Правовое регулирование новой модели стратегического планирования

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» был разработан и принят Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Закон № 172). Закон № 172 вступил в силу 11.07.2014, заложив основы новой единой системы государственного стратегического планирования, охватывающей федеральный, региональный, муниципальный уровни, бюджетный процесс. Отмеченное изменение подхода законодателя позволит увязать между собой стратегии всех уровней власти, что повлечет за собой повышение эффективности процессов хозяйственной деятельности. До дня вступления в силу Закона № 172 сфера социально-экономического планирования и прогнозирования в РФ регламентировалась Федеральным законом от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Принятие Закона № 172 представляет собой результат обобщения двадцатилетнего опыта и формализации процесса стратегического планирования.

Законом № 172 введена комплексность и установлены границы процессов стратегического планирования: единая система понятийного аппарата; единый перечень документов стратегического планирования; единая система периодичности стратегического планирования; единые принципы организации и функционирования системы стратегического планирования; четкое разграничение полномочий органов власти трех уровней с учетом сложившейся в России системы разделения властей.

Создание на основе Закона № 172 нового порядка разработки прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и других документов стратегического планирования позволит качественно повысить достоверность оценок и перспектив развития экономики и отдельных направлений государственной политики, точность оценки доходов и расходных обязательств. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств получит качественно новое развитие в период 2015–2017 гг. за счет формирования и исполнения бюджетов на основе государственных и муниципальных программ, что предполагает увязку бюджетных ассигнований и конкретных мероприятий, направленных на достижение приоритетных целей социально-экономического развития [12].

Закон № 172 установил и упорядочил систему плановых актов, основанную на субординации элементов трех уровней власти, которая на уровне субъектов Российской Федерации включает в себя следующий исчерпывающий перечень документов, не подлежащий расширительному толкованию:

• 1.    Правовая форма осуществления механизма целеполагания на региональном уровне – стратегия социально-экономического развития субъекта РФ, нормативно формализующая общественные социально-экономические интересы посредством правовых категорий стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития соответствующего субъекта РФ, утверждаемая законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ либо высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

• 2.    Правовые формы осуществления механизма прогнозирования на региональном уровне:

• – прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период, утверждаемый высшим исполнительным органом государственной власти соответствующего региона, а также прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период, одобряемый высшим исполнительным органом государственной власти конкретного региона, конкретизирующие определенные перспективы социально-экономического развития региона посредством правовых категорий направлений социально-экономического развития субъекта РФ и целевых показателей одного или нескольких вариантов прогноза социально-экономического развития субъекта РФ применительно к соответствующему плановому периоду;

  – бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период, подлежащий разработке в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

• 3.    Правовые формы осуществления механизма планирования и программирования на региональном уровне:

• –    план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, который подлежит утверждению высшим исполнительным органом государственной власти соответствующего региона;

• –    государственные программы субъекта РФ, разрабатываемые в соответствии с приоритетами социально-экономического развития, определенными стратегией социально-экономичес-

• кого развития соответствующего региона, утверждаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;

  – схема территориального планирования субъекта РФ, целью разработки которой является обеспечение устойчивого социально-экономического развития конкретного региона, основывающаяся на положениях стратегии социальноэкономического развития субъекта РФ, стратегий социально-экономического развития макрорегионов и отраслевых документов стратегического планирования России. В процессе разработки схемы территориального планирования необходимо соблюдать требования Градостроительного кодекса Российской Федерации и схем территориального планирования РФ.

Законом № 172 введено императивное обязательство федерального органа исполнительной власти, определяемого Правительством РФ, по созданию до конца 2016 г. федерального государственного реестра документов стратегического планирования, а также по созданию федеральной информационной системы стратегического планирования. Целью данного нововведения является осуществление информационного обеспечения стратегического планирования непосредственно в рамках системы стратегического планирования. В соответствии со ст. 12 Закона № 172 документы стратегического планирования подлежат обязательной государственной регистрации в федеральном государственном реестре документов стратегического планирования. Порядок и сроки данного мероприятия устанавливаются Правительством РФ с учетом требований российского законодательства о государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне. К компетенции именно федерального уровня отнесены указанные мероприятия по созданию федерального государственного реестра документов стратегического планирования. При этом в обязанность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления вменено обеспечение своевременности представления информации для осуществления государственной регистрации рассматриваемых документов стратегического планирования (ч. 3 ст. 12 Закона № 172).

Касательно информационного обеспечения стратегического планирования подлежит созданию федеральная информационная система стратегического планирования, обеспечивающая формирование и обработку данных на основе распределенной информации, содержащейся в феде- ральных, региональных и муниципальных информационных ресурсах и системах, данных официальной государственной статистики, сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления. Правительству РФ поручено определить оператора федеральной информационной системы стратегического планирования и установить: порядок функционирования федеральной информационной системы стратегического планирования, требования к технологическим и лингвистическим средствам, в том числе требования к обеспечению автоматизации процессов сбора, обработки информации, и порядок информационного взаимодействия федеральной информационной системы стратегического планирования с иными информационными системами. Помимо государственной регистрации документов стратегического планирования информационная система стратегического планирования предназначена для доступа участников стратегического планирования, а также юридических и физических лиц к документам стратегического планирования; разработки, общественного обсуждения и согласования проектов документов стратегического планирования; информационно-аналитического обеспечения участников стратегического планирования при решении ими задач стратегического планирования.

Необходимо обратить внимание на разработанное в развитие Закона № 172 Постановление Правительства РФ от 25.06.2015 № 631 «О порядке государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования», а также на иные постановления [10; 11].

Кроме того, в рамках реализации Закона № 172 в ближайшее время планируются к разработке нормативные правовые акты, утверждающие: порядок создания информационной системы стратегического планирования; порядок разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля за реализацией стратегии социально-экономического развития Российской Федерации; порядок разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля за реализацией прогноза основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации.

Результатом вступления в силу Закона № 172 является требование в отношении всех региональных участников стратегического планирования по приведению действующего законода- тельства субъектов Российской Федерации в соответствие с положениями Федерального закона. С этой целью Законом № 172 утвержден ряд мероприятий, планируемых к выполнению в 2016 и 2017 гг. (ст. 74). Большинство из них должны быть обеспечены посредством механизма правового регулирования – разработки и принятия нормативных правовых актов, определяющих порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования, а также осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования (в срок с 11.07.2014 до 01.01.2016). Вместе с тем к числу мероприятий отнесена разработка в соответствии с планом подготовки документов стратегического планирования документов стратегического планирования (в срок с 11.07.2014 до 01.01.2017), а также приведение в соответствие с Законом № 172 действующих документов стратегического планирования, принятых до дня вступления в силу Закона № 172 (в срок с 11.07.2014 до 01.01.2017). Между тем установлено, что документы стратегического планирования, принятые до дня вступления в силу Закона № 172, считаются действительными до окончания установленного в них срока. Все вышеперечисленные документы должны быть отражены в плане подготовки документов стратегического планирования. План в свою очередь должен содержать сроки разработки и одобрения документов стратегического планирования.

К особенности Закона № 172 относится наделение субъектов Российской Федерации правом разработки стратегий социально-экономического развития части территории региона (ч. 9 ст. 32), если социально-экономические условия в пределах этой части территории требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке документов стратегического планирования соответствующего субъекта России. В процессе проведения анализа регионального законодательства практически не обнаружено положений законов, посвященных регламентации стратегии социально-экономического развития части территории. Регионы неактивно пользуются данным правом, закрепленным за ними Законом № 172, что объясняется спецификой территориально-отраслевого развития соответствующих территорий. Исключение составляют Мурманская область (п. 7 ст. 14 закона Мурманской области от 19.12.2014 № 1817-01-ЗМО «О стратегическом планировании в Мурманской облас- ти»), Республика Башкортостан (п. 7 ст. 9 закона Республики Башкортостан от 27.02.2015 № 194-з «О стратегическом планировании в Республике Башкортостан»).

Многими субъектами РФ в период с конца 2014 г. по март 2015 г. приняты планы подготовки документов стратегического планирования, определяющие документы, подлежащие разработке и принятию, регулирующие данную деятельность на соответствующей территории. Ожидается, что вследствие принятия Закона № 172 региональное законодательство в сфере стратегического планирования будет приведено в соответствие с федеральным. Сейчас же представляется возможным изучение лишь незначительного накопленного законодательного опыта в сфере регулирования правоотношений стратегического планирования в регионах в рамках новой модели стратегического планирования.

В результате исследования правовых форм, в которые облекаются в настоящее время принимаемые в субъектах РФ документы в сфере регламентации процессов стратегического планирования, были выявлены два подхода: 1) принятие закона соответствующего субъекта РФ «О стратегическом планировании в конкретном субъекте Российской Федерации»; 2) издание указа, распоряжения главы соответствующего субъекта РФ «О стратегическом планировании в конкретном субъекте Российской Федерации», которым утверждается порядок осуществления стратегического планирования на территории определенного субъекта РФ.

Важным является то, что, несмотря на большое количество пробелов, коллизий, спорных вопросов, результаты проведенного анализа регионального законодательства Российской Федерации позволяют заключить, что в целях реализации на территории соответствующего субъекта РФ Закона № 172 с конца 2014 г. по настоящее время идет последовательный процесс разработки проектов и принятия законов субъектов РФ о стратегическом планировании, а именно закон Челябинской области от 27.11.2014 № 63-ЗО «О стратегическом планировании в Челябинской области» [9], указ главы Республики Саха (Якутия) от 15.12.2014 № 228 «О стратегическом планировании в Республике Саха (Якутия)» [1 3], закон Удмуртской Республики от 18.12.2014 № 81-РЗ «О стратегическом планировании в Удмуртской Республике и внесении изменений в отдельные законы Удмуртской Республики» [8], закон Мурманской области от

19.12.2014 № 1817-01-ЗМО «О стратегическом планировании в Мурманской области» [2], закон Московской области от 26.02.2015 № 20/2015-ОЗ «О стратегическом планировании социальноэкономического развития Московской области» [1], закон Республики Башкортостан от 27.02.2015 № 194-з «О стратегическом планировании в Республике Башкортостан» [5], закон Пензенской области от 04.03.2015 № 2683-ЗПО «О стратегическом планировании в Пензенской области» [4], закон Нижегородской области от 03.03.2015 № 24-З «О стратегическом планировании в Нижегородской области» [3], закон Томской области от 12.03.2015 № 24-ОЗ «О стратегическом планировании в Томской области» [7]; закон Республики Татарстан от 16.03.2015 № 12-ЗРТ «О стратегическом планировании в Республике Татарстан» [6].

Для Ростовской области особое значение имеет факт принятия областного закона «О стратегическом планировании в Ростовской области» от 20.10.2016 № 416-ЗС, вступившего в силу с 01.01.2016. Статьей 20 указанного закона установлена императивная норма, обязывающая в срок до 01.01.2016 Правительство Ростовской области, иные органы исполнительной власти Ростовской области обеспечить приведение нормативных правовых актов Ростовской области в соответствие с областным законом. Данное требование включает в себя разработку правовых актов по вопросам определения порядка разработки и общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования, корректировки, осуществления контроля и мониторинга реализации документов стратегического планирования применительно к каждому виду документов стратегического планирования, предусмотренному ст. 6 Областного закона Ростовской области «О стратегическом планировании в Ростовской области» от 20.10.2016 № 416-ЗС.

В стадии согласования находятся: проект закона Санкт-Петербурга «О стратегическом планировании в Санкт-Петербурге»; проект закона Тюменской области «О стратегическом планировании социально-экономического развития Тюменской области»; проект закона «О стратегическом планировании в Кировской области». В других субъектах Российской Федерации, таких как Костромская область, Свердловская область, процесс принятия закона находится лишь в стадии разработки.

Такой подход объясняется как важностью регулируемых общественных отношений, так и заинтересованностью всех субъектов Федерации и самой Российской Федерации в едином правовом пространстве в сфере публично-правового регулирования, характеризующемся строгой централизованностью. В региональных законах большое внимание уделяется перечислению полномочий каждого из участников стратегического планирования. Следует подчеркнуть, что в региональных законах наблюдается последовательное перемещение положений из Закона № 172 в законы регионального уровня применительно к конкретному субъекту Российской Федерации.

Проведение системного сравнительного правового анализа Закона № 172, а также выявление, обобщение и научное описание поэтапно развивающегося регионального законодательства субъектов РФ в сфере регламентации правоотношений стратегического планирования позволили разработать некоторые предложения по внесению изменений в Закон № 172. В целях развития принципа разработки единой системы планирования целесообразно расширить полномочие органов государственной власти субъекта Федерации по обеспечению согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, предусмотренное ч. 5 ст. 5 Закона № 172, посредством их разработки не только на уровне субъектов РФ, но и на уровне муниципальных образований.

Законом № 172 остались неучтенными отраслевые документы планирования, разрабатываемые на территориях многих субъектов РФ. Необходимо добавить в перечень документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне соответствующего субъекта РФ, отраслевые документы стратегического планирования субъекта РФ (отраслевые стратегии, межотраслевые стратегии). Таким образом, представляется логичным дополнить закон формулировкой, согласно которой положения стратегии социально-экономического развития субъекта РФ в части целей, задач и приоритетов развития могут быть детализированы в отраслевых, межотраслевых стратегиях либо отраслевых, межотраслевых документах планирования субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

Безусловное значение приобретает дополнение Закона № 172 путем указания конкретного срока разработки федеральных, региональных государственных программ (ч. 2 ст. 28 Закона № 172). Вследствие чего потребуется внесение изменений, в частности, в Постановление Правительства Ростовской области от 31.07.2013 № 485 «Об утверждении Порядка разработки, ре- ализации и оценки эффективности государственных программ Ростовской области». Кроме того, требуется привести в соответствие с Законом № 172 Приказ Минрегиона России от 27.02.2007 № 14 «Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации».