Правовой механизм обращения радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива в праве ЕС

DOI:

С принятием в 2011 г. Директивы Совета 2011/70/Евратом, «устанавливающей общие правила по обращению с ядерными отходами на территории ЕС» [5, с. 105], был создан эффективный правовой механизм обращения радиоактивных отходов (РАО) и отработавшего ядерного топлива (ОЯТ) на территории ЕС. К 2015 г. государства – члены ЕС, имеющие ядерные программы, имплементировали в свои национальные законодательства положения Директивы Совета 2011/70/Евра-том, а к 2017 г. все страны – члены ЕС, не имеющие ядерных программ, завершили процесс имплементации вышеуказанной Директивы в свои национальные законодательства. Таким образом, были реализованы «важнейшие квалификационные характеристики права ЕС» [2, с. 63]: «принцип верховенства» [3, с. 75] и «принцип прямого действия» [4, с. 88]. В соответствии со ст. 14 Директивы Совета 2011/70/Евратом [7, p. 51] все государства – члены ЕС каждые три года предоставляют в Европейскую комиссию (ЕК) национальные отчеты о выполнении положений Директивы 2011/70, на основании которых ЕК представляет доклад Европарламенту и Совету о ситуации в сфере обращения РАО и ОЯТ и выделяет вопросы, требующие контроля. Первый такой доклад был сделан в 2017 г. [9], последний – в декабре 2019 года [10].

Доклад ЕК 2019 г. о ходе осуществления Директивы Совета 2011/70/Евратом и об инвентаризации радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива, находящегося на территории ЕС, и перспектива будущего

Доклад ЕК 2019 г. дает точное представление о текущей ситуации и о произошедших изменениях за три года (2017–2019) в сфере обращения РАО и ОЯТ по странам Евросоюза и выделяет вопросы, требующие контроля со стороны ЕК и Евратома. Доклад ЕК 2019 г. состоит из трех частей: Введение, Статус имплементации и Заключение.

Первая часть Доклада ЕК 2019 г. («Введение») содержит общую характеристику состояния обращения РАО и ОЯТ в атомной промышленности ЕС. В частности, указывается, что все страны – члены ЕС производят РАО, а 21 страна работает с ОЯТ на своих территориях. В ЕС почти 90 % [10] РАО классифицируются как «отходы очень низкого уровня» или «отходы низкого уровня», а ОЯТ определяется как ядерное топливо, которое было окончательно удалено из активной зоны реактора после облучения и больше не может использоваться в его нынешнем виде. В Докладе ЕК 2019 г. отмечается, что при обращении ОЯТ страны – члены ЕС могут выбрать один из двух способов: либо рекупе- рацию, то есть возврат части ядерного материала для повторного использования в том же технологическом процессе, либо окончательную утилизацию ОЯТ, означающую, что ОЯТ классифицируется как отходы с высоким содержанием РАО. Это объясняет, почему обращение РАО и ОЯТ должно осуществляться совместно. В 2019 г. в 14 странах – членах ЕС (Бельгия, Болгария, Великобритания, Венгрия, Германия, Испания, Нидерланды, Румыния, Словакия, Словения, Финляндия, Франция, Чешская Республика, Швеция) эксплуатировались 129 атомных реакторов общей мощностью около 120 ГВт [10]. Из-за старения парка реакторов вывод из эксплуатации АЭС станет в ближайшие годы первоочередной задачей для европейской атомной промышленности. К 2025 г. более 50 действующих реакторов будут остановлены, новые проекты строительства предусмотрены в десяти государствах – членах ЕС. В настоящее время четыре реактора строятся: в Финляндии (1 реактор на АЭС «Олкилуото»), Франции (1 реактор на АЭС «Фламанвилль») и Словакии (2 реактора на АЭС «Моховце»), что приведет к образованию дополнительного объема РАО и ОЯТ, а также необходимости строительства новых объектов для их захоронения и хранения на территории ЕС.

Вторая часть Доклада ЕК 2019 г. («Статус имплементации») состоит из семи подразделов и раскрывает национальные политики, программы, концепции, планы, законодательство стран – членов ЕС, проблемы финансовых механизмов, безопасности репозиториев и ответственности за обращение РАО и ОЯТ; компетентные национальные органы и их полномочия; транспортировку РАО и ОЯТ в третьи страны; вопросы ядерного страхования, экспертизы, лицензирования, научных исследований и работу с гражданским обществом и СМИ.

В соответствии с Докладом ЕК 2019 г. общий запас РАО на территории ЕС составляет 3 313 000 м3, из которых около 70 % было утилизировано и около 30 % находится в ядерных хранилищах [10]. Все ОЯТ (более 54 000 т) находится на хранении [10]. Учитывая закрытие перерабатывающих предприятий в Великобритании в 2020 г. и последствия Brexit, с 2021 г. Франция становится единственным государством – членом ЕС с промышленной политикой переработки ОЯТ на внутреннем рынке.

По-прежнему остро стоит вопрос о выработке единой классификации РАО и ОЯТ на территории ЕС. Исторически большинство стран – членов ЕС разрабатывали свои собственные системы классификации РАО, которые уже были закреплены в их законодательстве ранее, в то же время несколько стран – членов ЕС, не имеющих ядерных программ, применяют Общее руководство по безопасности МАГАТЭ 2009 г. (GSG-1). Европейская комиссия перевела данные стран – членов ЕС в общую классификацию в соответствии с GSG-1 для оценки объемов РАО и ОЯТ на территории ЕС.

Все государства – члены ЕС включили в свое законодательство принципы, на которых должна основываться национальная политика при работе с РАО и ОЯТ согласно п. 3 ст. 4 Директивы Совета № 2011/70/Евратом, в частности: сведение к минимуму образования РАО, обеспечение безопасности и учета на всех этапах обращения ОЯТ и РАО, а также самый главный принцип – расходы по РАО и ОЯТ несет то государство, которое их произвело. Все государства – члены ЕС представили Комиссии свои окончательные национальные программы, за исключением Италии.

Отдельным пунктом Доклада ЕК 2019 г. рассматривался вопрос о возможности строительства объединенного репозитория на территории ЕС, но большинство стран – членов ЕС (Болгария, Греция, Ирландия, Мальта, Польша, Румыния, Финляндия, Хорватия, Чехия, Швеция, Эстония) своими законами запрещают ввоз РАО на свою территорию. Часть стран – членов ЕС намерены строить свои национальные репозитории [12, p. 319].

В соответствии с п. 1f ст. 12 Директивы Совета 20011/70 государства – члены ЕС ведут научно-исследовательскую и опытно-конструкторскую деятельность, находящуюся в настоящее время на разных этапах реализации. При этом большинство стран – членов ЕС, имеющих исследовательские реакторы, предусматривают до 2026 г. возврат ОЯТ обратно поставщику, а именно США или Российской Федерации. Бельгия, Болгария, Чехия, Германия, Италия, Нидерланды, Эстония выбра- ли переработку ОЯТ и получат РАО после переработки в ЕС или за его пределами до 2052 года. В связи с выходом Великобритании из Евратома возвращение РАО из Англии запланировано до 2025 года.

В Докладе ЕК 2019 г. отмечается улучшение национальных контрольно-экспортных структур стран – членов ЕС в основном за счет международных экспертных органов МАГАТЭ, в частности: IRRS [8] и ARTEMIS [6]. В период 2017–2018 гг. первые экспертные обзоры ARTEMIS были проведены в Польше, Франции, Болгарии, Люксембурге. В Испании была проведена совместная экспертная оценка IRRS и ARTEMIS.

ЕК оказывает поддержку МАГАТЭ в разработке инструмента для самооценки государства, основанного на стандартах безопасности МАГАТЭ и передовой практике, чтобы позволить странам – членам ЕС выполнять свои обязательства по оценке своего потенциала работы с РАО и ОЯТ, согласно п. 3 ст. 14 Директивы Совета 2011/70/Евратом. Многие российские (А.И. Иойрыш, О.А. Супатаева, М.С. Евтеева) и зарубежные (Анна Седерстен, Карлтон Стой-бер, Алек Байер, Норберт Пельзер) авторы по международному ядерному праву сходятся во мнении, что «сотрудничество Евратома с МАГАТЭ... реализуется по таким направлениям, как реакторная безопасность, обращение с радиоактивными отходами…» [1, с. 275].

Страны – члены ЕС приняли меры для принятия на национальном уровне систем безопасности и лицензирования различной степени сложности и определили независимые компетентные организации по обращению РАО и ОЯТ и органы по контролю над ними в соответствии с п. 1 ст. 5 Директивы Совета 2011/70/Евратом. В Докладе ЕК 2019 г. отмечается, что в соответствии со ст. 6 Директивы Совета 2011/70/Евратом все страны – члены ЕС сообщили о наличии одного или нескольких компетентных независимых органов на региональном (Германия, Италия), федеральном (Германия) или национальном уровне (Португалия, Нидерланды).

В странах – членах ЕС ответственность за обращение РАО и ОЯТ лежит на обладателе лицензии в соответствии с п. 1 ст. 7 Директивы Совета 2011/70/Евратом. Большинство государств – членов ЕС имеют свою право- вую базу и положения, требующие от обладателя лицензии проводить демонстрацию безопасности установок по обращению РАО и ОЯТ и их регулярные проверки.

«Вопросу транспарентности и связям с общественностью по обращению РАО и ОЯТ в странах – членах ЕС уделяется всегда особое внимание» [11, p. 193]. В большинстве государств – членов ЕС имеются правовые механизмы для обеспечения общественности информацией (консультации, веб-сайты, общенациональные информационные кампании, смешанные парламентские комиссии) в соответствии со ст. 10 Директивы Совета 2011/70/Евратом (например, в рамках процедур экологической оценки). В Бельгии, Словакии, Швеции доступ граждан к официальным документам является правом, закрепленным в их конституциях.

В «Заключении» Доклада ЕК 2019 г. Европейская комиссия дает удовлетворительную оценку работе стран – членов ЕС по имплементации Директивы Совета 2011/70/Евратом.

Вывод

Десять лет назад была принята Директива Совета 2011/70/Евратом о радиоактивных отходах и отработавшем ядерном топливе, и с 2015 г. Евратом при поддержке ЕК начал создавать правовой механизм по обращению РАО и ОЯТ, который эффективно функционирует с 2017 года. Хотя страны – члены ЕС находились на разных стадиях освоения атомных технологий, имели разный экономический и научный потенциал по обращению РАО и ОЯТ, но к 2021 г. на пространстве Евросоюза полностью сформировались правовые отношения, регулирующие обращение РАО и ОЯТ на всей территории ЕС, что позволило получить значимые результаты контроля и учета использования новых технологий обработки ОЯТ и хранения РАО в европейской атомной промышленности, значительно повысить безопасность атомных объектов.