Правовое регулирование оборота криптовалюты в Российской Федерации: мнение экспертного сообщества

В зарубежных юрисдикциях применяются разные подходы к регулированию цифровых валют. При этом учитывается акцент регуляторов на существующих вызовах в сфере платежной индустрии, сопряженных с внедрением инновационных технологий, основанных на блокчейн-тех-нологии. Так, в апреле 2017 г. парламент Японии принял законодательство о криптовалютах [1]. Идеологом и инициатором его разработки выступил японский финансовый регулятор FSA (Financial Services Agency). Согласно положениям закона, криптовалюты (в том числе биткойн) стали рассматриваться как фиатные деньги, обращающиеся на территории страны одновременно с национальной валютой (иеной). Новое законодательство предусматривает возможность использования криптовалюты в целях оплаты услуг, работ и товаров. Наряду с этим законодательством введены довольно жесткие нормы. В частности, организации, деятельность которых так или иначе связана с операциями с цифровыми валютами, должны получить соответствующую лицензию [2].

Модель лицензирования рассматриваемого вида деятельности, принятая в Японии, похожа на американскую модель, введенную в штате Нью-Йорк в 2015 г. (система BitLicense). Разработка методологии потенциально возможных сценариев законодательного урегулирования цифровых валют в России должна быть комплексной и учитывать инновационную специфику их функционирования и эмиссии (выпуска) [3]. При этом следует уделять внимание вопросам защиты прав потребителей, налогообложения, противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) и др.

В ходе разработки методологии потенциально возможных сценариев законодательного урегулирования цифровых валют в России учитывались:

• –    положения отдельных статей Конституции, Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (далее – Закон № 161-ФЗ), Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и др.;

• –    рекомендации, содержащиеся в документах оперативного характера Росфинмониторинга, Банка России;

• –    разъяснения Генеральной прокуратуры Российской Федерации по вопросу правомерности использования анонимных платежных систем и криптовалют, согласно которым «анонимные платежные системы и криптовалюты, в том числе наиболее известная из них – биткойн, являются денежными суррогатами и не могут быть использованы гражданами и юридическими лицами»;

• –    соответствующие решения судов Российской Федерации, в которых указанные идеи получили свое логическое развитие;

• –    сложившаяся в международном сообществе практика регулирования криптовалюты (биткойн) в отдельных странах, в том числе сведения, полученные из соответствующего отчета Банка международных расчетов (Комитет по платежам и рыночным инфраструктурам);

• –    общий мировой тренд в области ужесточения подходов в вопросах противодействия ПОД/ФТ; риски и угрозы, связанные с крахом крупных площадок в интернете (бирж), на которых проводились операции с цифровыми валютами (в том числе с биткойном); угрозы и риски, вызванные разного рода кибератаками на цифровую валюту, пользователей и обменные узлы.

Ранее мы уже сталкивались с похожими инициативами по запрету или ужесточению операций с цифровой валютой. Так, в августе 2014 г. на сайте regulation.gov.ru было размещено объявление о разработке проекта закона, запрещающего обращение криптовалюты. Автором проекта выступило Министерство финансов России. В рамках законопроекта предлагалось налагать штрафы не только за эмиссию (выпуск) денежного суррогата, но и за создание и распространение ПО для их эмиссии (выпуска). В законопроекте также предусмотрен штраф за распространение сведений, позволяющих осуществлять такую эмиссию (выпуск) либо операции с использованием денежных суррогатов. В декабре 2015 г. на рассмотрение в Государственную думу Российской Федерации был внесен проект нового КоАП, предусматривающий, помимо прочего, установление запрета на эмиссию (выпуск) денежных суррогатов. Предлагается также введение юридической ответственности за распространение сведений, необходимых и достаточных для эмиссии (выпуска) денежного суррогата [4].

Опасения регуляторов, инициировавших этот довольно жесткий сценарий регулирования криптовалюты, вполне обоснованны. Выпуск необеспеченных криптовалют и осуществление операций с ними несут определенные риски для конечных бенефициаров, связанные с их высоким уровнем волатильности и потенциальной возможностью банкротства сетевых площадок для обмена. Речь идет об отсутствии технических возможностей конвертации средств в цифровой валюте в реальные денежные средства. Определенные риски возникают и для регуляторов (например, риски в части ПОД/ФТ) [5].

По итогам проведенных обсуждений введение законодательного регулирования криптовалюты решили отложить на осень 2017 г. Подчеркнем, что в существующей парадигме технологической революции данный сценарий слишком жесткий и неэффективный, к тому же сложно реализуемый. Сказанное подтверждается заявлением Центрального банка и Минфина России, сделанным в начале 2019 г. по поводу вероятного сценария регулирования цифровой валюты. В общих словах в нем говорится о регулировании, а не о запрете рынка.

В первую очередь этот подход не в состоянии запретить или каким-либо образом ограничить майнинг (производство) цифровой валюты, поскольку подобная деятельность осуществляется исключительно на условиях аутсорсинга посредством аренды требуемого объема вычислительных мощностей, в том числе на территории России. Это может быть востребовано отдельными фирмами-нерезидентами. В качестве примера можно привести отрицательный опыт Исландии, имеющей наиболее серьезные запреты и ограничения на проведение операций с биткойном среди других стран Европы. Но подобный запрет не препятствует людям заниматься май-нингом, получившим в стране широкое распространение. Биткойны, добытые на территории Исландии, выводятся в другие государства, где обмениваются на фиатные деньги [6].

Во вторую очередь подобные ограничения с учетом текущих мировых трендов в регулировании цифровой валюты способны спровоцировать негативное развитие событий с наиболее критическим сценарием. Речь идет о миграции бизнеса в другие юрисдикции с отрицательными последствиями для платежной сферы и ее инновационного компонента (включая вероятные налоговые потери от оборота цифровой валюты). Помимо этого, принятие таких жестких мер способно спровоцировать активное развитие теневого рынка оборота цифровой валюты. К примеру, могут возникнуть серые сетевые обменники, функционирование которых почти невозможно будет контролировать. Вероятно, подобные ограничения были бы обоснованными в случае их введения на более ранних стадиях становления криптовалюты, но в тот период это не являлось актуальным.

Итак, правовая структура регулирования цифровой валюты должна учитывать всевозможные риски и быть хорошо сбалансированной. Наиболее критичными рисками в этом случае являются выпуск цифровой валюты без обеспечения и вопросы ПОД/ФТ (особенно учитывая анонимный характер криптовалюты). В связи с этим рассмотрим еще один вероятный сценарий регулирования – разрешение эмиссии только обеспеченных цифровых валют.

Разрешение эмиссии только обеспеченных цифровых валют дублирует некоторые из положений Закона № 161-ФЗ. Это касается норм, устанавливающих требования относительно выпуска электронных платежных средств для электронных денежных переводов. Если не учитывать технологические различия эмиссии и использования цифровых валют и электронных денежных средств, то требование об обязательном наличии обеспечения, по сути, уравнивает эти платежные средства, делая бессмысленным развитие законодательных инициатив в области цифровых валют.

Наряду с этим введение регуляторного требования относительно обязательного наличия обеспечения (к примеру, депо) оправдано лишь при условии реализации проектов цифровых валют в межбанковских расчетах. В контексте сказанного следует напомнить о нескольких знаковых проектах. Один из них реализуется сейчас в Сингапуре.

Таким образом, реализация этого сценария должна рассматриваться только в рамках межбанковских переводов. Однако, если говорить в целом о платежной индустрии, должен быть разработан более адаптивный и гибкий регуляторный механизм, который учитывал бы всевозможные аспекты внедряемых инновационных технологий.

Сценарий, основу которого должна составлять надлежащим образом сбалансированная правовая структура, направлен на сохранение потенциала инноваций в этой сфере и снижение рисков.

Итак, сформулируем ключевые принципы такого регуляторного сценария:

• –    определение субъектов, имеющих право на осуществление майнинга (эмиссии) цифровых валют: Банк России, кредитные учреждения, отдельные юридические лица или индивидуальные предприниматели;

• –    признание криптовалют как официального средства расчетов, т. е. формы безналичных расчетов (аналогично переводу электронных денег);

• –    признание того, что установление котировок курсов криптовалюты осуществляется рыночным способом и не подлежит регулированию со стороны Банка России;

• –    определение оператора криптовалюты (деятельность по переводу криптовалюты) – Банка России, кредитные учреждения, перечень подобных операторов, а также субъектов, которые занимаются майнингом, и сведения о курсах криптовалют, которые актуальны на территории России, должны быть размещены на официальном веб-сайте Банка России;

• –    установление сферы использования криптовалюты. К примеру, в сегменте B2B: осуществление межбанковских переводов, обмен криптовалюты (продажа/покупка) на бирже (в обменном пункте), запрет (исключение) на использование таких операций, как выплата зарплаты и осуществление социальных выплат. Совершение операций с криптовалютой является возможным только с привлечением банковского платежного агента, с учетом положений ст. 14 Закона № 161-ФЗ;

• –    установление требований к переводам анонимной криптовалюты аналогично с требованиями, содержащимися в Законе № 161-ФЗ, в отношении переводов электронных денег;

• –    лицензирование обменных пунктов (сервисов) и бирж Банком России с целью минимизации рисков, включая требования в части регулярной отчетности, ПОД/ФТ, размера уставного капитала. Отдельно должны быть утверждены надзорные требования Банка России.

Таким образом, отметим целесообразность разработки методологии потенциально возможных сценариев законодательного регулирования цифровых валют в России, которая должна быть комплексной, учитывать инновационную специфику их функционирования и эмиссии (выпуска), вопросы защиты прав потребителей, налогообложения, ПОД/ФТ и др.

Изучив лучший мировой опыт в сфере правового регулирования использования технологии блокчейн, мы выявили следующие основные потенциально возможные сценарии: полный запрет

«от выпуска до распространения» (является достаточно жестким и неэффективным, может спровоцировать активное развитие теневого рынка оборота криптовалюты, имеет негативную апробацию в Исландии); регламентация оборота криптовалюты посредством принятия новых нормативных актов, выражающаяся в значительных ограничениях в рассматриваемой сфере; регламентация с предоставлением максимальных прав участникам рынка [9].

В настоящее время Российская Федерация выбрала следующий способ правового регулирования использования блокчейн-технологии в финансовом секторе - формирование качественно нового законодательства. В первом чтении были приняты три законопроекта: «О цифровых финансовых активах», «Об альтернативных способах привлечения инвестиций (краудфандинге)» (в новой редакции - «О привлечении инвестиций с помощью инвестиционных платформ»), «О внесении изменений в части первую, вторую и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации».

Однако экспертиза настоящих законопроектов показала, что они требуют существенной доработки. В связи с этим наиболее оптимальным вариантом нормативно-правового регулирования применения технологии блокчейн на финансовом рынке является доработка данных законопроектов и их принятие.

Первоначально необходимо доработать законопроект «О цифровых финансовых активах», так как он является базовым в рассматриваемых отношениях. Он должен носить рамочный характер, закреплять основные положения и заложить правовой фундамент для оборота цифровых активов на территории Российской Федерации. За рамками законопроекта следует оставить технические аспекты функционирования распределенных информационных сетей, порядок осуществления транзакций и их валидации. Кроме того, важно понимать, что не все криптоактивы являются финансовыми ввиду отсутствия в некоторых финансовой составляющей. В связи с этим необходимо изменить собирательное наименование криптоактивов на «цифровые активы».

Цифровые активы не должны быть законным средством платежа на территории Российской Федерации и должны выступать в качестве объекта гражданских прав, выраженных в виде записи в распределенной информационной системе при помощи программных и аппаратных средств обработки данных.

Законопроектом должно быть предусмотрено три вида цифровых активов: токены, криптовалюты и цифровые знаки.

Токены - это цифровые активы, выражающие обязательственные и иные права, осуществление и передача которых возможны только с соблюдением законодательства о рынке ценных бумаг [10].

Под криптовалютой необходимо понимать цифровой актив, используемый как единица учета, предмет купли-продажи, средство накопления и обмена на товары и услуги в отношениях с неопределенным кругом лиц. Криптовалюта может свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому, если иное не предусмотрено действующим законодательством [11].

Цифровой знак - это цифровые активы, не подпадающие под понятие токенов и криптовалют и выражающие имущественные и иные права владельца в рамках гражданско-правовых договоров с лицом, выпускающим цифровой знак. Права и обязанности лица, выпускающего цифровые знаки, и владельцев цифровых знаков должны определяться в рамках регулирования отдельных гражданско-правовых договоров [12].

Такой дифференцированный подход обусловлен необходимостью соблюдения баланса в регулировании цифровых активов, а именно необходимостью более строгого регулирования эмиссии и обращения инвестиционных токенов, схожих по своей природе с эмиссионными ценными бумагами, и создания умеренного правового режима в рамках гражданского законодательства обращения утилитарных токенов с целью повышения инвестиционной привлекательности российского рынка цифровых активов [13].

В законопроекте должны быть определены субъекты, оперирующие цифровыми активами, их права, обязанности и ответственность. Предлагается выделить три вида организаторов торговли цифровыми активами. Деятельность организаторов торговли токенами будет регламентироваться в соответствии с законодательством Российской Федерации о рынке ценных бумаг и об организованных торгах.

Организаторы торговли криптовалютой должны действовать на основании лицензии на осуществление деятельности по организации и проведению торговли криптовалютой, порядок выдачи которой определяется Банком России. Деятельность по организации и проведению торговли криптовалютой должна подлежать лицензированию. Сведения об организаторе торговли криптовалютой будут вноситься в государственный реестр организаторов торговли криптовалютой Банком России.

В отношении организаторов торговли цифровыми знаками, оказывающих услуги по хранению и обращению цифровых знаков, должен устанавливаться упрощенный режим: сделки по обмену цифровых знаков одного вида на цифровые знаки другого вида и/или обмену цифровых знаков на рубли не должны подлежать лицензированию.

Также необходимо определить понятие участника торговли цифровыми активами, который наделен правами и обязанностями. Им может быть любое физическое и/или юридическое лицо, осуществляющее операции с цифровыми активами, денежными средствами и иным имуществом, а также лицо, выпускающее цифровой знак. Участники торговли цифровыми активами должны подлежать обязательной идентификации.

В настоящее время экспертное сообщество Государственной думы Российской Федерации представило на рассмотрение законодательного органа предлагаемые доработки [14].

Таким образом, по результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы. В России, как и во многих других государствах, очевиден глубокий интерес к использованию криптовалюты на финансовом рынке. При этом существующие законодательные инициативы носят разрозненный характер: единое понимание того, что представляет собой технология блокчейн и как возможно использовать ее на финансовом рынке, еще не сформировано. Сопоставляя имеющиеся законодательные инициативы в области использования криптовалюты в России с лучшим зарубежным опытом, можно констатировать, что Российская Федерация пока уступает в этом вопросе зарубежным государствам.

Ссылки:

• 1.    Семенова Е.В., Макаревич М.Л. Анализ правового регулирования криптовалюты в отдельных странах (на примере Японии, США и России) // Инновационная экономика: перспективы развития и совершенствования. 2017. № 8 (26). С. 143–147.

• 2.    Хаменушко И.В., Овчарова Е.В. Криптовалюты и их майнинг как экономическая реальность: предпосылки правового регулирования // Законодательство. 2017. № 12. С. 33–42.

• 3.    Бабина К.И., Тарасенко Г.В. Проблемы правового регулирования криптовалюты в российском законодательстве // Право и экономика. 2018. № 1 (359). С. 26–29.

• 4.    Оборов А.С. К вопросу о необходимости правового регулирования криптовалюты // Ученые записки. 2017. № 4 (24). С. 85–86.

• 5.    Бабина К.И., Тарасенко Г.В. Указ. соч.

• 6.    Недорезков В.В. Криптовалюты на базе технологии блокчейна: проблемы правового регулирования // Банковское право. 2017. № 4. С. 45–49.

• 7.    Жукова А.П. Особенности правового регулирования криптовалюты и сделок с ней в Российской Федерации // Фундаментальные и прикладные исследования кооперативного сектора экономики. 2018. № 4. С. 154–159.

• 8.    Гаращук О.А. Правовые основы регулирования блокчейна и обращения криптовалюты в России [Электронный ресурс] // ИТпортал. 2018. № 1 (17). URL: http://itportal.ru/science/economy/pravovye-osnovy-regulirovaniya-blok/ (дата обращения: 28.03.2019).

• 9.    Долгиева М.М. Зарубежный опыт правового регулирования отношений в сфере оборота криптовалюты // Lex Russica. 2018. № 10 (143). С. 116–129.

• 10.    Шайдуллина В.К., Хисамова З.И., Сидоренко Э.Л. Правовое регулирование оборота цифровых активов: новое решение           [Электронный           ресурс].           URL:            http://eurasianweek.org/assets/doc/materi-

  als/Э.%20Сидоренко%20Право%20регулирования%20оборота%20цифровых%20активов%20новое%20решение.pdf (дата обращения: 28.02.2019).

• 11.  Там же.

• 12.  Там же.

• 13.  Там же.

• 14. Михайловская М. Эксперты предложили поправки к законопроекту о цифровых финансовых активах [Электронный

  ресурс] // Парламентская газета. 2019. 7 февр. URL: https://www.pnp.ru/politics/eksperty-predlozhili-popravki-k-za-

  konoproektu-o-cifrovykh-finansovykh-aktivakh.html (дата обращения: 28.02.2019).