границ земельных участков в форме акта согласования местоположения таких границ.

Проведение данных работ часто является большим финансовым бременем для субъектов права пользования земельными участками, особенно для физических лиц. В связи с этим физические и юридические лица зачастую переходят в разряд ли не заинтересованных в оформлении прав на земельные участки57.

Также, на сегодняшний день, еще одним из распространённых оснований для отказа в приобретении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц является необходимость уточнения границ испрашиваемого земельного участка.

Уточнение местоположения границ – это комплекс работ и процедур, направленных на установление и юридическое закрепление границ земельного участка с определением координат характерных (поворотных) точек границ с нормативной точностью.

В целях уточнения границ земельного участка необходимо проводить кадастровые работы и согласовывать их прохождение с соседними землепользователями, что бывает затруднительно и часто приводит к спорам, которые могут быть разрешены только судом. Не стоит забывать и о кадастровых ошибках.

В настоящее время между правообладателями земельных участков довольно часто возникают споры, связанные с наложением границ их участков друг на друга. Дело в том, что в России единая система координат при кадастровом учете земельных участков была введена лишь в 2011 году, когда постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 № 1463 «О единых государственных системах координат» (в настоящее время указанное постановление утратило силу в связи с вступлением в действие постановления Правительства Российской Федерации от 24.11.2016 № 1240 «Об установлении государственных систем координат, государственной системы высот и государственной гравиметрической системы»58) была утверждена геодезическая система координат (ГСК-2011)59. До этого в основном использовались условные системы координат. В связи с этим в практике встречаются ошибки, выражающиеся в наложении границ одного земельного участка на границы другого (то есть в их совпадении).

Кадастровая ошибка – воспроизведенная в государственном кадастре недвижимости ошибка в документе, на основании которого вносились сведения в государственный кадастр недвижимости. Кадастровая ошибка является достаточно проблематичной с точки зрения ее исправления.

Если документы с неверными данными были представлены в орган кадастрового учета заявителем в общем порядке путем подачи соответствующего заявления после вступления в силу ФЗ № 218, то ошибка исправляется в порядке, установленном для учета изменений соответствующего объекта недвижимости – подача заявления о государственном кадастровом учете изменений объекта недвижимости собственником (правообладателем) объекта недвижимости или его законным представителем с приложением документа, содержащего верные сведения, подлежащие исправлению в Едином государственном реестре недвижимости (далее – также ЕГРН).

Порядок исправления возникших ошибок зависит от даты, когда был осуществлен кадастровый учет. Если сведения о местоположении границ земельного участка были внесены в ЕГРН после 1 марта 2008 года, то ошибка исправляется в соответствии с законом. Если кадастровый учет земельного участка был осуществлен до вступления в силу до 1 марта 2008 года, то ошибка в местоположении границ участка может быть исправлена путем подготовки межевого плана, оформленного в виде одного документа, содержащего сведения в отношении образуемого или уточняемого земельного участка и сведения в отношении ранее учтенного земельного участка, в местоположении границы которого выявлена ошибка.

В случае невозможности устранения кадастровой ошибки описанным способом разрешение возникшей ситуации определяется в судебном порядке. Судебный порядок разрешения кадастровой ошибки, соответственно, приводит к затрате большего времени для полноценного оформления в собственность земельного участка60.

Таким образом, несмотря на попытки государства усовершенствовать правовое регулирование предоставления земельных участков и оформления прав на них, в законодательстве остаются определенные пробелы. В первую очередь это касается перечня оснований отказа в предоставлении земельных участков в частную собственность. Субъекты права сталкиваются с различными затруднениями правового и практического характера, которые делают приобретение земельных участков либо чрезвычайно затруднительным, либо невыгодным, либо невозможным для них в силу разных причин. Естественно такая ситуация требует всестороннего осмысления и соответствующей работы со стороны законодателя по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы предоставления земельных участков в частную собственность.