Правовое регулирование действия нормативных актов во времени в досоветский период

Р оссийская юридическая наука и практика имеют достаточно продолжительную историю решения вопроса о действии нормативных правовых актов во времени. Первым в российской истории законом, регулирующим вопросы действия нормативных правовых актов во времени, является Устав благочиния, или Полицейский устав от 8 апреля 1782 г.¹, изданный императрицей Екатериной II. В ст. 48 данного акта впервые в истории России содержится правило о том, что нормативные акты не могут применяться до их обнародования: «Управа благочиния не взыскивает с людей исполнения по закону, буде закон не обнародован»². Установлен порядок регистрации поступающих на места нормативных актов с целью определения времени вступления их в силу, а также порядок их обнародования. Управе благочиния было предписано иметь две книги: в первой содержались сведения (в том числе дата получения) «от самодержавной власти изданных… учреждений, узаконений и указов», во второй содержались аналогичные сведения об актах правительства или «иных власть на то имеющих мест». Установленная процедура обнародования нормативных актов способствовала быстрому ознакомлению с их содержанием населения, в большинстве своём неграмотного.

ЦЫГАНОВ

Виктор Иванович – к.ю.н., доцент; декан юридического факультета НГУ им. Н.И. Лобачевского

ЕЛЬЦОВА

Татьяна Сергеевна – аспирант кафедры теории и истории государства и права юридического факультета НГУ им. Н.И. Лобачевского

Также отметим, что Устав благочиния закреплял принцип разновременного вступления нормативных правовых актов в силу (ст. 48, 51, 52 Устава благочиния); в силу неграмотности большей части населения России, её огромной территории и отсутствия технической возможности быстрого распространения текстов нормативных актов действовавшие тогда правила обнародования и действия во времени «узаконений» решали поставленную перед ними задачу.

18 мая 1782 г. Екатерина II издает указ «О назначении места для присутствия Управы благочиния в Санкт-Петербурге и отправлении дел частным приставом; об определении в должности приставов уголовных и гражданских дел и квартальных надзирателей из чиновников полицейских и об избрании особых ратманов для заседания в Санкт-Петербургской Управе благочиния»³. Пункт 6 данного указа «о потребных суммах на сделание столбов для опубликования указов» предписывал губернскому правлению выделять денежные средства, в том числе на такие столб ы⁴.

Нормативное закрепление принципа «Lex ad praeteritum non valet» (закон обратной силы не имеет) также относится к царствованию Екатерины II. Закрепление данного принципа было связано с необходимостью разрешения вопроса о том, как правильно толковать ст. 64 «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» от 21 апреля 1785 г.1 Эта статья закрепила новое правило о том, что дворянин, который не служил или не дослужился до обер-офицерского чина, не имеет права голосовать в собрании дворянства и занимать выборные должности: «В собрании дворянства быть может дворянин, который вовсе не служил, или быв в службе до обер-офицерского чина не дошёл (хотя бы обер-офицерский чин ему при отставке был дан), но с заслуженными сидеть не должен, ни голоса в собрании дворянства иметь не может, ни выбран быть не способен для тех должностей, кои наполняются выбором Собрания Дворянства»2.

Возник вопрос о том, сохраняют ли право иметь голос в Собрании дворянства и быть избранными те, кто раньше пользовался данными правами, однако не отвечал критериям ст. 64 Жалованной грамоты. Вот как разрешила возникший вопрос императрица Екатерина II в именном Указе от 18 декабря 1785 г., данном генерал-прокурору князю Вяземскому «О наблюдении во всех Губерниях, чтобы дворяне, кои прежде состояния дворянской грамоты были выбираемы в должности, пользовались и впредь тем преимуществом, хотя бы и чинов не имели»3: «Наше решение: 64 ст. Изданного о дворянстве положения имеет cвою силу, как и всякий закон, на времена будущие после издания его»4.

Таким образом, нормативно был закреплён принцип перспективного действия нормативных правовых актов.

Законодательное закрепление принципа «Nullum crimen, nullа poenа sine lege» (нет правонарушения и наказания без указания на то в законе), который в современной трактовке звучит: «Лицо не может быть привлечено к ответсвенности за деяние, которое в момент его совершения не было предусмотрено законом в качестве правонарушения», в российском праве относится к царствов анию Александра I.

Мы также согласны с позицией, что обратное действие нормативного акта возможно лишь в том случае, если его положения, по меньшей мере, не ухудшают положение физических и юридических лиц, не возлагают на них новые обязанности и не устанавливают ответственность за деяния, которые в момент их совершения не признавались правонарушениями.

В целом принцип перспективного действия нормативных актов достаточно последовательно закреплялся в законодательстве XIX в.

Например, 27 июня 1821 г. Александром I было утверждено мнение Государственного совета «О представлении Начальниками Губерний приговоров Уголовных Палат о подсудимых нижних чинов людях, имеющих знаки отличия, о снятии этих знаков, прямо от себя Министру юстиции, для испрашивания на то Высочайшего повеления через Комитет Министров»5.

Можно привести пример действия во времени акта налогового права – Сенатского указа от 19 октября 1821 г. «О приписке подкидышей к семействам воспи-тателей»6. В соответствии с этим указом вопрос о взимании податей с семей, взявших на воспитание подкидышей, решался в зависимости от даты рождения ребёнка: если он рождён до очередной ревизии (аналог современного налогового периода), воспитатели уплачивали на него налог; если после – дети «оставляемы были до следующей ревизии свободными от платежа податей и повинностей, в том уважении, дабы платежами оных не отяготить их воспитателей»7. Этот указ закрепил существующий в современном налоговом праве принцип запрета придания обратной силы нормативным актам, устанавливающим новые налоги или сборы или иным образом ухудшающим положение налогоплательщиков (ст. 5 Налогового кодекса РФ). Отметим, что действие во времени актов налогового законодательства вызывает немало вопросов и в современной правоприменительной практике. При этом высшие судебные инстанции в своих судебных актах подтверждают принцип запрета придания обратной силы актам налогового законодательства, ухудшающим положение налогоплательщика. В качестве примеров таких судебных актов можно привести, например, постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. №17-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в Закон РФ «Об акцизах»; определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. №173-О «По жалобе ТОО – предприятия «РА-ЛТД» на нарушение прав граждан-учредителей статьёй 3 Закона Омской области «Об исполнении бюджета территориального дорожного фонда Омской области за 1995 г. и о бюджете территориального дорожного фонда Омской области на 1996 г.»; определение Конституционного Суда РФ от 5 июля 2002 г. №203-О «По жалобе гражданки Павловой Александры Фёдоровны на нарушение её конституционных прав положениями статей 212 и 214 Налогового кодекса РФ и статьи 31 Федерального закона «О введении в действие части второй Налогового кодекса РФ и внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ о налогах».

Отметим, что из описанного правила о действии нормативных актов только на будущее время существовали и исключения.

Подтверждением принципа перспективного действия нормативных актов является утверждённое 10 апреля 1823 г. императором Александром I мнение Государственного совета «О нераспространении 4 статьи Высочайше утверждённого 16 ноября 1816 г. на тех, которые из однодворцев возведены в дворянское достоинство, или дослужились до Штаб и Обер-Офицерских чинов прежде состояния оного мнения»1. В этом мнении, в частности, сделаны два важных вывода: 1) «исполнение по каждому новому закону начинается не прежде, как по обнародовании оного» и 2) «в мнении Государственного совета не сказано, дабы постановленное в оном правило простиралось и на прошедшее время…, а следственно, если бы обратить силу нового положения на прежние случаи, то произошли бы два различных исполне-ния»2. Таким образом, был не только разрешён частный случай, связанный с определением временных границ действия конкретного нормативного правового акта, но и сформулирован общий принцип единства законности, т.е. недопустимости од- новременного существования различных правоприменительных актов, вынесенных на основании одного закона при аналогичных фактических обстоятельствах.

В 1828 г. князь Долгорукий выступил с предложением к Правительствующему сенату о том, чтобы чиновники, служащие в Кавказской области на канцелярских должностях, служили там не менее трёх лет. Это правило князь пердложил распространить и на тех чиновников, которые уже находятся на сооветствующих должностях в Кавказской области. Император Николай I не согласился с этим предложением. Он указал, что на чиновников, которые уже служат в Кавказской области, «правила сего не распространять, ибо сие было бы несправедливо и противно тому общему правилу, что никакой закон обратного действия иметь не может»3.

Правило о том, что правоотношение регулируется законом или иным нормативным актом, действовавшим в момент его возникновения, было закреплено в утверждённом императором Николаем I мнении Государственного совета «О приложении и употреблении Свода Законов Российской империи в производстве дел» от 12 декабря 1834 г.4 В соответствии со ст. 7 этого акта «в производстве дел встречаются иногда случаи, кои, обращаясь на прошедшее, должны быть судимы и разрешаемы не по Законам настоящим, но по тем, кои действовали во время, когда случаи сии возникли»5. Отметим, что наибольшее количество проблем в правоприменительной практике возникает и возникало именно в связи с необходимостью выбора подлежащего применению нормативного акта в случае изменения правового регулирования соответствующего правоотношения. Особенно это характерно для длящихся правоотношений. Правило, аналогичное приведённому, сегодня применяется в большинстве отраслей российского права, например в гражданском, трудовом, семейном. Исключения имеются в институтах публичного права, регулирующих вопросы юридической ответственности, однако они не должны ухудшать положение граждан и юридических лиц.

C 1 января 1835 г. на территории Российской империи вступил в силу Свод законов Российской империи – сборник действующих нормативных актов, подготовленный М.М. Сперанским и его коллегами. Нормативные акты в этом сборнике были систематизированы по предмету правового регулирования и содержали в том числе предписания, касающиеся действия во времени нормативных актов.

После получения нового закона на местах губернский прокурор в общем собрании губернского правления и палат даёт заключение о том, «с какими узаконениями они сходны, или каким из них противны, или изданы в отмену, или в поправление или в дополнение к ним»1. Таким образом, не исключались расхождения на территории различных губерний, поскольку заключения губернских прокуроров могли отличаться. Конечно, закреплялась обязанность соответствующих должностных лиц сообщить вышестоящему начальству обо всех неясностях и недостатках действующего законодательства (ст. 52 Основных государственных законов), однако единообразия правоприменения это, на наш взгляд, не гарантировало, как, впрочем, нет его и в современном Российском государстве.

В ст. 57 Основных государственных законов закреплялся принцип обнародования всех новых законов. Обнародование производилось Правительствующим сенатом. Обнародование законов в губерниях относилось к компетенции губернского правления (ст. 58 Основных государственных законов). Закреплялся принцип обнародования полного текста закона, без искажений его текста и сокращений. Представляется, что реализация этого принципа имеет важное значение и в современной практике. Очень часто при публкации или передаче сообщений о новых нормативных актах искажается их смысл и содержание, в результате чего он может быть неправильно понят и реализован гражданами (в качестве примера можно привести указания в некоторых средствах массовой информации на допустимость употребления за рулём бутылки пива, хотя в законодательстве закреплено положение о допу- стимости наличия алкоголя в организме водителя до 0,3 промилле).

В соотвествии со ст. 59 Основных государственных законов закон не мог быть введён в действие до его обнародования. Закон подлежал применению при рассмотрении и разрешении дел в присутственных местах со дня его получения в соответствующем органе власти. Основными государственными законами закреплялся принцип перспективного действия закона и запрет его обратного действия (ст. 60). Однако ст. 61 были установлены исключения из этого правила: обратное действие допускалось, когда данный закон подтверждает и разъясняет прежний закон или когда в самом законе указано, что он имеет обратное действие.

Статьи 68, 69 Основных государственных законов закрепляли правило, в соответствии с которым судебные решения обязательны лишь по тем делам, по которым они приняты, и не обязательны при рассмотрении аналогичных дел. Таким образом, закреплялось неприменение судебного прецедента в качестве источника права.

Основными государственными законами устанавливались и порядок, и сроки прекращения действия закона. Согласно ст. 72 закон действует до его отмены новым законом. Порядок отмены закона соответствовал порядку принятия нового закона. Закреплялось положение о том, что нормативный акт может быть отменён нормативным актом равной юридической силы: «закон общий и всенародно объявленный отменяется не иначе, как таковым же общим законом»2.

В ст. 24 Учреждений Государственного совета определялась его компетенция, к которой, помимо прочего, относились «все предметы, требующие нового закона, устава или учреждения»3. В составе Госсовета для исполнения данных полномочий был создан специальный Департамент Законов (ст. 26 Учреждений Госсовета). Как уже было ранее отмечено, Госсовет (а именно, Департамент Законов) занимался их об-народованем. К компетенции Департамента также относился надзор за точностью обнародования законов на местах (ст. 275 Учреждений Госсовета).

C 1 мая 1846 г. на территории Российской империи вступает в силу новый уголовный закон – «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных». 27 марта того же года издается императорский указ о порядке применения Уложения к уголовным делам, возникшим до его вступления в силу. Его основные положения сводятся к следующему:

– новый закон имеет обратную силу, если устанавливает более мягкое наказание;

– уголовный закон действует с обратной силой при исчислении сроков погашающей давности;

– дела, отнесённые по новому закону к делам частного обвинения, прекращаются, если «обиженный» (потерпевший) изъявит такое желание; в течение определённого срока дело может быть возобновлено.

C 1862 г. в России издается «Собрание узаконений и распоряжений правительства» – периодическое издание, в котором публиковались вновь принятые нормативные акты. Вносятся изменения в Свод законов Российской империи, нормативно устанавливается правило о том, что обнародование законов производится Сенатом путём опубликования текста нормативного акта в «Собрании узаконений». При этом у современников возникал вопрос о том, следует ли считать датой вступления в силу закона в губернии «момент получения собрания узаконений губернским правлением или каждым отдельным присутственным местом». Законодательство прямого ответа на этот вопрос не давало до 20 ноября 1884 г., когда в качестве примечания к ст. 19 Учреждений Правительствующего сената было внесено правило о вступлении закона в силу с момента его получения конкретным присутственным местом1.

23 апреля 1906 г. Основные государственные законы были изложены в новой редакции. Вопросы действия во времени нормативных актов регулировались следующим образом.

В соответствии со ст. 91 закон не может быть введён в действие до его обнародо- вания. Обнародование законов отнесено к компетенции Сената и производится путём опубликования их в «Собрании узаконений и распоряжений правительства». Сенат следит за верностью публикуемых законов (ст. 90, 92 Основных государственных законов, ст. 318 Учреждений Правительствующего Сената).

По общему правилу закон вступал в силу с момента получения на месте соответствующего номера «Собрания узаконений и распоряжений правительства» (т.е. устанавливался принцип их разновременного вступления в силу). Как отмечал Г.Ф. Шершеневич, «в России установлена система постепенного вступления законов в действие, и нельзя не признать, что система одновременного вступления в действие при огромности государства, при первобытности путей сообщения в некоторых уголках страны, представила бы большие трудности и требовала бы значительного срока бездействия»2. Однако в самом законе мог быть установлен иной срок (ст. 91, 93 Основных государственных законов). В качестве подобного примера можно привести сам Свод законов, единовременно вступивший в силу на территории Российской империи с 1 января 1835 г.

В соответствии со ст. 94 Основных государственных законов, закон действовал до отмены его другим законом.

В соответствии со ст. 119 Учреждений Государственного Совета, опубикованные законы вносились в Полное собрание законов Российской империи, Свод законов Российской империи и Продолжение Свода.

Рассмотренный порядок действия законов во времени существовал в России до Октябрьской революции 1917 г. и появления нового законодательства по данному вопросу, которое уже устанавливало порядок действия во времени нормативных актов Советского государства.