Правовое регулирование социального обслуживания и социальной поддержки граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства

5 апреля 2016 года Указом Президента Российской Федерации [1] на базе внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее – МВД России) образована Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (далее также – Росгвардия), созданная для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина. Войска национальной гвардии получили статус федеральной службы.

Для выполнения возложенных на Рос-гвардию задач государство обеспечивает ведомство значительными материальными и денежными ресурсами. В связи с этим в Федеральной службе войск национальной гвардии России наряду с общегосударственным финансовым контролем значительную роль играет внутриведомственный финансовый контроль.

Ведомственный финансовый контроль проводится с целью укрепления законности и финансовой дисциплины, предупреждения и пресечения нецелевого использования бюджетных средств.

Основным документом, определяющим организацию ведомственного финансового контроля в Росгвардии как наследнице и правопреемнице внутренних войск МВД России, является Регламент осуществления ведомственного финансового контроля в системе МВД России [2] (далее – Регламент), в которую входят подразделения войск, воен- ные образовательные организации высшего образования, учреждения, федеральные государственные унитарные предприятия Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации.

Субъектами ведомственного финансового контроля в Росгвардии являются директор Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, инспекция войск национальной гвардии, ревизионные подразделения региональных командований и соединений войск национальной гвардии.

В ходе осуществления ведомственного финансового контроля в Федеральной службе войск национальной гвардии России проводятся контрольные мероприятия в форме ревизий, выездных проверок и документарных проверок.

Согласно пункту 1 Регламента «форма проведения ведомственного финансового контроля носит последующий характер», то есть мероприятия предварительного и текущего финансового контроля, такие как предварительная экспертиза документов (решений), связанных с расходованием денежных и материальных средств, проверка обоснованности совершаемых операций, проверка корректности отражения фактов хозяйственной деятельности в учете и отчетности, проверка соблюдения кассовой дисциплины, Регламентом не предусмотрены.

Однако многие ученые, например В.М. Родионова и В.И. Шлейников [3, с. 45], считают основными формами финансового контроля предварительный, текущий и последующий финансовый виды контроля. Похожей точки зрения также придерживаются О.С. Макоев и И.А. Белобжецкий (см. [4, с. 26]).

Названные формы финансового контроля взаимообусловлены. В связи с этим Е.А. Карандина верно констатирует, что предварительный, текущий и последующий финансовый контроль взаимосвязаны. И зачастую результаты предварительного и текущего контроля являются основанием для проведения последующей документальной проверки. Также она подчеркивает, что без взаимного дополнения всех видов финансового контроля в хорошо продуманной и стройно организованной системе, которая должна являться, по сути, замкнутой цепью, может произойти разрыв и повлечь за собой массу серьезных правонарушений (см. [10]).

Отметим, что в свое время в экономической литературе велась дискуссия между И.А. Белобжецким и Э.А. Вознесенским, предметом которой являлся вопрос, следует ли выделять текущий и предварительный контроль в отдельные виды. В частности, Э.А. Вознесенский писал, что «вызывает сомнение обоснованность текущего контроля в качестве самостоятельного вида (формы) контроля, так как если в основу классификации по данным факторам положить разновременность совершения контрольных действий по сравнению с движением материальных ценностей и денежных средств, то вряд ли можно согласиться с наличием указанного контроля» [5, с. 16].

Аналогичная точка зрения выражена в главе 26 статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой применяются следующие виды государственного финансового контроля: предварительный и последующий.

Финансовой инспекцией Росгвар-дии ежегодно осуществляются сбор и обобщение информации о проделанной контрольно-ревизионной работе внутри ве- домства, а также составляются обзорные письма, главная цель которых – доведение до командиров (начальников) органов военного управления и военно-хозяйственных единиц основных результатов контрольноревизионной работы, причин выявленных контрольными мероприятиями нарушений и требований по их устранению. Однако форма подачи информации не отвечает принципам системности, объективности, наглядности и ясности. Обоснованность некоторых выводов не подкреплена аналитическими данными, что ставит под сомнение проведение авторами письма анализа отдельных направлений ведомственного финансового контроля. Получатели обзорных информационных писем не находят ответы на многие существенные и значимые вопросы. Вследствие этого действительные причины допущенных и вскрытых контрольными органами войск национальной гвардии нарушений не выявляются, меры по их устранению имеют общий и неконкретный характер. Таким образом, эффективность и практическая значимость этих писем низкая, цели, заявленные авторами писем, остаются недостигнутыми.

Так, в письме «Об итогах контрольноревизионной работы во внутренних войсках МВД России в 2013 году и задачах по ее совершенствованию в 2014 году» (далее – Письмо) (см. обзор [7]) к финансовым нарушениям отнесены:

• •    искажение отчетных сведений;

• •    бездокументальная передача материальных ценностей между воинскими частями;

• •    неполученные доходы;

• •    нецелевое использование денежных и материальных средств;

• •    неэффективные расходы денежных средств;

• •    непроизводительные расходы;

• •    недоплаты денежного довольствия и заработной платы.

Согласно письму Министерства юстиции Российской Федерации от 4 июля 2000 года № 18/17/2-413 «О классификации финан- совых нарушений» названные нарушения не являются финансовыми, они отнесены к нарушениям порядка и правил ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности, оформления передачи материальных ценностей и т. п.

Неправильная классификация финансовых нарушений делает невозможным сопоставление результатов контрольноревизионной работы между органами военного управления, воинскими частями, проведение анализа причин финансовых нарушений, приводит к искажению учетных и отчетных данных.

В Письме делается вывод о том, что «многие руководители активизировали работу по предупреждению хищений, недостач, нецелевого использования и материальных ценностей» (см. обзор [7]). Однако это утверждение не подтверждается статистическими данными. Вывод был бы обоснованным, если бы сведения о финансовых нарушениях были представлены по их видам и в разрезе по годам.

Примечательным является то, что о случаях хищения денежных средств упоминается лишь в конце Письма, к тому же не указывается, кем были выявлены эти нарушения, какова роль финансовой службы и командиров воинских частей, каковы причины возникновения хищений. Полная и достоверная информация о причинах и условиях возникновения типичных нарушений позволила бы разработать действенные решения и принять эффективные меры по пресечению возникновения подобных вопиющих фактов.

В обзоре «О состояния ревизионной деятельности внутренних войск МВД России в 2015 году» [8] (далее – Обзор) сделан вывод об эффективности контрольно-ревизионной работы, проведенной в 2015 году. Так, проведенный Росгвардией анализ показал, что «при снижении количества проверочных мероприятий в 1,3 раза (в 2014 году было проведено 366 проверочных мероприятий) сумма реального ущерба и неполученных государством доходов увеличилась в 1,1 раза» [8].

К сожалению, авторы Обзора не указали:

• •    причины снижения количества проверочных мероприятий (например сокращение в 2015 году по сравнению с 2014 годом объектов, подвергаемых ревизиям и проверкам) и было ли это вызвано объективными причинами;

• •    выполнен ли в целом план контрольноревизионной работы за 2015 год как Инспекцией по контролю за финансово-хозяйственной деятельностью внутренних войск МВД России, так и контрольными органами всех звеньев органов военного управления, в том числе инспекциями региональных командований внутренних войск МВД России;

• •    выполнены ли планы контрольноревизионной работы по видам проверочных мероприятий.

Поводом усомниться в полноте выполнения планов контрольно-ревизионной работы послужил пункт 6.2 требований директора Федеральной службы войск национальной гвардии России: «проводить административные расследования по каждому факту необоснованного переноса сроков проведения запланированных мероприятий ведомственного финансового контроля и внутреннего финансового аудита» (см. [8]).

Немаловажную роль в вопросах сохранности государственной собственности авторы Обзора уделяют внутреннему финансовому контролю, отмечают недостатки в его осуществлении. Делают вывод о том, что упущения в его организации способствовали «росту убытков».

Вместе с тем такой вывод не подтвержден статистическим материалом. В подтверждение тезиса о ненадлежащей организации внутреннего финансового контроля целесообразно было бы не привести отдельные эпизоды работы инвентаризационных комиссий в войсках, а в первую очередь показать, каково соотношение общих сумм нарушений, выявленных органами внутреннего и внешнего контроля. И если значительная доля нарушений выявлялась именно органами внешнего контроля, тогда мы могли бы обоснованно сделать вывод о низком качестве организации внутреннего финансового контроля. Во-вторых, с целью влияния на причины неудовлетворительного состояния внутреннего финансового контроля, соотношение нарушений, выявленных органами внешнего и внутреннего контроля, следовало бы провести как в разрезе видов нарушений (финансовых нарушений, других нарушений, в том числе неэффективное, нецелесообразное расходование материальных и денежных средств), так и в разрезе региональных командований внутренних войск МВД России.

К слову сказать, ни в Обзоре, ни в Письме не проведен анализ нарушений с использованием денежных средств по их видам (недостачи, растраты, хищения, незаконный расход денежных средств, переплаты денежного довольствия и заработной платы), не приведена их динамика по сравнению с предыдущими годами, не указано, в каком звене они допущены (войсковом, регионального командования или центра) и в разрезе каких региональных командований внутренних войск МВД России. Вследствие этого непонятно, предупреждению каких нарушений с денежными средствами следует уделить первоочередное внимание, в каком звене и в каком региональном командовании.

Приводя в Обзоре отдельные эпизоды ущерба, причиненного государству нарушениями в использовании материальных средств (в том числе недостачи и т. д.), авторы не классифицируют их по видам, службам, в динамике по годам и в разрезе региональных командований. В результате пользователи Обзора не видят общей «картины» и не получают ответов на вопросы:

• •    каких нарушений в использовании материальных средств было больше (недостач, хищений, порчи, незаконного расходования и т. д.);

• •    в каких службах было больше нарушений;

• •    в каких сферах допущены нарушения (хранение, использование, транспортировка и пр.);

• •    в каких региональных командованиях допущены нарушения.

Не были аналогичным образом проанализированы и другие нарушениям, что, безусловно, снижает действенность и эффективность контрольно-ревизионной работы, проводимой Росгвардией.

Совершенствование внутреннего финансового контроля в Федеральной службе войск национальной гвардии России видится в реализации следующего комплекса мер:

• •    закрепление в инструктивных и нормативных документах, регламентирующих организацию ведомственного финансового контроля в Росгвардии, обязанности осуществлять предварительный финансовый контроль как наиболее действенную и эффективную его форму по предупреждению и профилактике финансовых нарушений;

• •    закрепление единой классификации финансовых нарушений, нарушений с материальными средствами и других нарушений согласно письму Министерства юстиции Российской Федерации [9];

• •    проведение анализа степени выполнения плана контрольно-ревизионной работы в войсках национальной гвардии в целом, а также в региональных командованиях с указанием причин сокращения проверочных мероприятий;

• •    проведение анализа эффективности предварительного финансового контроля, степени его влияния на количество и суммы финансовых нарушений, выявленных последующим финансовым контролем;

• •    проведение анализа финансовых нарушений по их видам, в динамике по годам и региональным командованиям;

• •    проведение анализа утрат материальных средств по службам материального обеспечения, годам и региональным командованиям;

• •    проведение анализа условий утраты материальных и денежных средств (эксплуатация, хранение, перевозка и т. д.) по годам и региональным командованиям;

• •    проведение анализа работы контрольных органов, выявивших ущерб, нанесенный государству (внешний, внутренний контроль);

• •    проведение анализа мест утраты материальных и денежных средств (главное командование, региональные командования, войсковое звено);

• •    проведение анализа причин причинения реального ущерба государству

• •    проведение анализа относительно служебного положения граждан, причинивших ущерб (гражданский персонал, рядовой, сержантский, офицерский состав); определение доли финансовых работников среди этих граждан;

• •    проведение анализа полноты и своевременности принятия на учет выявленного ущерба, причиненного государству;

• •    проведение анализа полноты и своевременности решений, вынесенных по фактам учтенного ущерба, причиненного государству по службам, региональным командованиям и в динамике по годам;

• •    проведение анализа полноты возмещения ущерба, причиненного государству.

Предложенные меры по совершенствованию ведомственного финансового контроля, хотя их перечень и не является исчерпывающим, помогут повысить эффективность контрольно-ревизионной работы, проводимой Федеральной службой войск национальной гвардии России. Реализация этих мер позволят сократить финансовые и другие нарушения, выявляемые последующим финансовым контролем, восстановить предварительный финансовый контроль во всех звеньях и органах военного управления Росгвардии.