Правовое регулирование гражданско-правовой ответственности государства за вред, причиненный предпринимателям

Обозначая в Концепции развития гражданского законодательства подход к пересмотру соотношения частных и публичных элементов в гражданском праве1 законодатель, тем не менее, сохраняет сложившуюся в период советского времени и закрепившуюся в действующем законодательстве тенденцию к увеличению количества императивных норм в регулировании отношений с участием предпринимателей. Это касается, в том числе, правового регулирования гражданско-правовой ответственности государства за вред, причиненный предпринимателям.

Несмотря на то, что процедура привлечения государства (иного публичноправового образования) к ответственности имеет частноправовые свойства, эти свойства второстепенны и их объем строго определяется гражданским законодательством. И если даже сама процедура привлечения государства к ответственности имеет сходство с процедурой привлечения частного лица к ответственности, то данное сходство лишь внешнее. Это, на наш взгляд, обуславливается необходимостью поддержания единства в реализации гражданско-правовых отношений вне зависимости от участвующих субъектов, и как следствие, искусственным соблюдением принципа равенства.

Первая особенность взыскания причиненных убытков с государства состоит в том, что они подчинены правилами бюджетного законодательства о целевом использовании денежных средств. Так, статьей 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который подразумевает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. В соответствии со ст. 289 БК РФ использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их

ния, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств. При этом в силу п.1 ст.18 БК РФ для составления и исполнения бюджетов используется бюджетная классификация Российской Федерации, куда входит и классификация операций сектора государственного управления.

Кроме того, ст. 161 БК РФ предусматривает, что бюджетные учреждения могут расходовать денежные средства только по утвержденной смете. В случае если расходование средств идет в нарушение положений сметы, то это является основанием для признания договора недействительным. При этом, как отмечается в п. 15.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 26 февраля 2009 г. № 171, из приведенного положения вытекает оспоримость указанных сделок. Следовательно, иски о признании сделок недействительными и применении последствий их недействительности могут предъявляться в течение предусмотренного п. 2 ст. 181 ГК РФ срока. Если из содержания такой сделки вытекает, что она может быть прекращена только на будущее время, то суд прекращает ее действие на будущее время (пункт 3 статьи 167 ГК РФ).

Во-вторых, согласно п. 2 ст. 161 БК РФ, бюджетные учреждения заключают государственные и муниципальные контракты в рамках тех лимитов, которые предусмотрены соответствующими положениями о бюджетных расходах. Если по таким контрактам, бюджетные учреждения должны выплатить суммы, превышающие предусмотренные лимиты, то 1) это не является основанием отказа в иске о взыскании задолженности в пользу их контрагентов; 2) в случае, если судом определено, что сделка действительна, то субсидиарную ответственность несет собственник имущества учреждения; 3) если по заявлению главного распорядителя бюджетных средств заключение государственных или муниципальных контрактов бюджетным учреждением признано судом недействительным, то применяются последствия недействительности сделок по ст. 167 ГК РФ.

В-третьих, п.6. ст. 161 БК РФ определяет, что сторона по государственному или муниципальному договору может требовать от бюджетного учреждения лишь возмещения фактически понесенного ущерба, обусловленного изменением условий договора (контракта). Иными словами четко обозначается, что возмещение контрагентам будущих (неполученных) расходов не предусматривается.

В-четвертых, статья 290 БК РФ предусматривает возможность применения к правонарушителю (получателю бюджетных средств) следующих мер: изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе, процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что государство не только ограничивает ответственность бюджетных учреждений за причиненный контрагентам ущерб (на основании п.1 ст. 400 ГК РФ), но и предоставляет участникам бюджетного процесса дополнительные права. Принимая это во внимание, можно обоснованно утверждать, что права предпринимателей во взаимоотношениях с участниками бюджетного процесса нарушаются.

С нашей позицией не согласен Конституционный Суд РФ, который последовательно рассматривал ряд вопросов, касающихся отношений между частными лицами и публично-правовыми образованиями.

Во-первых, КС РФ пришел к выводу, что природа отношений по предоставлению юридическим лицам бюджетных средств на возвратной основе является гражданско-правовой, при этом особенности гражданско-правового статуса Российской Федерации могут влиять на установление сроков исковой давности1.

Во-вторых, как неоднократно отмечал КС РФ2, определение особенностей по исполнению денежных требований по обязательствам перед Российской Федерацией входит в объем дискреционных полномочий, представляемых Российской Федерации как федеральному законодателю, в том числе, правила регулирования сроков для обращения в суд, в том числе, их изменение либо полная отмена.

Данные позиция Конституционного Суда лежали в основе рассмотрения спора о применении сроков исковой давности к денежным обязательствам юридических лиц перед бюджетами публично-правовых образований3. В частности, речь идет о взаимосвязанных положениях п.4 ст.93 БК РФ и ст. 116 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год», которые предусматривают, что сроки исковой давности на ряд требований, кредитором по которым является Российская Федерация, не распространяется (имеется ввиду на отношения, возникающие по вопросу бюджетного кредитования и использования средств бюджета).

В данном Постановлении Конституционный Суд РФ сделал ряд важных выводов:

• 1)    Публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если они отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права; участники соответствующих правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

• 2)    Отмена срока исковой давности или установление в законе чрезмерно длительного срока в отношении возврата средств, полученных (в том числе, на льготных условиях) из государственного бюджета, означает возможность взыскания задолженности по таким гражданско-правовым сделкам в течение не ограниченного конкретными рамками срока, поэтому создает неопределенность в правовом положении получателей этих денежных средств, что, в свою очередь, влечет неоправданное ограничение их имущественных прав, нарушение баланса публичных и частных интересов и в результате - нарушение конституционноправового режима стабильности условий хозяйствования, выводимого из статей 8 (часть 1), 34 (часть 1) и 57 Конституции Российской Федерации (со ссылкой на Постановление Конституционного Суда

  
  
  

  ской Федерации от 10 апреля 2003

года № 5-П).

• 3)    Вышеназванную позицию КС РФ подтверждает практикой Европейского Суда по правам человека, в частности: предусмотренные законом сроки исковой

  давности защищают потенциальных ответчиков от просроченных требований и освобождают суды от необходимости принимать решения, основанные на доказательствах, которые со временем приобрели свойства неопределенности и неполноты. Более того, право на защиту своих прав в суде было бы скомпрометировано, если бы суды принимали решения, основываясь на неполной в силу истекшего времени доказательственной базе (постановления от 22 июня 2000 года по делу "Соеmе и другие против Бельгии" и от 7 июля 2009 года "Stagno против Бельгии"). Соответственно, отсутствие сроков давности по требованиям государства, связанным с возвратом бюджетных денежных средств, переданных по гражданско-правовым сделкам, неминуемо приводит к возникновению процессуальных трудностей при защите в суде прав получателей данных средств, обусловленных утратой доказательств, что предопределяет их худшее положение по сравнению с государством в судебном процессе.

• 4)    Исходя из вышеназванного, КС РФ отмечает, что установление федеральным законодателем чрезмерно длительных или не ограниченных какими-либо пределами сроков исковой давности по указанным требованиям государства без системного изменения законоположений, предусматривающих корреспондирующие обязанности затронутых ими субъектов, необходимые для выполнения их обязательств в условиях изменившегося правового регулирования, означало бы нарушение равноправия сторон и равных процессуальных возможностей в рамках реализации права на судебную защиту, гарантированных Конституцией Российской Федерации (статья 8, часть 1; статья 19, часть 1; статья 34, часть 1; статья 46, часть 1; статья 123, часть 3). Следовательно, введение в правовое регулирование правила о нераспространении исковой давности, установленной гражданским законодательством Российской Федерации, на требования Российской Федерации, возникшие в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных

средств, не согласуется с вытекающим из Конституции Российской Федерации принципом правовой определенности, недвусмысленности и ясности правового регулирования

• 5)    В резолютивной части КС РФ делает вывод, что законодатель должен определить в рамках своей компетенции конкретный временной предел для предусмотренного пунктом 4 статьи 934 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статьей 116 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год.

Очевидно, что когда государство участвует в имущественном правоотношении, то ввиду его властного характера определить природу данного правоотношения достаточно трудно, поскольку там переплетаются элементы различных отраслей права. Примерами являются отношение из применения норм об исковой давности с участием государства в качестве кредитора и отношение, возникающее в связи с имущественной ответственностью государства за причиненный вред. Одинаковая межотраслевая природа данных отношений, тем не менее, не обуславливает одинаковое правое регулирование законодателем.

В первом случае КС РФ обозначил, что поскольку исковая давность возникает из гражданского правоотношения, то ее нормы должны применяться к государству на таких же основаниях как и к частным лицам, с учетом того, что особенности гражданско-правового статуса Российской Федерации могут влиять на установление сроков исковой давности. Стоит отметить, что это важное правило не является собственной разработкой Конституционного Суда РФ, поскольку еще в 1981 году М.И. Брагинский утверждал, что «нормы об исковой давности из имущественных отношений являются общим правилом, а неприменение данного правила к отношениям из власти и подчинения лишь его исключение, вследствие чего его рамки не должны произвольно расширяться. Это означает, что если переплетаются разноотраслевые правоотношения, то наличие среди них гражданского должно быть истолковано в пользу применения исковой давности» 1.

Если исходить из справедливого, на наш взгляд, постулата М.И. Брагинского, которое впоследствии было также воспринято КС РФ, то любое межотраслевое отношение, имеющее в своем составе гражданско-

правовую часть должно регулироваться в пользу применения гражданско-правовых норм и принципов. Тогда и процедура привлечения государства к ответственности за причинение вреда частным лицам должна осуществляется аналогично. Несмотря на это, мы видим отличия в правовом регулировании:

• -    контрагент публично-правового образования по государственному или муниципальному договору может требовать от бюджетного учреждения лишь возмещения фактически понесенного ущерба, связанного с изменением условий договора (п.6. ст. 161 БК РФ);

• -    к получателю бюджетных средств, нарушившему условия договора о бюджетном кредитовании, могут быть применены такие меры воздействия как изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, процентов и пеней, отмена дальнейшего финансирования (ст. 290 БК РФ);

• -    неприменение исковой давности к отношениям из бюджетного кредитования юридических лиц (п.4 ст.93 БК РФ);

• -    непосредственная выплата государством компенсации пострадавшим частным лицам редко производится в закрепленный законом трехмесячный срок (п. 6 ст. 242 БК РФ);

Это говорит о том, что, применяемый законодателем межотраслевой подход к правовому регулированию имущественных отношений с участием государства пренебрегает своей гражданско-правовой частью, и процедура привлечения государства к ответственности является наглядным этому примером.

Рассмотрим ситуацию, государство заключает договор с частным лицом об оказании услуг или выполнении работ, поставке товара и т.д. Если условия договора нарушаются частным лицом, то государство: 1) имеет право взыскать как реальный ущерб, так и упущенную выгоду, 2) применяется общий срок исковой давности (если бюджетное кредитование, то на данный момент срока исковой давности нет), 3) при взыскании ущерба с частного лица, как правило, чрезмерно длительных просрочек не возникает, 4) если частное лицо не компенсирует убытки самостоятельно, то применяются нормы о работе приставов-исполнителей, 5) при заключении контрактов (договоров) частными лицами о предоставлении им бюджетного кредита, государство может в одностороннем порядке использовать меры принуждения

Если договор нарушается государством, то:

• 1)    частное лицо не может взыскать упущенной выгоды с государства в случае изменений условий договора;

• 2)    в договоре о бюджетном кредитовании (гражданско-правовом по своей природе) сроки исковой давности не применяются, что нельзя признать обоснованным. Поскольку в таком случае будет нарушаться права и интересы частного лица, но «участие в качестве кредитора государства в принципе не должно ухудшать положение должника-частного лица»¹;

• 3)    частное лицо при привлечении государства к ответственности не может использовать службу судебных приставов, так как к нему нормы Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"² не применяются. Более того, если у публично-правового образования нет денежных средств для возмещения убытков, то к ним нельзя применить процедуру банкротства. При этом, хотя Федеральный закон от 26 октября 2002 г. №127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"³ и предусматривает возможность банкротства любых юридических лиц, в том числе государственных органов и органов местного самоуправления (так как дается всего четыре исключения, к кому процедура банкротства не применяется - казенные предприятия, учреждения, политические партии, религиозные организации). На практике, очевидно, осуществить процедуру банкротства государственного органа, имеющего статус юридического лица, невозможно. Однако, принятый 20 августа 2004 года ФЗ-№120 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»⁴, внес изменения в

  
  
  

тное законодательство, добавив в БК РФ ст. 168.1- 168.6 возможность введения финансовой администрации в неплатежеспособном участнике бюджетного процесса. Основания применения финансового оздоровления к участнику бюджетного процесса схожи с основаниями, касающимися юридических лиц. Последствием неуспешного временного администрирования и отсутствием денежных средств является привлечение средств с других бюджетов бюджетной системы, использование заемных средств, перераспределение средств между участниками бюджетного процесса. С позиций теории, это, безусловно, положительный сдвиг в пользу лиц, понесших убытки и требующих компенсации, но, фактически, это очередное основание для увеличения сроков длительности процедуры по возмещению вреда. Иными словами единственный вариант, который остается для частного лица – это ждать обновления бюджетных сводных росписей и выплаты им компенсации.

• 4)    частное лицо не обладает каким-то исключительными преференциями во взыскании денежных средств с государства, которые есть у публично-правовых образований при бюджетном кредитовании. При этом выглядит спорной позиция законодателя и КС РФ, которые оправдывают подобную норму исключительной важностью бюджетных средств для государства. При этом, если частное лицо, скажем, инвестирует денежные средства в государственные проекты или иные объекты, данные средства также исключительно важны и ценны для частных лиц. Поскольку в отличие от государства, это собственные средства частных лиц, и они ими рискуют. Тем не менее, преференции по взысканию задолженностей в одностороннем порядке им не предоставляется.

• 5)    в пользу частного лица можно отнести принятие Федерального закона Российской Федерации от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок"¹. Однако, если обратить внимание на арбитражную практику, то можно заметить, что

  Опубликовано: в "РГ" - Спецвыпуск №3559 25 августа 2004 г.

и при требованиях компенсации за просрочки в исполнении судебных актов есть сложности.

Так, в постановлении Пленума Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ № 30/64 «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»2 определено, что суды должны определять размер компенсации индивидуально в каждом отдельном случае нарушений сроков рассмотрения или исполнения судебных актов. В п. 49 Постановления, предлагается учитывать практику ЕСПЧ по аналогичным нарушениям и принимать во внимание: требования лица, обратившегося в суд с заявлением; обстоятельства дела, по которому допущено нарушение; продолжительность нарушения; последствия нарушения; значимость этих последствий для лица, обратившегося в суд с заявлением о присуждении компенсации.

Тем не менее, мы можем наблюдать противоречивую практику в арбитражных судах. Так, решением ФАС Московского округа от 07.09.2010 по делу № КГ-А41/8533-10 суд постановил, что размер компенсации не связан с размером убытков, возникших вследствие чрезмерной длительности судопроизводства. В другом деле (решение ФАС Московского округа от 24.09.2010 № КГ-А40/9717-10 по делу № А40-58070/09-36-243) тот же арбитражный суд пришел к выводу, что в требовании о компенсации может быть отказано, если заявителем не представлены доказательства возникновения негативных для него последствий, причиненных чрезмерно длительным сроком рассмотрения дела. Сходную позицию можно найти в Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 24.12.2010 по делу № А46-10001/2009. То есть получается, что нарушение государством процессуальных сроков по исполнению судебных актов это не нарушение до тех пор, пока пострадавшее лицо не докажет, что длительное неисполнение привело к убыткам.

• 6)    Несмотря на то, что норма п.6 ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ предусматривает исполнение судебных актов в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных

  

документов, фактически, подобное исполнение почти всегда происходит со значительной задержкой1.

Таким образом, можно утверждать, что процедура привлечения государства к ответственности осуществляется в рамках межотраслевого правоотношения, регулируемого нормами бюджетного и гражданского права. При этом, роль гражданско-правовой части в рамках межотраслевого регулирования в целом нивелируется. В этом контексте представляется верным утверждение В.Е. Чиркина (который соглашается с Е.А. Сухановым в ходе своего анализа), что «невозможно говорить о гражданско-правовом статусе государственных органов и органов местного самоуправления, поскольку их статус регулируется не ГК РФ, а источниками публичного права. По этой причине, даже вступая в гражданские правоотношения, данные органы все равно остаются юридическими лицами публичного права»2.