Правовое регулирование отношений по поводу земельных участков по гражданскому и земельному законодательству

3емля как материальная по своей сути субстанция и ее раздел на отдельные участки в правовой сфере подпадают под понятие «недвижимость». В юридической литературе неоднократно поднимался вопрос о соотношении терминов «недвижимость», «недвижимая вещь» и «недвижимое имущество». 1 Данное разграничение скорее относится к особенностям русского языка и законодательной стилистики, нежели содержит какой-то внутренний скрытый смысл, выходящий за рамки дифференциации вещей и имущества, относящихся к недвижимости. Дальнейшая дифференциация понятий, связываемых с указанными терминами, принадлежит к теоретическим, в частности к семантическим, изысканиям.

На то, что недвижимость - это прежде всего (если не только) земля, указывает исторический опыт России: с отменой частных прав на землю излишним оказалось и деление вещей на движимые и недвижимые, а вместе с этим и владение как защищаемый в административном порядке законный интерес, объектом которого является в первую очередь земельный участок.

Будучи недвижимостью по самой своей природе, земля и формируемый из нее земельный участок образуют соответственно общее и обособленное недвижимое пространство, в экономико-правовых терминах именуемое «основой жизни и деятельности».

Благодаря тому, что земельный участок является территорией жизненной деятельности людей, другие вещи по аналогии с земельным участком могут становиться самостоятельными объектами прав в виде «недвижимости», если они способны создать территорию для жизнедеятельности человека. Сначала такой территорией становится ограниченная часть земной поверхности, затем здание (строение) на земельном участке, потом помещение (жилое и нежилое) в нем, а в последующем даже такие «территории», как крупногабаритные суда (воздушные и водные).

Будучи основой жизни и деятельности и определяясь в своих границах, земельный участок как пространственный базис домициля (места жизни и деятельности в цивилистическом смысле) становится центром тяжести, к которому в результате человеческой деятельности устремляются все способные к перемещению блага, и в первую очередь это относится к такому благу, как жилье. Юридическая квалификация земельного участка как центра сосредоточения благ связана в первую очередь с тем, что в отношении земли и образуемых из нее участков устанавливается определенный правовой режим, который первоначально был сопряжен с понятием владения, 2 а с развитием оборота и включением в него земельных участков - с понятием собственности.

Первое представление о владении как о первоначальной форме принадлежности в виде фактического господства лица над вещью связывалось с землей как территорией жизненного пространства.

Но владение как господство над какой-либо вещью, т.е. волевое фактическое отношение к ней как к объекту своего обособленного и исключительного воздействия, предполагает границы самой вещи и границы господства. В любом случае эти границы есть не что иное, как геометрическое обозначение части пространства. Даже «само понятие о государстве предполагает определенную территорию, без которой общество существует лишь в виде кочующей орды».3

Пространственные границы территории включают в себя пространственные границы участков (в цивилистическом смысле вещей) как соотношение разных по площади геометрических фигур.

Вместе с тем представляются ошибочными и противоречивыми оценки земельного участка в качестве только лишь пространства, так же как и квалификация собственника земельного участка в качестве уполномоченного «в пространстве». Нельзя согласиться с тем, что земельный участок представляет собой во всех отношениях бестелесную вещь, которая «является по своим признакам материальным благом (вещью), но при этом не обладает признаком материальности».

Владение и собственность предполагают определение земельного участка в качестве вещи, поддающейся отдельному (обособленному и исключительному) человеческому господству. По отношению к управомоченному субъекту такая вещь выступает как объект прав. В связи с этим юридическая квалификация земельного участка всегда зависит от того, какое место правовой порядок отводит в системе объектов гражданских прав земельному участку, формирование которого исторически и рационально предопределено как выделение из целого (земельный массив) части (конкретный земельный участок).

Отдельный внешний знак, указывающий на границы земельного участка, получил название «межа», а процесс, в результате которого земельный участок получает определение своих границ, соответственно стал называться межеванием. Со временем к этому процессу в качестве его составной части прибавилась необходимость составления схем и карт. 3аметим, что и в России начатое в XVIII в. генеральное размежевание основывалось на необходимости строгого установления границ земельных участков с использованием не только меж, но и планов: «Твердость границ слабо защищается внешними или закрытыми признаками, но планы и описания дают средства к возобновлению сих признаков, и неизменность местоположения меж ограждается законом, с теми лишь изъятиями, кои могут быть последствием ошибочного измерения».4

Межевание обозначает расположение земельного участка и определяет его границы. Потребность в ясности и бесспорности владения земельным участком вызывает и необходимость закрепления границ в графических и реестровых формах. Именно эти формы являются визуальным закреплением пространства, на которое распространяется субъективное право.

Ту же роль играет фиксация земельного участка не только как объекта статических прав, но и как предмета сделок. Если для римлян эта фиксация была связана с манципацией и вступлением на сам земельный участок, то современному правовому оформлению земельного участка в виде государственной регистрации прав на него обязательно предшествует его графическое (словесное описание, ситуационный план) и письменное оформление (запись в реестре кадастрового учета с присвоением особого номера). Именно постановка земельного участка на кадастровый учет означает появление земельного участка в гражданском обороте как потенциального объекта прав и последующих сделок с ним.5

3емле как массиву противопоставляется земельный участок как его конкретная часть. Все определения земельного участка, как бы они ни отличались друг от друга по выражению и по сути, сводятся в конечном счете к одному: под земельным участком понимается недвижимая вещь в форме пространственно-локализованного фрагмента земной поверхности. Вся дальнейшая конкретизация этого понятия относится не к тому, посредством чего определяется понятие, а к тому, что уточняет границы в трех проекциях и наполняет земельный участок как пространство различными благами.6

3емельный участок с точки зрения пространства предполагается как географически привязанная конфигурация горизонтальной плоскости, проецируемая от поверхности земли вверх и вниз по вертикали. С учетом вышеизложенного этот взгляд может критиковаться постольку, поскольку земельный участок не есть только лишь геометрическая фигура и его понимание как объекта прав и как вещи связано с тем, каким образом фиксируются место и границы земельного участка, что входит в его состав и каковы пределы прав собственника земельного участка. Но если мы последовательно начнем отвечать на эти вопросы, получим «развернутое» определение понятия земельного участка.

Объект прав в виде вещи предполагает не только физические параметры, но и границы господства, которые, с одной стороны, образуют объем правомочий (меры возможного поведения), с другой - ограничение и предел дозволенного. В силу этого и определение земельного участка как объекта прав может заключаться не только в указании на внешние признаки земельного участка как вещи, но и в раскрытии объема прав, возможностей управомоченного лица (п. 2 ст. 261 ГК РФ).

В современном российском праве признаки земельного участка как вещи, границы и пределы прав его собственника устанавливаются скорее публичными (комплексными) отраслями права, а объему правомочий уделяет больше внимания ГК РФ. Определение понятия вещи как объекта прав через допускаемые в отношении вещи правомочия хотя и не явное, но дается. Именно такого вида определение земельного участка содержится в ст. 261 ГК РФ. Конкурируя с ГК РФ, ст. 30 3К РФ перечисляет права собственника земельного участка путем приведения возможных способов его использования.

Регулирование отношений не через определение правового положения объектов, а путем указаний на правомочия субъектов является довольно часто используемым приемом законодательной техники. Данный прием не лишен недостатков, на что указывает следующий пример из судебной практики.

Так, на основании договора купли-продажи от 16.10.2003 г. Х. приобрел принадлежащий на праве собственности С. жилой дом, расположенный на земельном участке. Решением суда за Х. было признано право пожизненного наследуемого владения на указанный земельный участок. В январе 2007 г. он обратился с заявлением о государственной регистрации права собственности на названный земельный участок в упрощенном порядке, в чем ему было отказано. Отказ был признан правомерным судом первой и кассационной инстанций в связи с тем, что Х. не относится к субъектам, на которых распространяются положения об упрощенном порядке приобретения права собственности на земельные участки.

Отказывая в удовлетворении требований Х. и признавая правомерным отказ в государственной регистрации права собственности на земельный участок, районный суд исходил из того (и с этим согласился суд кассационной инстанции), что право собственности на жилой дом и право пожизненного наследуемого владения на земельный участок, где располагается дом, возникло у заявителя после введения в действие 3К РФ. По смыслу же правовых норм Федерального закона от 30.06.2006 г. № 93-Ф3 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» 7 за государственной регистрацией права собственности на земельный участок в упрощенном порядке, предусмотренном данным Федеральным законом, могут обратиться только граждане, которым земельный участок был предоставлен до введения в действие 3К РФ, т.е. до 30 октября 2001 г.

Президиум областного суда состоявшиеся по делу судебные решения отменил, указав, что к Х. в порядке правопреемства перешло право на приобретение земельного участка в собственность в упрощенном порядке и, кроме того, действующее законодательство не содержит положений о принадлежности права на регистрацию права собственности на земельный участок в упрощенном порядке только лицу, которому он был первоначально предоставлен.

Судьи нижестоящих инстанций исходили из буквального толкования закона, в то время как надзорная инстанция путем введения дополнительного признака понятия и системного толкования придала тексту закона расширительный смысл. 3акон говорит именно о правах граждан, которым земельные участки предоставлены до вступления в действие 3К РФ. Если бы закон говорил не о правах граждан, а об объектах этих прав, необходимости в его расширительном толковании не возникло бы. Достаточно было бы указания не на права граждан, которым предоставлялись земельные участки, а на то, что в упрощенном порядке подлежат регистрации права на земельные участки, предоставленные до введения в действие 3К РФ.

Признаки земельного участка изложены в ст. 261 ГК РФ, но определение это является косвенным, так как статья говорит об объеме прав собственника земельного участка, а не о самом участке как объекте прав. Объем прав определяется как правомочия на очерченный границами земельный участок и включает в себя права на природные объекты (поверхностный (почвенный) слой, водные объекты, растения), при этом предел господства собственника над поверхностью участка и под ней устанавливается законами о недрах и использовании воздушного пространства.

В юридической литературе к признакам земельного участка относили не только территориальную ограниченность, но также и отражение состояния участка в документах.8 Но это обусловливалось лишь публичным элементом в содержании п. 1 ст. 261 ГК РФ, исключенного из него пп. «а» п. 4 ст. 16 Федерального закона от 04.12.2006 г. № 201-Ф3 «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации».9

3К РФ ранее включал в определение понятия земельного участка «почвенный слой» и правило об описании и установлении границ «в установленном порядке». Однако такой признак, как почвенный слой, имеет значение скорее для экологического законодательства, так как при использовании земельного участка под строительство почвенный слой означает то, что на нем располагается здание, и дело здесь уже не в почве. Подпунктом 2 ст. 5 Федерального закона от 22.07.2008 г. № 141-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений»10 п. 2 ст. 6 3К РФ признан утратившим силу.

3емельный участок как объект права собственности не может быть сведен только к почве. Сведение права собственности на земельный участок к поверхностному слою земли возможно только в порядке его публичного ограничения в виде установления категории земли в качестве сельскохозяйственной или разрешения ее целевого использования.

Попытка определения понятия земельного участка была предпринята в Федеральном законе от 02.01.2000 г. № 28-Ф3 «О государственном земельном кадастре». 11 В определение понятия земельного участка было добавлено то, что расположено «над и под поверхностью» участка с учетом использования недр и воздушного пространства, но такое определение элиминировано Федеральным законом от 24.07.2007 г. № 221-Ф3 «О государственном кадастре недвижимости». 12 В п. 8 ст. 38 данного 3акона представлено в скрытой, относимой не к участку как таковому, а к его площади и форме совершенно иное понимание земельного участка - как фрагмента земной поверхности: «Площадью земельного участка, определенной с учетом установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом требований, является площадь геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участка на горизонтальную плоскость».

«Площадь», «плоскость», «проекция» и «фигура» представляют собой не что иное, как геометрические понятия. Представление о земельном участке как о фрагменте земной поверхности складывается из геометрических понятий и в конечном счете может быть определено как рациональный геометрический инструмент - средство, с помощью которого производится деление земли как массива.

Федеральным законом от 22.07.2008 г. № 141-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» 3К РФ был дополнен главой, названной «3емельные участки», и в ст. 11.1 Кодекса дано легальное определение земельного участка: «3\емельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральным законом». Указание на федеральный закон как на источник правил об определении границ земельного участка подчеркивает строгое разграничение законодательной компетенции в установлении границ земельного участка.

Чтобы стать объектом субъективного права, земельный участок должен сначала стать объектом кадастрового учета. Позитивное право связывает с постановкой земельного участка на кадастровый учет его легитимацию в качестве индивидуально-определенной вещи. При этом в двух случаях, предусмотренных п.п. 1, 2 и п. 5 ст. 16 Федерального закона от 29.12.2004 г. № 189-Ф3 «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», 13 постановке земельного участка на кадастровый учет закон придает правообразующее значение.

В Концепции развития законодательства о вещном праве, одобренной Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте Российской Федерации, предлагается определить понятие земельного участка как объекта права собственности, установив, что под земельным участком понимается участок поверхности земли, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке, прошедший государственный кадастровый учет. Однако поскольку на кадастровый учет могут быть поставлены только те земельные участки, границы которых описаны и удостоверены в установленном порядке, постольку определение понятия земельного участка как объекта права собственности может быть сведено лишь к указанию о постановке его на государственный кадастровый учет. В современных условиях кадастровый учет является достаточным и в то же время необходимым отличительным признаком, который отличает земельный участок как объект гражданских прав от других объектов - вещей и делает его оборотоспособным. Иные особенности земельного участка как объекта гражданских прав относятся к его структуре как вещи и связаны в первую очередь уже не с его кадастровой учтенностью, а с понятием недвижимости. Так, в Концепцию развития законодательства о вещном праве включены два не совсем согласующихся между собой предложения: здания, строения и иные объекты недвижимого имущества выделяются в самостоятельную категорию объектов права собственности, и в то же время при совпадении собственника земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества они рассматриваются в качестве единого объекта. В последнем случае здания и сооружения должны относиться лишь к кадастровой характеристике земельного участка, но в первом случае они являются объектами самостоятельного права собственности на чужой земле по соответствующему праву застройки. 3емельный участок, предназначенный для размещения своего, и земельный участок, предназначенный для размещения чужого, представляют собой две разные вещи. Но подобное различие между земельными участками не выходит за пределы отличия одной вещи от другой в рамках одного и того же вида.

К двум подходам в определении понятия земельного участка (через указания на признаки объекта и содержание правомочий) примыкает понятие земли как исключительной принадлежности субъектов публичного права.

Так, в качестве объекта права собственности ГК РФ рассматривает не только земельные участки (ст.ст. 130, 132, 216, 261), но и землю как таковую (ст.ст. 126, 129, 214). Термин «земля» употребляется в ст.ст. 126, 214 ГК РФ как синоним «природного ресурса», чем объекта частных прав, указывая на публичные образования как на «собственников» земли. Определение понятия природного ресурса как природного объекта следует искать в экологическом законодательстве, а не в частном праве. Объявление земли, недр и других природных ресурсов собственностью государства вовсе не делает природные объекты как ресурсы собственностью в цивилистическом смысле этого слова хотя бы потому, что по общепринятому воззрению собственностью может быть только индивидуально-определенная вещь.14

Собственность государства на землю означает собственность не в узком смысле этого слова, а в ее широком понимании - как принадлежность блага определенному субъекту. В сущности характер такого вида правовой принадлежности, как государственная собственность, означает распространение на определенные блага суверенитета государственной власти в отличие от вещи, подчиненной суверенитету частной воли, сфера деятельности которой ограничивается имущественным оборотом.15 Поэтому отнесение частного лица как основного субъекта гражданского права к тем жителям России, которые в силу государственной собственности на землю не могут не быть собственниками данного дара природы по естественному праву рождения и т.д., не более чем лозунг, выходящий за пределы гражданского права.

Объявление какого-либо объекта (или объектов) государственной собственностью означает не что иное, как проявление государственного суверенитета, мотивированное ограниченностью ресурса или его оценкой в качестве стратегического. С цивилистической точки зрения это подразумевает возможность получения природной ренты и всеобщий правовой запрет на самовольное присвоение (или использование) отдельных частей природного ресурса помимо воли государства как публичного образования.16 Самовольное присвоение (захват) как понятие частного права применимо к тому, что находится в чужом обладании или чужом правовом господстве, поскольку нарушить можно только чужое право.17 В отношении земли это означает запрет на самовольный захват (оккупацию) или ее самовольное использование точно так же, как объявляется запрет на нелицензированное присвоение любого природного ресурса, например объектов животного мира, находящихся в состоянии естественной свободы (браконьерство). Данный вывод подтверждается одним из подходов, применяемых в судебной практике, при котором п. 2 ст. 214 ГК РФ интерпретируется как фикция знания о принадлежности земли по остаточному принципу государству, и потому исключается добросовестность по отношению к такой земле при выполнении давностного владения. 18 Для квалификации и наступления последствий самовольного захвата публичной земли не требуется и того, что образует элемент земельного участка как объекта частного права, - его постановки на кадастровый учет. Если же дело не доходит до выяснения вопроса о факте самовольности, то не представившее документов об оформлении прав пользования земельным участком лицо лишается права на защиту такого пользования, если речь не идет о расположенной на участке недвижимости.

3емельный участок определяется как вещь, имеющая телесную оболочку. Что касается слова «земля», то с частноправовой точки зрения оно может употребляться как синоним либо земельного участка, либо родового имущества не в смысле того предмета сделки, который как род никогда не погибает (genera non pereunt), а как созданный природой массив, из которого формируются земельные участки. Верность этого взгляда косвенно подтверждается тем, что так называемые земельные паи - доли сельскохозяйственной земли, которые получили бывшие члены реорганизованных колхозов, - не имеют в качестве своего объекта участок как вещь и до соответствующего оформления по существу являются не правом собственности, а лишь юридической возможностью ее приобретения. Обладатели свидетельства о праве собственности на земельную долю «выступают участниками земельных отношений, хотя и не располагают участком, выделенным в натуре в счет принадлежащей им доли, поскольку этот участок входит в земельный массив, находящийся, как правило, в пользовании сельскохозяйственной организации (п. 5 ст. 79 3К РФ)». 19 Федеральным законом от 29.12.2010 г. № 435-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» 20 собственникам сельскохозяйственных земельных долей был предоставлен более простой и потому более реальный способ приобретения в собственность земельных участков путем непосредственного обращения к кадастровому инженеру.

Наряду с понятиями земельного участка как участвующей в обороте индивидуально-определенной вещи и государственной собственности на землю существует целый ряд других понятий, которые связаны с земельным участком, но относятся к сфере публичного права или в которых публичный элемент значительно преобладает, и они создают для каждой категории земельных участков отдельные правовые режимы.

Влияние публичных норм на правовой режим земельного участка оправданно. Введение гл. 17 ГК РФ в действие было отложено именно по причинам отсутствия правовых «ограничителей» для собственников земельных участков.21 Но этот результат политического компромисса имел далеко идущие и в свое время трудно предсказуемые последствия. Мнение о строении на земле как о самостоятельном по сути объекте недвижимости вошло в правовое сознание и настолько прочно утвердилось в нем, что стало свойством гражданско-правового менталитета. И только компаративистский подход вызывал в такой точке зрения серьезные сомнения, а затем и некое противостояние доктрины гражданского права земельному.

3емельный участок как объект частных прав существенно отличается от объекта «земельных отношений», в которые наряду с земельным участком и его частью включаются также «земля как природный объект и природный ресурс», «территории», «охранные зоны» и т.д.22 И хотя влияние публичных норм на правовой режим земельного участка определяет его особенности, но не суть, эти особенности могут быть столь значительными, что сами земельные участки, распределяясь по категориям, фактически противопоставляются друг другу как совершенно разные вещи. В результате оказывается, что земельный участок в составе земель поселений и земельный участок в составе сельскохозяйственных земель - это разные вещи.

3аконодательные акты предусматривают и такие особенности земельного участка, как его предназначение «для выращивания» или для размещения на нем «некапитального жилого строения». Каждая из отраслей

23 законодательства подразумевает под земельным участком что-то свое.

В правовую ткань земельных имущественных правоотношений резонно включаются такие понятия, как «лесные участки», «земли водного объекта», не говоря уже о понятиях «разрешенное использование», «категория земли», «территориальное зонирование», о таком своеобразном участке, как «полоса отвода», и т.д. Можно также насчитать более пяти видов разного рода «угодий», не имеющих границ, а также и «неугодий». Из всей этой структуры выделяются земли общего пользования и «несоответствующего использования». Обеспечение административного порядка требует и соответствующей регламентации.

Своеобразие российской гражданско-правовой системы обусловливается также федеративным устройством государства, в котором вопросы гражданского законодательства отнесены к ведению Федерации, но вопросы земельных отношений и других сформированных по видам объектов комплексных отраслей законодательства отнесены по Конституции РФ к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов. В этих комплексных отраслях содержится гражданско-правовая составляющая, и помимо того, что в ГК РФ имеется масса отсылок к указанным отраслям, эти последние в свою очередь отсылают к региональному нормативному уровню, и образовавшиеся в сфере гражданско-правовых отношений лакуны заполняются региональными нормативными актами, выходящими иногда за рамки отведенных им вопросов предоставления или изъятия земельных участков. Относящееся к обороту земельных участков региональное законодательство не всегда характеризуется полнотой и последовательностью, что вызывает неоднозначное его толкование правоприменителями.

23 Митягин К.С. Правовая природа земельного участка: научно-практические межотраслевые правовые подходы / К.С. Митягин // 3аконодательство. - 2008. - № 1. - С. 63.

Так или иначе, в какой бы категории или в каком бы ресурсе ни находился земельный участок, категория, разрешенное использование как режим влияют на содержание прав, ограничения и пределы их осуществления, но природа частноправового статуса земельного участка определяется тем, что участок рассматривается как вещь, т.е. предмет частного субъективного права и гражданского оборота. Термин «вещь» употребляется только применительно к res corporales, и вещами в юридическом смысле называются только те материальные предметы, которые пригодны для оборота и которые по своей природе предназначены для оборота. Пункт 1 ст. 130 ГК РФ относит земельный участок к недвижимым вещам. Материальную же вещь как объект права лучше всего определять как пространственно ограниченный предмет.