Правовой механизм перераспределения муниципальных полномочий - конец российских самоуправленческих иллюзий

Система российского местного самоуправления в исторической ретроспективе последних 30 лет переживает устойчивый системный кризис. Предпринимавшиеся попытки его реформирования, периодически запускаемые с федерального уровня, к настоящему времени не достигли своей цели. В связи с этим, если исходить из мнения Д. И. Менделеева о том, что «…наука начинается там, где начинают измерять» [8, с. 87], и произвести сравнительные измерения состояния не абстрактных муниципальных показателей, имеющих (в соответствии с новейшими разработками ученых Стэнфордского университета) довольно большой индекс запутывания [21] (самостоятельность местного самоуправления, уровень муниципальной демократии, независимость местной власти, укоренение самоуправленческих, корпоративистских начал, развитие деятельной автономии личности…), а реальных критериев состояния муниципальной инфраструктуры (состояние сетей и дорог в муниципалитетах, благоустройство дворовых территорий, состояние жилого фонда, освещенность и озеленение территорий…), то очевидным становится тот факт, что вопросы местного значения значительно эффективнее решались в советское время, когда и была создана основа современной, предельно изношенной муниципальной инфраструктуры. В связи с этим новейшую историю местного самоуправления, к сожалению, следует изучать как историю болезни, которая к настоящему времени содержит отчет о неразрешенных проблемах и (что очень важно для муниципально-правовой науки) ключи к пониманию их причин.

Принципиально новым этапом в реформировании российского местного самоуправления являются муниципальные новеллы, вне- сенные Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (далее – ФЗ № 136-ФЗ) [9], в которых предпринята попытка реформирования местного самоуправления на концептуально иных основах. Стержнем указанного закона, как указывают многие практики муниципального строительства, является введенный в муниципальное законодательство правовой институт перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации [1, с. 14].

Введение в муниципальное законодательство указанного правового института, к слову сказать, уже имевшего некоторый опыт частичного нормативного закрепления в Законе Союза ССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [3, с. 9; 10] и представляющего собой поворот на сто восемьдесят градусов по сравнению с первоначальной идеологией реформы начала двухтысячных годов, вызвало неоднозначную реакцию со стороны муниципального сообщества. Следует указать на тот факт, что значительная часть видных теоретиков и практиков муниципального строительства [1–2, 5–7, 12, 15] отнеслись достаточно критически к введенной конструкции правового института перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Анализируя указанные критические отзывы в отношении отмеченного правового института, следует учитывать тот факт, что любой ученый в своих суждениях излагает свое субъективное мнение об объективных процессах. При этом важно помнить о том, что оценить то или иное решение органов государственной власти в сфере местного самоуправления можно только в рамках определенной, субъективно принимаемой концепции его построения, в первую очередь предполагающей определение целей института местного самоуправления.

Только после этого можно разрабатывать стратегию, программы, пути и методы решения поставленных задач и оценивать те или иные решения законодательных органов. Любое их решение не является верным или ошибочным априори. Аргументированную оценку происходящему можно дать только с позиции концепции построения местного самоуправления, разделяемой тем или иным ученым.

В связи с этим оценить перспективность введения в законодательство Российской Федерации указанного правового института можно лишь при четком определении иерархии целей, для достижения которых публичный институт местного самоуправления в 90-х гг. XX в. был включен в механизм государственного устройства Российской Федерации. Именно соотнесение указанных целей и достигнутых результатов, с учетом совершенных ошибок, позволит сформулировать прогноз относительно вероятностных результатов введения анализируемого правового института в современную систему местного самоуправления, а также дать аргументированный ответ на вопрос о том, представляет ли указанная правовая конструкция, в терминах Б. Обамы [20], «дерзость надежды» или конец российских самоуправленческих иллюзий.

Местное самоуправление – самоцель или средство достижения иных целей.

Публичный институт местного самоуправления функционирует в составе государственного образования, в котором помимо процессов управления в государстве протекают самоуправленче-ские явления. Общественная природа местного самоуправления создает некоторую иллюзию стихийности происходящего в нем, однако это только иллюзия. В системе местного самоуправления решаются серьезные государственные задачи, и для обеспечения благоденствия на местах необходимо четко понимать концепцию местного самоуправления (модель, идеальную форму), на воплощение которой нужно работать. Определение же указанной концепции в первую очередь предполагает выделение системы либо совокупности целей введения системы местного самоуправления в механизм осуществления государственного управления Российской Федерацией.

Исходя из того, что в нашем обществе многие жизненные идеалы реализуются через законы (несмотря на то, что законодатель очень часто четко не определяет цели и концепцию, на базе которых принимаются федеральные законы, а авторы теоретических работ в области муниципального права и управления нередко избегают четкого определения целей местного самоуправления), следует все же попытаться определиться с иерархией целей, для достижения которых в законодательстве РФ закреплен публичный институт местного самоуправления.

• 1.    Местное самоуправление – самоцель.

• 2.    Местное самоуправление – средство решения вопросов местного значения.

• 3.    Местное самоуправление – средство для приближения власти к населению.

• 4.    Местное самоуправление – средство для самоорганизации местного населения и отделения его от государственного аппарата.

• 5.    Местное самоуправление – средство разрушения единой системы государственного управления.

Постановка подобной цели местного самоуправления имеет место в трудах последователей формально-юридического подхода, аргументирующих необходимость введения института местного самоуправления в механизм государственного устройства Российской Федерации тем, что данный институт закреплен в Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. и ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 г. [4] Если следовать рассуждениям апологетов данного целеполагания, местное самоуправление должно присутствовать в системе управления Российским государством безотносительно от полезности, бесполезности или вредности данного публичного института.

В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ к целям местного самоуправления отнесено самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Подобная цель также изложена в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131-ФЗ) [11], закрепившей в достаточно витиеватой форме тезис о том, что местное самоуправление в РФ представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую решение населением вопросов местного значения.

Постановка указанной цели перед институтом местного самоуправления, по мнению В. В. Путина, обусловлена тем, что «…этот уровень управления не называется государственным в юридическом смысле слова, но по смыслу, конечно, это один из самых важнейших, самых важных государственных уровней власти, потому что он непосредственно работает с людьми в ежедневном, в ежечасном режиме» [14].

Постановка подобной цели в отношении современной российской системы местного самоуправления, решающей достаточно серьезные вопросы, которые имеют немаловажное значение для государства, представляется достаточно спорной. Очевидным является тот факт, что даже если роль муниципалитетов в решении местных вопросов усилится, то присутствие государства в лице его органов все равно будет достаточно ощутимым, так как остроту местных проблем непосредственно воспринимает значительная часть граждан страны. В связи с этим государство, в качестве цели которого обозначено создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ), не может отстраняться от решения каких-либо социальных вопросов, объективно являющихся частью общегосударственных дел в границах муниципального образования. Во всем мире решение вопросов местного значения непосредственно или опосредованно направлено на реализацию прав и свобод граждан, гарантируемых государством в соответствии с конституцией и подлежащих реализации в соответствии с государственными стандартами [17, p. 1–20, 6–8; 18, p. 18–20; 19, p. 39].

Вероятность постановки подобной цели обусловлена тем, что любой частный процесс может быть вложен в более глобальные процессы. Очевидно, что достижение абсолютной независимости и самостоятельности всеми российскими муниципалитетами по факту (как и имевший место в истории России «парад суверенитетов субъектов РФ») означает развал системы управления Российской Федерацией как единым и целост- ным государственным образованием. Трудно отрицать, что подобная цель процесса развития местного самоуправления в Российской Федерации вполне может вписываться в планы ее геополитических конкурентов, пытающихся насаждать в России тупиковые направления и модели развития общественных процессов и продвигать их посредством настойчивых рекомендаций по внедрению соответствующих международноправовых норм, требования которых они имеют возможность не исполнять [16, p. 269].

Вероятно, если поставить задачу детально определиться с системой целеполагания применительно к российскому местному самоуправлению, то, несомненно, можно выделить еще немало целей [13, с. 39]. Однако в нашем понимании все они будут являться производными по отношению к вышеперечисленным основным целям. Применительно же к теме исследования важным является тот факт, что положительно или отрицательно оценить введение в муниципальное законодательство правового института перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации можно лишь отталкиваясь от субъективно принимаемых целей, которых, по мнению автора, должна достигнуть система местного самоуправления.

При этом важно учитывать, что для института местного самоуправления может быть установлена не одна единственная цель. Целей может быть несколько. Они могут быть однонаправленными, могут быть взаимоисключающими. При этом для обеспечения четкости научного познания в перечне однонаправленных целей должна быть определена иерархия, выделена основная цель, намечена последовательность второстепенных целей.

К примеру, если в качестве основной цели российского местного самоуправления определить решение вопросов местного значения, то правовой институт перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации достаточно органично вписывается в самоуправленческую систему, создаваемую для достижения подобной цели. Если же в качестве основной цели российского местного самоуправления определить самоорганизацию местного населения и отделение его от государственного аппарата, то очевидно, что правовой институт перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации не вписывается в самоуправленческую систему, работающую на достижение подобной цели.

Исходя из вышеизложенного, для исключения бесполезных (и, скорее всего, бесконечных) споров в отношении перспектив правового института перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также споров, касающихся прогнозируемых итогов от его введения, нужно определиться с основной целью современной системы российского местного самоуправления и выстроить иерархию целей, которая со временем может меняться. В нашем понимании на сегодня в качестве основной цели российского местного самоуправления следует рассматривать решение вопросов местного значения. Второй целью в порядке иерархии можно определить приближение власти к населению, а третьей – самоорганизацию местного населения и отделение его от государственного аппарата.

Исходя из обозначенной системы целеполагания в отношении системы российского местного самоуправления, мы можем перейти к определению правовых проблем в действующем правовом институте перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Перспективы совершенствования механизма перераспределения полномочий между государственным и муниципальным уровнями власти.

Как указывалось выше, идея перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти уже находила свое нормативное закрепление в законодательстве [3, с. 9]. В контексте исследования следует отметить, что современный правовой институт перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации является своеобразной интерпретацией вышеуказанной идеи.

Если подходить к анализируемому правовому институту без крючкотворства и изощренной логики, то следует положительно оценить основную цель современной модели перераспределения государственных и муниципальных полномочий, предполагающую в идеале приня- тие к собственному исполнению субъектом РФ вопросов, которые муниципалитеты не могут реализовывать. Однако при этом следует указать на то, что данная модель перераспределения государственных и муниципальных полномочий пока еще достаточно далека от совершенства. В связи с этим в заключение данного исследования представляется разумным поставить в отношении соответствующего правового института ряд теоретических и практических вопросов, определяющих в подобной (несколько нетрадиционной) форме возможные направления его совершенствования.

Во-первых, в ст. 1 ФЗ № 136-ФЗ речь идет о перераспределении полномочий, а не о перераспределении компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом если учесть, что компетенция органа состоит из его полномочий и предметов ведения, то в рамках предлагаемой модели при перераспределении полномочий (совокупности прав и обязанностей) не перераспределяются предметы ведения соответствующих органов. Это спорно как с точки зрения теории права, так и с точки зрения муниципальной практики. В соответствии с теорией права правильным будет закрепить модель перераспределения компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, правовой институт перераспределения полномочий между муниципальным и государственным уровнями власти предполагает механизмы изъятия полномочий у органов местной власти, вступая в серьезный конфликт с конституционной концепцией самостоятельности местного самоуправления. Данный институт несет потенциальную угрозу ущемления прав муниципалитетов на внутреннее территориальное устройство и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

В-третьих, вопросы вызывает тот факт, что существующая схема перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации не предполагает обращения соответствующего муниципалитета при решении вопроса о перераспределении (а если говорить по сути, то при фактическом изъятии) полномочий.

В-четвертых, вопросы вызывает факт отсутствия в существующей схеме перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации обязанности устанавливать правовым актом органа власти субъекта Российской Федерации факт невозможности или явной нецелесообразности исполнения муниципалитетом соответствующего полномочия.

В-пятых, потенциальная возможность постоянных изменений законодательства и периодического перераспределения полномочий между муниципальным и государственным уровнями власти создает угрозы стабильности правового регулирования и устойчивости системы осуществления публичной власти.

В-шестых, введение в систему муниципального права правового института перераспределения полномочий между муниципальным и государственным уровнями власти обусловливает постановку серьезного вопроса рассмотрения органов государственной власти субъектов РФ, наделенных (пусть и на определенный срок) правом решения вопросов местного значения, в качестве элементов современной системы российского местного самоуправления.

В-седьмых, в настоящее время следует констатировать пока еще неудовлетворительное состояние отраслевого федерального законодательства, призванного определять полномочия органов местного самоуправления в соответствующих отраслях (права и обязанности муниципалитетов формулируются в самом общем виде, нечетко, расплывчато; понятие «полномочия» подменяется понятием «вопросы местного значения»). В связи с этим встает вопрос о том, не приведет ли перераспределение неоднозначно урегулированных полномочий к путанице в определении компетенционного статуса органов публичной власти разного уровня, не нарушит ли согласованность их действий?

В-восьмых, введение в систему муниципального права правового института перераспределения полномочий между муниципальным и государственным уровнями власти предполагает проработку правового статуса органов местного самоуправления, осуществляющих перераспределенные государственные полномочия в условиях двойного подчинения.

В-девятых, ФЗ № 136-ФЗ не закреплена обязанность органов государственной власти субъ- екта РФ финансировать осуществление перераспределяемых полномочий, что неизбежно вызывает вопросы об их надлежащем финансовом обеспечении.

В-десятых, в условиях, когда местная власть полностью не обеспечена финансовыми возможностями по исполнению собственных полномочий, у органов местного самоуправления объективно возникает постоянный соблазн по возможности избавляться от них, как можно больше передавая на верхний уровень.

В-одиннадцатых, на сегодня существует неопределенность в вопросе, связанном с методикой оценки стоимости оказания муниципальных услуг. Однако органам власти следует иметь критерии, позволяющие определить, сколько финансовых ресурсов нужно бюджету муниципального образования на исполнение конкретных полномочий. Очевидно, что перед перераспределением (как органам государственной власти, так и органам местного самоуправления) необходимо объективно оценить стоимость полноценного осуществления перераспределяемых полномочий.

В-двенадцатых, новая модель распределения компетенции в сфере осуществления местного самоуправления не устраняет существующую проблему недостатка финансовых средств, добавляя при этом неопределенность с распределением полномочий. Это создает опасность для муниципалитетов быть втянутыми в длительный процесс реформирования системы управления муниципальными образованиями, в ходе которого не смогут эффективно решаться вопросы местного значения.

В-тринадцатых, возникают вопросы о том, могут ли законами субъектов Российской Федерации перераспределяться полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные в отраслевом федеральном законодательстве, или же данный порядок распространяется только на муниципальные полномочия, перечисленные в ФЗ № 131-ФЗ?

В-четырнадцатых, в практике муниципального строительства неизбежно возникнет вопрос о том, допускает ли ч. 1.2 ст. 17 ФЗ № 131-ФЗ возможность фактической передачи на региональный уровень всех допустимых к передаче полномочий органов местного самоуправления, составляющих суть местного самоуправления? Не превратятся ли органы местного самоуправления подобных муниципалитетов в «почтовый ящик» по передаче писем, жалоб и предложений в органы государственной власти субъекта РФ?

В-пятнадцатых, буквальное толкование положений ч. 1.2 ст. 17 ФЗ № 131-ФЗ позволяет сделать вывод о допустимости перераспределе- ния полномочий только между муниципальным и государственным уровнями власти и поставить под вопрос возможность перераспределения полномочий между различными видами и уровнями муниципальных образований.