Правовое регулирование предоставления межбюджетных субсидий

Субсидии, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету (далее – межбюджетные субсидии), выступают действенным механизмом проведения экономических реформ в субъектах Рос- сийской Федерации и муниципальных образованиях. Однако современное состояние бюджетной сферы и бюджетного процесса обусловливают необходимость повышения уровня предсказуемости предоставления межбюджетных трансфертов, их эффективности, создания условий, обеспечивающих

абсолютную прозрачность в отношениях между публично-правовыми образованиями, в том числе посредством совершенствования нормативной правовой базы предоставления межбюджетных субсидий1.

Это влечет необходимость всестороннего научного осмысления и исследования межбюджетных субсидий как правовой категории, определения присущих им признаков, позволяющих отграничить данный источник формирования дохода бюджета от иных форм межбюджетных трансфертов, выявления проблем и особенностей правового регулирования межбюджетных отношений.

Понятие «субсидия»2 законодательно используется не только для предоставления соответствующего межбюджетного трансферта, но и для финансирования деятельности отдельных организаций3, предоставления социальных выплат (жилищных субсидий) на приобретение или строительство жилых помещений4, на оплату жилого помещения и коммунальных услуг5 или в качестве безвозмездных пожертвований6. Отсутствие в законодательстве единого определения рассматриваемого термина обусловливает необходимость исследования содержательного значения субсидий, выделения присущих им признаков и анализа на их основе межбюджетных субсидий.

Методологической основой настоящего исследования выступает комплекс научных методов, в том числе формально-юридический метод, используемый для определения и уяснения смысла норм бюджетного законодательства Российской Федерации, структурно-функциональный метод, применяемый для характеристики процессов предоставления межбюджетных трансфертов, определения их специфики. Для сопоставления межбюджетных трансфертов используется метод сравнения, а также метод поиска и анализа научного и нормативного материала. В качестве научной базы проведенного исследования выступили работы ученых в области финансового и бюджетного права: Н. А. Шевелевой, Ю. К. Цареградской, Е. Л. Васяниной и др.

Основные положения исследования, выводы и предложения автора могут стать основой для дальнейших научных дискуссий, затрагивающих вопросы межбюджетных отношений.

Значение понятия «субсидия»

В переводе с латинского, термин “subsidium” означает помощь, поддержка7. В толковых словарях слово «субсидия» рассматривается как денежная помощь8, сумма денежных средств, выделенных конкретному субъекту хозяйствования для организации или поддержания какой-либо деятельности, доходы от которой временно не покрывают нормативную величину рас-ходов9, безвозмездная выплата правительством денег или безвозмездная поставка товаров или услуг10, сумма, выделяемая на финансирование определенных мероприятий и предполагающая долевое участие в этом нижестоящих бюджетов11, «затраты, осуществляемые в пользу юридического и физического лица в целях сокращения или компенсации его расходов, либо стимулирования определенного мероприятия»12.

В методической и иной научной литературе субсидия рассматривается как «финансовое содействие, осуществляемое субсидирующим органом, дающее получателю субсидии дополнительные преимущества (выгоды)»13, «разновидность государственной социальной помощи, заключающейся в выплате пособий в денежной или натуральной форме, предоставляемых государством за счет средств государственного или местного бюджетов, а также специальных фондов физическим лицам» [1, с. 13], «финансовая поддержка, помощь, предоставляемая бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу без каких-либо конкретных условий и независимо от финансового состояния субъектов, которым она предоставляется»14, «средства, предоставляемые бюджету на условиях долевого финансирования целевых расходов» [2, с. 27], «инструмент, в обязательном порядке предполагающий участие двух и более уровней власти (управления) в осуществлении определенных расходов» [3, с. 34].

Представленные определения понятия «субсидия» обусловливают необходимость установления и раскрытия содержания признаков рассматриваемого термина в целях формирования дефиниции «межбюджетные субсидии» как правовой категории.

Признаки субсидии

Анализ определений понятия «субсидия», как представляется, позволяет выделить следующие его признаки:

• 1)    финансовая помощь: направлена на оказание содействия, поддержки получателю субсидии;

• 2)    безвозмездность и безвозвратность денежной выплаты: наличие встречного требования о возврате денежных средств, предоставленных во временное пользование, и уплаты соответствующих процентов¹⁵, превращает правовую

конструкцию субсидирования в классический возмездный механизм займа или кредита. При этом безвозвратность субсидии непосредственно связывается с достижением определенного результата, выступающего самостоятельным признаком субсидии16;

• 3)    долевое финансирование (софинан-сирование): носит не основной, а вспомогательный характер, предоставляется дополнительно к имеющимся объемам финансовых средств;

• 4)    добровольность предоставления: не является обязательным механизмом финансирования, ее реализация осуществляется при наличии финансовых возможностей предоставляющего ее субъекта, является правом, а не обязанностью последнего;

• 5)    временный (срочный) характер выплаты: перечисление субсидии, как правило, осуществляется в виде разового платежа;

• 6)    целевое финансирование: направлено на достижение получателем субсидии определенной цели (результата).

Перечисленные признаки понятия «субсидия», на наш взгляд, должны быть присущи и межбюджетным субсидиям.

Межбюджетные субсидии: общая характеристика

Обращаясь к анализу межбюджетных субсидий, предоставляемых в соответствии со ст.ст. 132, 1381, 1383, 139, 1422, 1423 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), следует отметить, что общим для них является только признак безвозмездности. Иные из вышеперечисленных признаков субсидии свойственны только отдельным межбюджетным субсидиям.

Признак безвозмездности является ключевым, законодательно закрепленным не только в отношении межбюджетных субсидий, но и для межбюджетных трансфертов в целом (подп. 2 п. 4 ст. 20, п. 4 ст. 41 БК РФ).

Однако в научной литературе высказывается мнение о том, что не все межбюджетные трансферты носят безвозмездный характер. В частности, А. А. Тимерха-нова и Ю. К. Цареградская относят субсидии, предоставляемые в соответствии со ст. 1381 БК РФ из бюджета субъекта Российской Федерации федеральному бюджету (далее – отрицательные субсидии), к возмездным субсидиям [4, с. 47–48]. Данные субсидии, предоставляемые субъектами Российской Федерации17 в случаях, установленных федеральными законами18, по мнению указанных авторов, «используются в интересах участника правоотношений, предоставившего субсидии (субъекта РФ)» [4, с. 47]. К возмездным субсидиям они также относят горизонтальные субсидии, предоставляемые бюджету одного публично-правового образования из бюджета другого публично-правового образования того же уровня бюджетной системы (ст.ст. 1383, 1423 БК РФ), «поскольку сторона, предоставившая субсидии, получает встречное предоставление от получателя» [4, с. 48].

По нашему мнению, предоставление отрицательных субсидий «для использования объектов федерального значения на территории субъекта РФ, а также осуществления полномочий Российской Федерации на территории и в интересах субъекта РФ» [4, с. 48] не свидетельствует о возмездности отношений по предоставлению данного вида субсидий. Строительство или реконструкция автомобильных дорог федерального значения с привлечением средств регионального бюджета (отрицательных субсидий) не порождает права собственности субъекта Российской Федерации на соответствующий участок дороги, как и материально-техническое обеспечение полиции за счет отрицательных субсидий не порождает права собственности субъекта Российской Федерации на приобретенное Министерством внутренних дел Российской Федерации имущества. В данном случае можно лишь говорить о наличии определенного кумулятивного эффекта отрицательной субсидии, а не о встречном предложении. За счет их привлечения, на- пример, осуществляется опережающее строительство транспортной инфраструктуры, которое позволяет не только обеспечить необходимую безопасность дорожного движения, но и повысить скорость и надежность поставки товаров, снизить издержки на реализацию многих инициатив бизнеса, повысить уровень жизни миллионов граждан, придать в целом экономике соответствующего субъекта Российской Федерации дополнительный импульс к развитию.

Сходный практический эффект достигается и при предоставлении горизонтальной субсидии. Ее получатель в рамках законодательно закрепленных за ним полномочий осуществляет реализацию определенного инвестиционного проекта, проводит межрегиональное мероприятие или оказывает муниципальные услуги населению19. Предоставляющий горизонтальную субсидию субъект Российской Федерации оказывает лишь финансовую помощь получателю данных субсидий в реализации им своих законодательно закрепленных полномочий.

Следовательно, ни отрицательные, ни горизонтальные субсидии не содержат встречного требования, они нацелены на достижение получателем этих субсидий цели, конкретного результата, принадлежащего именно ему, а не предоставившему их публично-правовому образованию.

Безвозвратность межбюджетных субсидий заключается в том, что денежные средства, использованные для достижения определенной цели (результата) их предоставления, не подлежат возврату, за исключением остатков межбюджетных субсидий. Последние в большей степени являются денежными средствами, находящимися во временном распоряжении, нежели субсидии, так как не приняли участия в достижении цели (результата) предоставления субсидии, по причине неэффективного использования данных денежных средств, образования экономии по результатам торгов и др.

Обращаясь к анализу каждого из видов межбюджетных субсидий, следует отметить, что такой признак субсидии, как финансовая помощь, не свойственен субсидиям, предоставляемым бюджету субъекта Российской Федерации из местного бюджета (далее – отрицательный трансферт).

Согласно ст. 1422 БК РФ законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекта Российской Федерации субсидий из местного бюджета, в которых расчетные налоговые (неналоговые) доходы за отчетный финансовый год превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации. При этом порядок расчета и предоставления отрицательного трансферта устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Объем данного трансферта утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и в случае его не-перечисления в бюджет субъекта Российской Федерации отрицательный трансферт взыскивается в принудительном порядке за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, местных налогов и сборов (п. 5 ст. 1422 БК РФ).

Представленный механизм формирования доходной части бюджета субъекта Российской Федерации, несмотря на диспозитивность его реализации, носит явно фискальный характер. Призванный «аккумулировать дополнительную часть средств, перечисляемых из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований в бюджеты субъектов Российской Федерации для их последующего перераспределения между дотационными муниципальными образованиями»20, «учитывая значительные диспропорции в экономическом развитии различных территорий» [5, с. 22] «из-за перекосов налоговой системы» [6, с. 16], он, как объективно отмечает А. Н. Дроботов, не стимулирует муниципальные образования (выступающие как донорами, так и реципиентами) к увеличению доходной базы их территорий, снижает интерес муниципальных властей развивать собственную налоговую базу21. Отрицательный трансферт, по мнению Е. Л. Васяниной [7, с. 19], К. Ю. Чуловского [8, с. 43] и других авторов [9, с. 25] ограничивает финансовую самостоятельность и экономическую активность публично-правовых образований, тормозит их развитие.

Учитывая, что межбюджетные отношения должны выполнять не только выравнивающую, но и стимулирующую функцию «наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования» [10, с. 21], принудительное изъятие части финансовых средств бюджетов муниципальных образований посредством применения механизма отрицательных трансфертов не направлено на оказание содействия, поддержки его получателю и не может рассматриваться в качестве финансовой помощи. К тому же законодательно установленная обязанность муниципальных образований перечислить объем данного трансферта, предусмотренная законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, отсутствие цели (результата) его предоставления и, соответственно, условия о софинансировании, а также периодический, как правило, ежемесячный характер перечисления средств из бюджета муниципального образования22 позволяют отметить, что отрицательные трансферты, выступая политическим инструментом [11] принудительного изъятия, представляют собой трансформированный фискально-налоговый платеж. Это, несо- мненно, не направлено на стимулирование экономического роста муниципальных образований. Обобщение законодательной практики субъектов Российской Федерации позволяет отметить, что в 46 регионах установлен порядок расчета и предоставления отрицательных трансфертов. Вместе с тем объемы данных трансфертов, перечисляемые в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации, установлены лишь в 6 субъектах Российской Федерации, представленных в таблице.

Таблица

Объемы отрицательных трансфертов, перечисляемых в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации из местных бюджетов (по состоянию на 1 августа 2022 г.)

Наименование субъекта Российской Федерации	Прогнозируемый общий объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации на 2022 год (тыс. рублей)	Объем отрицательного трансферта
		тыс. рублей	%
Республика Северная Осетия – Алания23	44 088 074,1	157,2	3,500
Республика Татарстан24	355 171 433,6	106 088,7	0,030
Республика Тыва25	52 622 762,5	36 280,9	0,070
Алтайский край26	152 965 455,6	9 933,7	0,006
Красноярский край27	310 532 757,9	662 386,8	0,200
Кемеровская область – Кузбасс28	265 206 870,5	9 620,0	0,004

Представленные данные свидетельствуют о том, что отрицательные трансферты как форма межбюджетных трансфертов не являются распространенным способом регулирования межбюджетных отношений. Незначительная доля данных трансфертов в общем объеме доходной части соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации не способна оказать какого-либо значительного влияния на социально-экономическое развитие региона, формирование его доходной базы, а значит, как финансово-правовой инструмент, не соответствующий, по нашему мнению, требованиям субсидирования, подлежит упразднению. Вопрос же неравномерности распределения доходных источников между муниципальными образованиями, как представляется, может быть разрешен посредством определенной децентрализации бюджетной системы [12], «расширения налоговой компетенции регионов и муниципалитетов» [13, с. 26]. Это позволит не только обеспечить баланс интересов каждой из сторон межбюджетных отношений, но и сохранить макроэкономическую стабильность [14; 15] регионов и муниципальных образований.

Признак долевого финансирования (софинансирования) свойственен всем межбюджетным субсидиям, за исключением, как выше указывалось, отрицательных трансфертов. Софинансирование – это «совместное финансирование того или иного объекта финансирования разными источниками денежных средств по согласованным правилам и пропорциям»29.

Субсидии как механизм долевого финансирования рассматривается и в отдельных законодательных актах федерального уровня30. Как механизм финансирования части от чего-нибудь целого31 – доля, субсидия не может предоставляться на условиях стопроцентного финансирования. Устанавливаемый в соответствии с п. 61 ст. 132, п. 3 ст. 139 БК РФ предельный уровень софинансирования подразумевает определение максимального объема финансового участия публично-правового образования, который не должен быть равен 100 %32.

Однако, несмотря на значение рассмотренного нами понятия «софинансирова-ние», ему, например, при предоставлении иных межбюджетных трансфертов, придается иной законодательный смысл, допускающий «софинансирование, в том числе в полном объеме», т. е. в размере стопроцентного софинансирования (ст.ст. 1321, 1391 БК РФ).

В нарушение действующего в доктрине правила, предусматривающего, что одно и то же понятие, используемое разными правовыми нормами, должно иметь одинаковое значение, законодатель создал «правовую иллюзию» [16, p. 56– 57], исказив суть и лексический смысл термина «софинансирование», придав тем самым ему более широкое правовое значение.

Это привело к тому, что ряд подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих предоставление межбюджетных субсидий, по аналогии с иными межбюджетными трансфертами, предусматривают предельную долю со-финансирования в размере 100 %33.

В целях исключения законодательного казуса и приведения к единой терминологии положений бюджетного законодательства Российской Федерации необходимо внесение изменений в ст.ст. 1321, 1391 БК РФ, предусматривающие предоставление иных межбюджетных трансфертов на условиях «софинансирования или полного финансирования» расходных обязательств публично-правовых образований.

Одним из признаков субсидии является добровольность ее предоставления, предусматривающая наличие права, а не обязанности у предоставляющего ее субъекта и наличия у последнего необходимых для этого финансовых средств. Данное право в межбюджетных отношениях реализуется не только в соответствии с административным актом уполномоченного органа власти, определяющим порядок предоставления межбюджетной субсидии, но и заключенным между сторонами соглашением (за исключением отрицательных трансфертов).

Временный (срочный) характер предоставления субсидии обусловливается не только необходимостью исключения трансформации права в обязанность предоставляющей ее стороны, но и достижением получателем субсидии определенной цели (результата).

Предоставление межбюджетных субсидий (за исключением отрицательных трансфертов) связывается с обеспечением исполнения:

• 1)    расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.ст. 132, 138³ БК РФ);

• 2)    расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (ст.ст. 132, 138³, 139, 142³ БК РФ);

• 3)    расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, в случаях, установленных федеральными законами (ст. 138¹ БК РФ)

Вместе с тем аналогичные цели финансирования (за исключением последнего из представленных выше направлений) законодательно определены и в отношении иных межбюджетных трансфертов (п. 1 ст. 1321, п. 1 ст. 1391 БК РФ).

В связи с этим представляется недостаточно ясным, чем межбюджетные субсидии отличаются от иных межбюджетных трансфертов.

Как полагаем, каждый из межбюджетных трансфертов должен иметь отличительную особенность, позволяющую отграничить ее от других межбюджетных трансфертов, ключевой из которых должна выступать именно цель его предоставления.

Тождественность целей двух межбюджетных трансфертов при прочих равных условиях порождает на практике вопрос о том, межбюджетная субсидия или иной межбюджетный трансферт должны быть представлены в конкретном случае. Ответ на него, считаем, зависит от выбранной процедуры предоставления соответствующего трансферта. Так, для предоставления межбюджетных субсидий необходимы правила, устанавливающие общие требования к их формированию, предоставлению и распределению34, на основе которых принимается нормативный правой акт, регулирующий порядок предоставления и распределения каждой межбюджетной субсидии (п. 3 ст. 132, п. 3 ст. 139 БК РФ). Также требуется утверждение предельного уровня софинансиро-вания расходного обязательства субъекта Российской Федерации из федерального бюджета35 и субъектом Российской Федерации (в процентах) – объема расходного обязательства муниципального образования (п. 61 ст. 132, п. 3 ст. 139 БК РФ). Указанные требования не предусмотрены в отношении иных межбюджетных субсидий.

Следовательно, предоставление межбюджетной субсидии или иного межбюджетного трансферта связывается с необходимостью соблюдения вышеуказанных правил, в том числе определения доли софинансирования в рамках установленного предельного уровня или с его превышением.

Такой законодательный подход к правовому регулированию межбюджетных отношений нельзя признать правильным, так как не процедурные, а материальные нормы должны определять суть и смысл соответствующего вида субсидии. Любая классификация, в том числе межбюджетных трансфертов, должна «исходить из единого критерия, ибо только в этом случае в поле зрения оказываются однопорядковые явления» [17, с. 145]. Разрешение вышеуказанного вопроса по остаточному принципу – все, что не подходит под требования предоставления субвенций, дотаций и межбюджетных субсидий или выходит за установленные рамки их выплаты, предоставляется в качестве иных межбюджетных трансфертов, представляется не верным. Возможным вариантом разграничения целей предоставления рассматриваемых межбюджетных трансфертов являлось бы закрепление за ними финансирования тех расходных обязательств, которые связаны с выполнением полномочий соответствующими публично-правовыми образованиями, урегулированных федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации, а за иными межбюджетными субсидиями – финансирование расходных обязательств, связанных с выполнением полномочий данных субъектов, не урегулированных федеральными зако нами и (или) законами субъекта Россий ской Федерации (с исключением п. 2 ч. 1

ст. 1391 БК РФ).

Заключение

Дальнейшее развитие межбюджетных отношений требует четкого определения целевого предназначения каждой межбюджетной субсидии, ее соответствия конкретным признакам и предлагаемому определению: «Межбюджетная субсидия – это финансовая помощь, предоставляемая в соответствии с заключенным сторонами соглашением на безвозмездной, безвозвратной основе в целях софи-нансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов, входящих в единую систему публичной власти».