Правовой мониторинг как средство оптимизации законопроектной деятельности правительства Российской Федерации

На текущем этапе развития система нормотворчества находится в определенной динамике. Констатации данного обстоятельства способствует факт появления новых правовых институтов, характерных для общественных отношений современности. К одному из таких институтов можно отнести правовой мониторинг, который занял прочное место в комплексе мер по проведению предпроектного этапа правотворческой деятельности. Как механизм постоянной оценки определенных процессов и способ наблюдения за состоянием тех или иных объектов мониторинг был обозначен относительно давно. В качестве яркого примера нормы, устанавливающей такой его вид, как государственный экологический мониторинг, можно привести конкретную норму Земельного кодекса Российской Федерации, в ст. 67 которого закреплено понятие государственный мониторинг земель [1]. Применение законодателем данного термина прослеживается и в сегменте отраслевых федеральных законов. Так, ст. 96 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан» устанавливает систему проведения ряда специальных мероприятий контрольного характера, которым дается общее название мониторинг безопасности медицинских изделий [2].

На уровне законодательства субъектов федерации также прослеживается регламентация мониторинга как правового явления. Соответствующие акты приняты в Алтайском крае, Нижегородской области, Ямало-Ненецком автономном округе. Активная разработка правовой основы для его осуществления проводится, в частности, в Липецкой области, где в 2008 г. был принят закон «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» [3]. Региональное законодательство постоянно продолжает развиваться в данном направлении.

При всей значимости внедряемого в деятельность уполномоченных субъектов института мониторинга в научной среде единой позиции относительно дефиниции мониторинга в сфере права не выработано. Существует разнообразие аспек- тов, которые по своему содержанию достаточно правильно отражают сущность мониторинга данного вида, обозначают его функции и цели, однако многие из них требуют определенного дополнения. Так, профессор Ю.Г. Арзамасов указывает на мониторинг нормативных актов, который он определяет как научно и методически обоснованную систему комплексной оценки форм, содержания и реализации нормативных актов, действующую на плановой основе, включающую в себя наблюдение, получение различных видов информации, обеспечивающих правотворческий процесс, анализ, тренинги, прогнозы и иные функции с целью повышения эффективности нормативных актов [4]. В трудах представителей саратовской школы права описывается мониторинг законодательства – как самостоятельный специальный вид деятельности по сбору информации о состоянии и качестве законодательства, ее изучению и оценке [5]. Профессор Ю.А. Тихомиров использует такое понятие, как правовой мониторинг, – структурно-информационный комплекс для наблюдения, анализа, корректировки механизма правового регулирования, служащий эффективному воздействию права на ход общественных процессов [6].

В теории и практике используются различные термины для обозначения данного явления, однако наиболее универсальным представляется понятие правовой мониторинг , что, в сущности, имеет большое значение с точки зрения формально-юридического подхода к терминологии. Использование данного термина позволит достичь единообразия понятийного аппарата, поскольку он охватывает весь процесс создания нормы права: от выявления объективной необходимости принятия такой нормы до момента ее использования участниками соответствующих правоотношений. Использование в нормативных актах термина правовой мониторинг позволит четко разграничить правовой и иные упомянутые самостоятельные отраслевые виды мониторинга, такие как экологический, финансовый и др.

Значение правового мониторинга для совершенствования государственного администрирования признавалось не только в ученом сообществе, но и на уровне высших должностных лиц государства. Неоднократно отмечалось, что он является не только одним из самых необходимых современных инструментов управления делами государства, но также должен использоваться и как средство развития гражданского общества [7]. Поскольку Правительство РФ является одним из наиболее активных участников законодательного процесса, то с уверенностью можно вести речь о пользе внедрения правового мониторинга в процесс законопроектной деятельности данного органа исполнительной власти с целью ее оптимизации.

Во всем комплексе федеральных законов, кроме как в Федеральном законе от 17 июля 2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», закрепления именно правового мониторинга либо какой-либо аналогичной по своему смыслу категории выявлено не было [8]. Данный закон был принят вслед за Федеральным законом «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ, устанавливающим организационные основы противодействия коррупции, в рамках которых предполагается контроль органов государственной власти за должностными лицами, а также совершенствование деятельности правоохранительных органов. Однако четкой возможности корректировать механизм правового регулирования в случае выявления коррупциогенных норм не предусмотрено, что свидетельствует о развитии института правового мониторинга в системе федеральных законов исключительно в области борьбы с коррупцией [9]. Таким образом, законодатель, хоть и со временем, но признает важность такой меры совершенствования правовой системы страны, как мониторинг. Однако помимо дефектов некоторых норм права по фактору коррупциогенности существуют и такие, как, нaпример, коллизии норм права, пробелы, юридико-технические ошибки, которые в совокупности ведут к неверному правовому регулированию. Противодействия данным проблемам в форме проведения мер по правовому мониторингу федеральный законодатель не предусмотрел.

Таким образом, представляются обоснованными предложения ряда специалистов по созданию особого федерального закона, закрепляющего обязательный порядок проведения правового мониторинга в процессе нормотворческой дея- тельности. В частности указывается на отсутствие правовой базы, устанавливающей основы правового мониторинга, как и на отсутствие системы его проведения, в том числе и в органах исполнительной власти на федеральном уровне [10]. Во всяком случае, законодатель может разработать и принять не узконаправленный в своем регулировании закон «О правовом мониторинге», а более общий, но при этом и более универсальный федеральный закон «О нормативных правовых актах» [11]. Данная мера позволит создать единые для всех субъектов правила правотворческой деятельности с учетом их правового статуса и совокупности имеющихся полномочий по предмету ведения, выработать процессуальные правила разработки нормативных правовых актов, среди которых правовой мониторинг займет значимое место. Предполагается, что действие данного закона будет распространяться и на деятельность по созданию правительственных законопроектов.

В сфере подзаконного регулирования правового мониторинга существует важный акт – Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. №657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (далее – Указ №657). Указ №657 имеет узкоцелевое назначение, для совершенствования правовой системы Российской Федерации он определяет круг субъектов, в обязанности которых входит осуществление функций по проведению государственного мониторинга правоприменения, к каковым Указом №657 отнесены Министерство юстиции РФ, Правительство РФ, Следственный комитет РФ, федеральные органы исполнительной власти РФ, органы государственной власти РФ.

Также Указ №657 относит в рекомендательной форме право участия в создании ежегодных итоговых результатов мониторинга органам судебной системы РФ, Прокуратуре РФ, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Общественной палате РФ и ряду других субъектов, включая фонды, государственные корпорации и иные созданные Российской Федерацией на основе федерального закона организации.

Основным же субъектом деятельности по осуществлению мониторинга правоприменения является Министерство юстиции РФ, на которое возложена функция по осуществлению данного вида мониторинга в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека, а также по координации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и его методического обеспечения. В соответствии с Указом №657 Следственный комитет РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти РФ в обязательном порядке предоставляют в Министерство юстиции РФ собственные доклады о результатах проведенного мониторинга, а также предложения к проекту плана мониторинга, который рассматривает Правительство РФ, а разрабатывает также Министерство юстиции РФ [12]. Правительство РФ, помимо того что учитывает в процессе законопроектной деятельности результаты мониторинга в части предложений о принятии, изменении, признании утратившими силу нормативных правовых актов Российской Федерации, рассматривает и ежегодно, до 1 сентября, представляет, в соответствии с Положением о мониторинге правоприменения, утвержденным Указом №657, доклад Президенту РФ о результатах мониторинга, проект которого предварительно формируется Министерством юстиции РФ.

Таким образом, в сфере правового мониторинга Министерство юстиции РФ реализует четыре важные функции: мониторинг в целях выполнения решений Конституционного суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека; обобщение результатов мониторинга; методическое обеспечение мониторинговой деятельности; систематизация результатов мониторинга в виде проекта доклада Президенту РФ.

Последняя из перечисленных функций представляет особый интерес, поскольку составление проекта ежегодного доклада является логическим завершением деятельности определенного Указом №657 круга субъектов правового мониторинга. В данной области существуют некоторые трудности, как с позиции правового статуса данного документа, так и с точки зрения круга субъектов, обладающих правомочием по его формированию.

Так, рекомендательной нормой Указа №657 установлено право направлять в Министерство юстиции РФ предложения к проектам плана мониторинга и доклада Президенту РФ о результатах мониторинга не только отдельным институтам государственной власти, но и Общественной палате РФ, государственным корпорациям, фондам и иным организациям, созданным государством на основе федерального закона. Из данной нормы следует, что возможность повлиять на итоговые результаты мониторинга у институтов гражданского общества отсутствует. Представляется целесообразной и демократичной мера по предоставлению права участия в проведении мониторинга межрегиональным и всероссийским общественным организациям, среди них суще ствуют объединения профессиональных правоприменителей и правозащитников, которые смогут сделать более комплексным и полноценным доклад Президенту РФ, высказав свои предложения по устранению дефектов. Для достижения данной цели необходимо внести соответствующую поправку в п. 5 Указа РФ №657, тем самым дополнив круг субъектов, обладающих правом вносить предложения в проект доклада Президенту РФ.

Следующим аспектом, на который ученые уже обращали внимание, является юридический статус доклада Президенту РФ о результатах мониторинга [13]. Он не является единственным итоговым документом. В 2007 г. было принято Постановление Совета Федерации Федерального собрания РФ №496-СФ «О Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики» [14]. В 2008 г. Распоряжением Председателя Совета Федерации было утверждено Положение о Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации [15]. Данные акты во многом схожи по смысловому содержанию с Указом Президента РФ №657 и утвержденным им Положением. Итоговым результатом деятельности Совета Федерации по осуществлению мониторинга также являлся ежегодный доклад, который направлялся Президенту РФ. В 2012 г. Постановление Совета Федерации №496-СФ было признано утратившим силу. Теперь ежегодный, по некоторым принципиальным позициям аналогичный, доклад Президенту РФ готовит Министерство юстиции РФ.

С целью исполнения Указа Президента №657 Правительством РФ было принято Постановление от 19 августа 2011 г. №694. Данным актом утверждена Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации (далее - Методика) [16]. Она устанавливает правила осуществления мониторинга органами исполнительной власти, впервые вводится классификация мониторинга правоприменения, который подразделяется на текущий и оперативный. Особое внимание уделяется информации, подлежащей изучению при проведении мониторинга, и правоприменительной практике не только в деятельности судов, но и в работе органов исполнительной власти всех уровней. Также стоит отметить, что Методика учитывает современные особенности реализации антикоррупционной политики и устранение коррупциогенных факторов.

При наличии положительных характеристик Методика уделяет недостаточное внимание деятельности органов местного самоуправления.

Так, в тексте документа обозначена только необходимость обобщения и оценки компетенции данных органов. В Методике в качестве объекта мониторинговой аналитики закреплена практика деятельности органов государственной власти субъектов по вопросам выполнения решения. Очевидно прослеживается, что в Методике прямое указание на законодательство субъектов, так же как и на нормативные акты муниципалитетов, как на объект мониторинга отсутствует. Для того чтобы сделать работу по осуществлению мониторинга более эффективной, а юридическую формулировку более точной, необходимо внести соответствующие дополнения в п. 3 Методики и указать, что мониторинг правоприменения включает в себя, помимо обозначенного блока нормативных правовых актов, законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальные нормативные правовые акты.

Профессор Ю.А. Тихомиров сформулировал блок рекомендаций по проведению мониторинга действия закона. Особый интерес представляет аспект оценки эффективности закона : последнюю было предложено изучать не только по юридическим индикаторам деятельности органа власти, но и по фактическим. Примечательна сама концепция оценки институтов государственной власти посредством мониторинга, при которой предлагается выявлять объективные факторы, позитивно или негативно влияющие на конечные результаты их деятельности. Это дает возможность адекватно изменять юридиче скую компетенцию органа власти, корректировать механизм правового регулирования, а также объем и средства выполняемых тем или иным ведомством функций. Поскольку правительственная Методика позволяет в случае необходимости осуществлять мониторинг правоприменения по дополнительным показателям, которые вправе устанавливать как федеральные органы исполнительной власти, так и органы власти субъектов РФ, то реализацию рекомендаций, выработанных наукой, можно осуществлять оперативно.

Результатом работы субъектов системы государственного мониторинга права является доклад. В документе содержатся предложения по совершенствованию законодательства, однако вопрос о необходимости осуще ствления каких-либо мер по результатам его рассмотрения решается только Президентом РФ, а обязанности учитывать положения доклада у Президента РФ нет. Предлагается установить обязательным издание мотивированного заключения Президента РФ об итогах рассмотрения доклада о результатах мониторинга правоприменения. В данном документе помимо перечня указов и поручений, принятых Президентом РФ, должна содержаться аргументация отказа от осуществления предложений по изменению законодательства. Поскольку правовой мониторинг представляет собой обоснованную систему оценки реализации правоприменительных и нормативных правовых актов, то и учет его результатов должен быть обоснованным [17].

В процессе проведения государственного контроля, надзора, работы с обращениями в органы власти выявляются существенные недостатки системы права и законодательства, что позволяет Правительству РФ как активному субъекту права законодательной инициативы реагировать на тот или иной общественный запрос. Проведение органами исполнительной власти правового мониторинга дает возможность учитывать не только наиболее заметные дефекты законодательства, но и те, которые определить какими-либо иными мерами затруднительно. В связи с этим значение правового мониторинга в процессе реализации законопро ектной деятельности Правительства РФ переоценить сложно. Он служит отправной точкой осуществления предпроектного этапа законотворческой политики Правительства РФ. Выявляя посредством мониторинга тот или иной недостаток в действии закона, Правительство РФ сможет незамедлительно его устранить, разработав необходимый законопроект. Ликвидация всех существующих недостатков находящегося в стадии развития института правового мониторинга как на уровне подзаконного акта, так и на уровне федерального закона позволит сформировать в государстве эффективную систему создания необходимого закона, что в свою очередь благоприятно отразится на законопроектной деятельности Правительства РФ.

• 1.    Земельный кодекс Российской Федерации. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;ba se=LAW;n=142936;fld=134;dst=4294967295;rnd=0.8200268171128356;from=133056-1404.

• 2.    Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. №323-ФЗ. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=131658.

• 3.    О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области: закон Липецкой области // Липецкая газета. 2008. №241.

• 4.    Арзамасов Ю.Г. Понятие и функции мониторинга нормативных актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. №10. С. 39.

• 5.    Игнатенкова К.Е., Негробова В.Л. Мониторинг российского законодательства: пути оптимизации // Вестник Саратовской государственной академии права. 2008. №1. С. 27.

• 6.    Тихомиров Ю.А. Рекомендации по проведению мониторинга действия закона // Законодательство и экономика. 2008. №6. C. 5.

• 7.    Mиронов С.М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. №4. С. 5.

• 8.    Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. №172-ФЗ. URL: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=122008.

• 9.    О противодействии коррупции: федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=138620.

• 10.    Усманова Л.М. Проблемы нормативного закрепления концептуальных основ правового мониторинга в Российской Федерации // Юридический мир. 2011. №7. С. 33.

• 11.    Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. №4. С. 27.

• 12.    О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 20 мaя 2011 г. №657. URL: http:// www.rg.ru/2011/05/25/monitoring-dok.html .

• 13.    Горохов Д.Б. Современное нормативное обеспечение мониторинга в сфере права и статус его результатов // Журнал российского права. 2012. №9. С. 85.

• 14.    О Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центре мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 ноября 2007 г. №496-СФ. URL: http://www. council.gov.ru/kom_home/c_lawmonitoring/about/item468.html.

• 15.    Об утверждении Положения о Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центре мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: распоряжение Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 aпрeля 2008 г. №173РП-СФ. URL: http://www.council.gov.ru/kom_home/c_lawmonitoring/about/item469.html .

• 16.    Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. №694. URL: http://www. rg.ru/2011/08/24/metodika-dok.html.

• 17.    Арзамасов Ю.Г. Правовой мониторинг и значение требований нормотворческой юридической техники для его осуществления // Личность, право, власть: сборник научных статей. В 2 т. Кострома, 2011. Т. 1. С. 94.