Правовое регулирование и оценка эколого-экономической эффективности проектов ликвидации накопленного вреда окружающей среде в арктической зоне России

Экономическая значимость Арктики в ее природоресурсном и морском логистическом потенциале. Геополитическая значимость Арктики задается ее особым географическим положением. Уникальность Арктического региона неоднократно подчеркивалась в разного рода документах как международного 1, так и национального уровня.

Основные положения региональной политики Российской Федерации относят районы Арктики к регионам со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования [9]. Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера [10] рассматривает российскую Арктику как особый объект государственного регулирования и поддержки.

В 2008 году Президент Российской Федерации Д.А. Медведев подписал программ- ный документ «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», в котором зафиксировано, что национальным интересам Российской Федерации отвечает сбережение уникальных экологических систем Арктики. В этом документе подчеркивалось, что одной из основных задач государственной политики в сфере социально-экономического развития Российской Федерации является расширение ресурсной базы Арктической зоны, способной в значительной степени обеспечить потребности России в углеводородных ресурсах и других видах стратегического сырья. Также утверждены Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» и Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года.

Во всех перечисленных нормативных актах окружающая среда Арктики рассматривается как чрезвычайно уязвимая, и, более того, нарушение ее состояния признается практически необратимым из-за медленного самовосстановления экосистем после их нарушения. Слабая устойчивость и ранимость экосистем арктических территорий и акваторий обусловлена значительными сроками ледостава и ледового покрова, низкой температурой и в связи с этим замедленной биодеградацией поступающих загрязнений в виде нефти, нефтепродуктов и т. д. Именно поэтому арктические экосистемы очень чувствительны к антропогенным нагрузкам, что приводит к возникновению серьезных экологических проблем при освоении арктического региона, для решения которых требуются правовые и экономические инструменты, учитывающую его специфику. Сегодня к базовым проблемам относятся:

• •    уменьшение вреда, причиняемого окружающей среде текущей экономической деятельностью и ее расширением;

• •    устранение вреда, причиненного прошлой деятельностью в Арктике, на территории Российской Федерации. В официальных документах этот вид вреда получил название «накопленный экологический ущерб». В литературных источниках он часто именуется прошлым экологическим ущербом, что не меняет сущности явления.

Основными видами вреда окружающей среде, в том числе вреда, причиненного прошлой деятельностью, в Арктике являются:

• •    загрязнение морской акватории и прибрежных территорий нефтью и нефтепродуктами, другими химически-

• ми веществами;

• •    нарушение почв и земель в результате хозяйственной деятельности, захламление земель брошенными предметами снабжения и техникой;

• •    захламление морской акватории;

• •    снижение биопродуктивности морских экосистем, потеря биоразнообразия, деградация хрупких арктических экосистем, утрата локальных, региональных и глобальных экосистемных услуг ², выполняемых арктическими экосистемами и т. д.

Последствия причиненного вреда достаточно тяжелы для природы Севера, стабильности глобальной экосистемы арктического региона и проживающего на его территории населения, прежде всего малочисленных коренных народов Севера, ведущих традиционный образ жизни.

Препятствием к решению обозначенных проблем является несовершенство нормативных правовых документов в области природопользования и охраны окружающей среды и отсутствие действенных экономических и финансовых инструментов.

Несовершенство правового регулирования заключается прежде всего в отсутствии учета в федеральных законах специфики Арктической зоны. В настоящее время на арктических территориях и акваториях России действуют нормы Земельного, Водного, Лесного кодексов Российской Федерации, федеральных законов «Об охране окружающей среды», «О недрах», «О животном мире», в соответствии с которыми использование и охрана природных ресурсов арктической зоны происходят практически на общих основаниях, без особых акцентов на защиту окружающей среды и природных богатств полярного региона.

Общее нормативное правовое регулирование в области защиты морской среды и прибрежной полосы осуществляется нормами целого ряда федеральных законов (см. [14–18]) и постановлений (см., например, [19]). Анализ нормативной правовой базы Российской Федерации в области защиты морской среды, и земель показывает, что законодательство не всегда учитывает реальные условия работы в арктических широтах и требует совершенствования.

Зарубежный опыт

За рубежом управление деятельностью, в том числе в арктических водах и прилегающих территориях, осуществляется на основе следующих принципов:

• •    устойчивого развития;

• •    предотвращения загрязнений;

• •    интегрированного управления.

Под понятием «устойчивое развитие» понимается, что такое развитие является не противоречащим дальнейшему существованию и развитию человечества в гармонии с природой. С экологической точки зрения устойчивое развитие должно обеспечивать целостность природных систем, в том числе поддержание способности экосистем к самовосстановлению и динамической адаптации.

Примером реализации этого принципа может служить принятие Директивы 2004/35/СЕ Европейского парламента и Совета от 21 апреля 2004 года об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде.

Названные принципы управления нашли отражение в международных и национальных актах, направленных на предотвращение причинения возможного вреда от хозяйственной и иной деятельности, в частности, морским пространствам, почвам и землям, а также на ликвидацию накопленного вреда окружающей среде.

Подвижки в законодательстве

В отечественном правовом поле формируются определенные подвижки в направле- нии совершенствования природоохранного законодательства, в том числе касающегося Арктической зоны. В Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года было отмечено, что «уже в ближайшее время требуется оценить реальное состояние всех загрязненных территорий и рассматривать этот уровень в качестве стартового уровня для осуществления программ минимизации негативного воздействия на окружающую среду и накопленного ранее экологического ущерба».

В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года одной из центральных задач указано восстановление нарушенных естественных экологических систем.

Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденными Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым, предусмотрено решение проблем ликвидации накопленного вреда окружающей среде (см. [23]). Для решения этой задачи предусматривается использование различных механизмов, в том числе реализация программ, направленных на минимизацию негативного воздействия на окружающую среду и ликвидацию экологического вреда, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью.

В федеральном законодательстве вопросам компенсации вреда, причиненного прошлой хозяйственной деятельностью, уделено определенное внимание. Обязательность проведения мероприятий по возмещению нанесенного вреда в общих чертах закреплена в восьми кодексах и федеральных законах Российской Федерации; необходимость решения этих вопросов констатирована более чем в 230 распорядительных документах Правительства Российской Федерации стратегического и программного характера. Профильными министерствами и ведомствами издано более 20 методических указаний и реко-

мендаций по оценке экологического вреда. Существуют более 50 государственных стандартов, определяющих методы выявления и измерения различных аспектов нарушения состояния природных сред 3. Однако собственно механизму ликвидации прошлого экологического ущерба посвящены только четыре документа (см. [24–27]. Сложность решения проблемы накопленного вреда окружающей среде связана и с отсутствием законодательно установленных критериев отнесения тех или иных объектов (территорий) к объектам накопленного вреда окружающей среде.

По данным, размещенным на официальном сайте Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, с целью восполнения этого пробела Министерством разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов возмещения вреда окружающей среде и ликвидации накопленного вреда окружающей среде» (внесен в Правительство Российской Федерации в установленном порядке).

В 2013 году Министерство регионального развития Российской Федерации организовало разработку акта, создаваемого по принципу территориального обособленного регулирования (по аналогии с Федеральным законом «Об охране озера Байкал»), – проекта федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации». Этот законопроект не был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Законопроект имел ряд недостатков, в частности, изобиловал отсылочными нормами к специальному законодательству, в том числе к нормам закона об охране окружающей среды, закона об экологической экспертизе. Такой подход не позволил бы урегулировать вопросы правовой охраны окружа- ющей среды Арктики.

На Международном арктическом правовом форуме, прошедшем в 2011 году, было отмечено, что «Во многих случаях очевидно, что ущерб, наносимый уязвимой природной среде, традиционной и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Арктической зоны, неадекватен ни штрафным санкциям, ни возмещению ущерба, ни компенсациям, заложенным в отечественном законодательстве» [30, с. 162]. Выступая на этом форуме, В.М. Макеев указал на необходимость пересмотра системы экологического нормирования с учетом и природно-климатических характеристик Арктической зоны, и существующего уровня воздействия на окружающую среду Арктики, а также правовых и методологических основ оценки экологического риска при осуществлении хозяйственной деятельности в Арктической зоне [31, с. 110]. На государственном уровне есть понимание того, что в Арктике масштабы накопленного вреда велики и его надо устранять. В течение ряда лет в нормотворческой деятельности наблюдается отчетливая тенденция – формирование комплекса нормативных правовых актов (преимущественно программного, стратегического характера), призванных обособленно регулировать общественные отношения в Арктической зоне Российской Федерации, или включение соответствующих специальных установлений, касающихся Арктики, в другие нормативные правовые акты

Из-за высокой затратности и сложных условий производства работ в Арктике необходима подготовка нормативных актов, направленных на регулирование вопросов восстановления окружающей среды, включая ликвидацию источников экологического вреда, а также повышение инвестиционной эффективности на основе экологоэкономической оценки инвестиционной деятельности по сохранению и восстановлению компонентов окружающей среды, подверженных негативному воздействию прошлой хозяйственной деятельности.

Таким образом, представляется необходимым принятие закона об Арктике, учитывающего специфику территории. Его нормы позволят создать эффективный правовой механизм защиты морей от загрязнения нефтью, включая фонды ликвидации последствий нефтяных разливов, страхование гражданско-правовой ответственности. Специальное регулирование охраны компонентов окружающей среды Арктического региона, оценки эколого-экономической эффективности инвестиционных проектов по устранению накопленного вреда в Арктической зоне, должно содержаться в нормах прямого действия в целях учета специфики природных условий и ее климатообразующей значимости. Только в этом случае закон и подзаконные акты будут обеспечены правоприменительной практикой и послужат основой для принятия реальных мер по сбережению уникальных экологических систем Арктики.

Инструменты реализации предлагаемого подхода к регулированию охраны окружающей среды Арктического региона

Для осуществления специального регулирования охраны окружающей среды Арктического региона необходимо разработать и применить следующие организационные и экономические инструменты:

• 1)    учет публичных экологических интересов в инвестиционном проектировании;

• 2)    регламентация процедур инвестиционного проектирования с учетом публичных экологических интересов при ликвидации объектов прошлого экологического ущерба;

• 3)    оценка эколого-экономической эффективности проектов ликвидации прошлого экологического ущерба для отбора наиболее эффективных проектов;

• 4)    оценка экологического ущерба для целей инвестиционного проектирования.

Учет публичных экологических интересов в инвестиционном проектировании

Под публичными экологическими интересами в настоящей статье понимается установленное в статье 42 Конституции Российской Федерации право «каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Несмотря на то, что процедуры инвестиционного проектирования достаточно широко отражены в действующем законодательстве, существует проблема регламентации учета публичных экологических интересов при проектировании – фрагментарное и несогласованное правовое регулирование этого раздела инвестиционного проектирования [33, с. 24–28].

В инвестиционном законодательстве (см. [34, 35]) установлены запреты на инвестирование в объекты, создание и использование которых не отвечает требованиям экологических, санитарно-гигиенических и других норм, установленных законодательством, действующим на территории России, или наносит ущерб охраняемым законом правам и интересам граждан, юридических лиц и государства. Реализация этого принципа на практике осуществляется путем включения в затратную часть проекта мероприятий по охране окружающей среды, что однозначно приводит к его удорожанию, с коммерческих позиций снижает его эффективность и не способствует осуществлению инвестиций в природоохранные и восстановительные мероприятия.

Целый ряд подзаконных актов регулирует и конкретизирует порядок введения и соблюдения экологических требований на всех стадиях инвестиционного процесса, включая предпроектные, прединвести-ционные этапы (см. [36–38]). Однако эти документы не решают проблему учета публичных экологических интересов применительно к оценке последствий причиненного экологического ущерба, не предусматрива-

ют проведение организационных и финансовых процедур для его устранения. Кроме того, эти документы не учитывают особенности различных природно-климатических зон нашей страны и тем более особенностей Арктической зоны. Это делает правовое регулирование рассматриваемого вопроса недостаточным для устранения накопленного экологического ущерба в Арктике.

Учитывая большие территории российской зоны Арктики, устранение накопленного вреда сопряжено со значительным объемом инвестиций в рекультивационные и восстановительные работы, что ставит вопрос о приоритетности распределения инвестиционных средств и об отборе наиболее эффективных с позиций заявленных целей, общества и народного хозяйства проектов. Именно сопоставление порядка цифр, определяющих размер экологического ущерба и необходимых затрат на его предотвращение и ликвидацию, вынуждает органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды искать баланс между наполнением бюджета и сохранением компонентов природной среды. Однако существующий подход к инвестиционному проектированию не позволяет решить эту задачу. Особенностью большинства инвестиционных проектов является то, что вопросы охраны окружающей среды и экономической эффективности проектов рассматриваются раздельно; оценка эффективности проектов с позиций учета в них публичных интересов вообще не предусмотрена законодательством и поэтому не проводится. Поскольку в настоящее время недостаточно просто учитывать экологические требования при инвестиционном проектировании, частью бизнес-плана и технико-экономического обоснования должны стать материалы оценки воздействия на окружающую среду, с тем чтобы выводы, сделанные на основе этих материалов, могли быть учтены непосредственно в структуре проектных разработок, а также при оценке эффективности проектов с позиций учета в них публичных экологических интересов.

Регламентация процедур инвестиционного проектирования с учетом публичных экологических интересов при ликвидации объектов прошлого экологического ущерба

Регламентация процедур инвестиционного проектирования с учетом публичных экологических интересов при ликвидации объектов прошлого экологического ущерба (далее – ПЭУ) может осуществляться посредством принятия Порядка подготовки к реализации проектов ликвидации объектов прошлого экологического ущерба, устанавливающего унифицированные требования к организационным процедурам на прединвестиционной стадии. В Порядке должны быть закреплены цели и содержание таких этапов, как обследование территорий, на которых выявлен прошлый экологический вред, посредством документальной идентификации территории (объекта), в результате которой на основании данных государственных реестров и иных источников осуществляются размещение государственного заказа на выполнение работ по обследованию территории в целях выявления и оценки объекта ПЭУ, отбор проб компонентов окружающей среды на потенциальных объектах ПЭУ, а также проводятся экспертизы, включая расчеты экологических рисков и риска здоровью населения.

Подлежит нормативному регулированию и структура проектных материалов, позволяющая обеспечить учет публичных экологических интересов, включая оценку эколого-экономической эффективности инвестиций, экологического ущерба, а также определить критерии отбора проектов.

Формирование инвестиционного проекта ликвидации ПЭУ с учетом публичных экологических интересов подразумевает включение в его состав следующих проектных материалов.

• 1.    Пояснительная записка, представляющая собой обоснование экономической целесообразности, объема и сроков инвестиций и содержащая:

• 1)    описание стадий и этапов реализации проекта и сроки их исполнения;

• 2)    сведения об инициаторе инвестиционного проекта (государственном органе исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации либо органе местного самоуправления);

• 3)    цели и задачи инвестиционного проекта, в том числе числовые показатели целей и задач и их целевые значения;

• 4)    сведения о соответствии инвестиционного проекта целям и задачам, определенным в прогнозах и программах социальноэкономического развития Российской Федерации, о вкладе реализации инвестиционного проекта в достижение значений целевых показателей и индикаторов государственных программ Российской Федерации;

• 5)    сведения о субъектах Российской Федерации, на территориях которых планируется реализация инвестиционного проекта;

• 6)    сведения о технических аспектах реализации инвестиционного проекта, в том числе об основных технико-экономических характеристиках, конструктивных, инженерно-технических, архитектурно-планировочных, функционально-технологических решениях, о применении инновационных, наукоемких, энергосберегающих и ресурсосберегающих технологий;

• 7)    сведения о проекте ликвидации объекта ПЭУ, проведенных инженерных изысканиях, а также (при необходимости) сведения о том, что имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы на проект;

• 8)    сведения о земельных участках, занятых объектом ПЭУ, об объектах недвижимого имущества и их правовом статусе, о наличии необходимых инженерных коммуникаций;

• 9)    сведения о достигаемых социальноэкономических и экологических эффектах, связанных с реализацией проекта;

• 10)    предварительные расчеты стоимости инвестиционного проекта, объемов необходимых вложений, объем и сроки необходимых инвестиционных затрат и источники

финансирования;

• 11)    описание потенциальных ограничений для успешной реализации инвестиционного проекта;

• 12)    обоснование выбора оптимального инвестиционного механизма реализации инвестиционного проекта (закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд за счет средств регионального, местного бюджета и (или) с привлечением средств федерального бюджета (при необходимости); привлечение государственно-частного партнерства (в форме концессионного соглашения, контракта жизненного цикла).

• 2.    Проект ликвидации объекта ПЭУ, разработанный в соответствии с требованиями Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы [26].

• 3.    Технико-экономическое обоснование инвестиционного проекта, содержащее:

• 1)    детальный план мероприятий и описание практических действий по реализации инвестиционного проекта;

• 2)    предложения по организационноправовой схеме проекта;

• 3)    анализ сильных и слабых сторон, возможностей и угроз инвестиционного проекта;

• 4)    анализ потребности в инвестициях и обоснование запрашиваемых объемов бюджетных ассигнований;

• 5)    сведения об экономическом окружении проекта (о прогнозе инфляции, курсов валют, системе налогообложения и т. п.);

• 6)    расчеты доходов, расходов и финансовых потоков раздельно для государственного и частного партнера на весь период реализации инвестиционного проекта;

• 7)    расчеты эколого-экономической эффективности проекта;

• 8)    сравнительный анализ рисков, принимаемых на себя участниками инвестиционного проекта.

• 4.    Паспорт инвестиционного проекта, содержащий краткую информацию об основных технических, юридических, финансо-

  
  
  

• 5.    Календарный план реализации инвестиционного проекта, включающий график этапов исполнения проекта, указание дат и сроков выполнения ключевых мероприятий, сведения об участии различных организаций, вовлеченных в осуществление плана.

вых, экономических и иных параметрах инвестиционного проекта.

Прединвестиционная стадия завершается оценкой эколого-экономической эффективности проектов ликвидации объектов ПЭУ и отбором наиболее эффективных с экологических, экономических и социальных позиций проектов ликвидации таких объектов.

Оценка эколого-экономической эффективности проектов ликвидации прошлого экологического ущерба для отбора наиболее эффективных проектов

Эколого-экономическая эффективность проектов представляет собой соотношение затрат на реализацию проекта и получаемых от него обществом выгод, является разновидностью общественной или социальной эффективности и характеризует любой проект, затрагивающий народнохозяйственные и общественные интересы с позиций выгодности или невыгодности обществу. Оценка эколого-экономической эффективности проектов является инструментом обоснования прежде всего государственных инвестиций в некоммерческие проекты, связанные с устранением вреда, причиненного окружающей среде, а также инструментом ранжирования приоритетности инвестиций и выбора наиболее эффективного проекта при наличии нескольких проектов или их вариантов (подробнее см. [39, с. 45–57; 40]).

В основе оценки эколого-экономической эффективности проектов лежит метод, называемый анализ «затраты – выгоды». В международной практике он получил довольно широкое распространение применительно к оценке эффективности проектов, имеющих большое социальное и экологи- ческое значение, но нерентабельных с коммерческой точки зрения, поскольку создаваемые ими выгоды не могут быть проданы на открытых рынках (см. [41, с. 125–131]). Именно к такому классу проектов относятся все проекты по ликвидации накопленного вреда и проведению рекультивационных и восстановительных работ в Арктической зоне.

В России такой подход практически не используется и официально к инвестициям и проектам в природоохранной сфере не применяется. Это связано с тем, что методики, которые позволили бы проектировщикам на прединвестиционных стадиях провести расчеты эколого-экономической эффективности проектов, отсутствуют.

В связи с этим мы предлагаем использовать разработанную авторами методику расчетов эколого-экономической эффективности и отбора инвестиционных проектов по устранению накопленного вреда в Арктической зоне и закрепить ее применение в правовом поле.