ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ. ПОНЯТИЯ, ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ

THE LEGAL STATUS OF THE PROSECUTION.CONCEPTS, TRENDS AND DEVELOPMENT ISSUES

Yadrikhinskiy A. E.

Chelyabinsk State University

Scientific adviser

Mayorov A. V.

Candidate of Law Science

Chelyabinsk State University.

The article is devoted to the analysis of the legal status of the prosecutor’s office in the context of the need to further improve legislation. The main powers of the prosecutor, the direction of supervisory activity and the possibility of the prosecutor are considered; shows the main problems of the modern institute of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation and the direction of its reform.

Российская Федерация — государство с обширной территорией, где без органа, который бы осуществлял надзор за исполнением законов, крайне проблематично сохранить территориальную целостность. Место прокуратуры в системе органов государства не нашло четкого определения в Конституции Российской Федерации, но в современных условиях это одна из важнейших структур в механизме государства.

В современных условиях прокуратура отвечает за осуществление функций одного из элементов системы сдержек и противовесов путем применения мер к непосредственному устранению нарушений законодательства и обеспечения деятельности всех ветвей власти в пределах конституционного строя. При широком наборе полномочий сложно прийти к какому-то выводу относительно того, какое же место действительно занимает прокуратура в системе органов государственной власти Российской Федерации, какой результат может быть достигнут при реализации прокурором своих полномочий и каковы перспективы этого института. Проблема места прокуратуры в системе государственной власти является крайне острой, как и проблема законодательного регулирования этого института, содержания полномочий прокурора и возможностей их реализации. Сказанное определяет значимость данной темы.

В 1722 году в соответствии с Именным Высочайшим Указом Петра I Правительствующему Сенату была учреждена Российская прокуратура. Судебная реформа 1864 г. установила «Основные начала судебных преобразований», которые в части, касающейся судоустройства, определяли, что «при судебных местах необходимы особые прокуроры, которые по множеству и трудности возлагаемых на них занятий должны иметь товарищей», а также констатировали, что «власть обвинительная отделяется от судебной»1.

В ноябре 1917 г. высшим органом власти в стране — Советом Народных Комиссаров — был принят Декрет о суде № 1, согласно которому упразднялись существовавшие до революции суды, институты судебных следователей, прокурорского надзора, а также присяжной и частной адвокатуры. Их функции взяли на себя вновь созданные народные суды, а также революционные трибуналы. Для производства предварительного следствия были образованы особые следственные комиссии. В мае 1922 г. постановлением ВЦИК было принято первое Положение о прокурорском надзоре, согласно которому в составе Народного комиссариата юстиции была учреждена Государственная Прокуратура. При этом на прокуратуру были возложены следующие функции: осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных, частных организаций и частных лиц путём возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов государственного политического управления; поддержание обвинения на суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей. В 1936 г. произошло окончательное выделение органов прокуратуры из системы юстиции в самостоятельную единую централизованную систему2.

После распада СССР в январе 1992 г. был принят новый Федеральный закон «О прокуратуре РФ»3. В дальнейшем в Конституции РФ4 в статье 129 был закреплён принцип единства и централизации системы органов прокуратуры. В результате законодательных преобразований Прокуратура РФ структурно и функционально окончательно сформировалась в самостоятельный государственный орган, формально не входящий ни в одну из ветвей власти. Тем не менее, статья о прокуратуре находится в главе Конституции РФ «О судебной системе», а с 2014 г. глава 7 называется «Судебная власть и прокуратура».

Статья 10 Конституции РФ устанавливает, что государственная власть делится на три ветви. Тем не менее, по этому принципу прокуратура не относится ни к одной из классических ветвей власти. Прокуратуре не характерно наличие каких-либо судебных полномочий. Во-первых, прокуратура не является элементом судебной системы РФ, а во-вторых, она не отправляет правосудие. Осуществление такого вида деятельности, то есть отправление правосудия, согласно ст. 118 Конституции РФ возлагается только на суды в исключительном порядке и без каких-либо ограничений. Прокурорские органы нельзя отнести ни по одному критерию и к каким-либо государственным органам исполнительной власти. Это связано с тем, что они не входят в общую систему Правительства РФ; Председатель Правительства России не назначает на должность Генерального прокурора РФ, а также не освобождает его от занимаемой должности; прокуратура не входит в единую систему структуры управленческой исполнительной власти. Кроме сказанного, прокуратура не принадлежит и к системе законодательной власти, несмотря на то, что периодически занимается изданием актов. В соответствии с Конституцией РФ прокуратура не наделяется законотворческими функциями, а также, не является подотчетной Государственной Думе РФ или же Совету Федерации РФ.

По мнению Н. В. Ереминой, современная прокуратура в Российской Федерации не входит ни в одну из ветвей власти. Роль её заключается в том, что она представляет собой необходимый механизм в рамках формирующейся системы разделения властей, а также является важнейшим элементом системы сдержек и про-тивовесов¹. Существующая независимость прокуратуры — это необходимое условие для успешного её функционирования в сфере выполнения своих полномочий. Достижение законности возможность только в том случае, если будет существовать независимое и централизованное представительство в виде внешнего государственного органа, который будет иметь полномочия для выявления различных нарушений и устранения их². Таким образом, прокуратура не принадлежит ни к одной из существующих в нашей стране ветвей государственной власти. Деятельность прокуратуры представляет собой самостоятельное направление реализации государством своих функций по обеспечению единства правового пространства РФ, а также соблюдения режима законности субъектами права, охрану прав, свобод и интересов лич ности и общества.

На законодательном уровне определено, что Прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Очевидно, что определение ориентировано преимущественно на раскрытие функций данного института, особенно если учесть, что сразу же за этим положением уточняется, что «Прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами».

Главным направлением деятельности Прокуратуры РФ, как можно понять на основе анализа законодательных положений, сегодня является надзор. Прокурорский надзор — вид государственной деятельности, осуществляемый от имени государства специально уполномоченными про-курорами3. Это государственно-правовая форма деятельности органов прокуратуры, поскольку анализируемый вид прокурорского надзора существенным образом отличается от иных его видов. Осуществление надзорной деятельности оказывает непосредственное влияние и на место и роль Прокуратуры РФ в системе органов государственной власти. В специальном законодательстве о Прокуратуре РФ указаны конкретные направления надзорной деятельности:

• —    надзор за исполнением законов;

• —    надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

• —    надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

• —    надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

• —    уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;

• —    координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

• —    возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными законодательством об административных правонарушениях.

Кроме сказанного, прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами, могут опротестовывать противоречащие закону решения, приговоры, а также определения и постановления суда. Прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности. Как видно из приведенных нормативных положений, деятельность прокуратуры реализуется по ряду всевозможных направлений. При всем этом, в данном случае представлены только законодательные положения, без упоминания широкого участия прокурора в уголовном судопроизводстве и без упоминания научных воззрений на систему функций прокурора.

Полноценное и эффективное осуществление прокурорского надзора невозможно, если не разрешить проблемы терминологического характера. Контрпродуктивно сохранять в законодательстве термины «контроль» и «надзор», постоянно сопоставляя или противопоставляя их друг другу1. Необходимо обеспечить единое мнение по вопросу содержания и сущности соотношения надзора и контроля, обособить два данных понятия, однозначно неодинаковых. Чтобы проблема была разрешена, в первую очередь необходимо закрепить термины «надзор» и «контроль» на законодательном уровне в виде самостоятельных категорий. Ряд авторов вполне обоснованно поддерживает эту позицию сегодня. Например, А. Я. Гей-вандов утверждает следующее: «В отечественной юридической науке концепция соотношения контроля и надзора разработана довольно подробно. И контроль, и надзор в теории российского права, в правоприменительной практике имеют самостоятельное значение и собственное содержание»2. Схожим образом высказывается Е. Ю. Грачёва, когда пишет, что контрольные и надзорные органы обладают различными полномочиями относительно проверяемых лиц3. А В. П. Беляев приводит качественную систему характеристик отдельно для контроля и надзора, что как минимум в теории и в контексте научной разработки вопроса может стать ориентировочным руководством для обеспечения в дальнейшем разграничения и на уровне законодательства4. Так, существенные различия контроля и надзора исследователь называет в таком виде:

• —    контрольная деятельность осуществляется, как правило, только в отношении подчиненных органов и лиц;

• —    в ходе проверочных мероприятий контролеры вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта;

• —    контроль предполагает оценку деятельности контролируемого объекта с точки зрения не только законности, но и целесообразности;

• —    должностные лица органов контроля непосредственно сами вправе привлекать к ответственности тех, кто допускает правонарушения в той или иной сфере.

В отличие от охарактеризованного выше контроля, надзор характеризуется такими значимыми параметрами: отсутствием отношений подчиненности надзирающих органов с поднадзорными; деятельность должностных лиц (и только их) поднадзорного объекта оценивается исключительно с точки зрения законности; вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа не допускается (органы прокуратуры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций); должностные лица органов надзора не вправе применять непосредственно сами меры взыскания за допущенные нарушения законности, они лишь ставят вопрос о привлечении к ответственности правонарушителей перед соответствующими органами. Помимо сказанного, правильность разграничения в таком контексте подтверждается еще и тем, что контроль может быть и негосударственным, а надзор осуществляют исключительно государственными структурами; контрольные мероприятия могут проводиться в отношении граждан, в то же время органы прокуратуры не занимаются надзорной деятельностью в отношении граждан1. В этом и состоят те принципиально важные различия, свидетельствующие о существенно разных понятиях — контроля и надзора. Данные параметры могут быть положены в основу разграничения контроля и надзора.

В механизме правового регулирования прокуратура функционирует в непосредственном взаимодействии с иными правовыми формами (правоприменительный, правотворческий, контрольной, учредительной и пр.), а также одновременно отличается от них по многим показателям. Прокурорский надзор характеризуется своеобразием режима правового регулирования, поскольку наличие у органа надзора статуса полномочного представителя государства требует и соответствующего способа регулирования деятельности2.

Надзорные отношения урегулированы конституционными положениями, федеральным законом, рядом иных законом. Законодательная основа прокурорского надзора определяет предмет его исключительной компетенции (осуществление от имени РФ надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ). Помимо сказанного, законодатель регулирует особый порядок формирования и деятельности прокурорско-надзорных органов, их структуру и систему, особенности юрисдикционных средств, последствий надзорной деятельности, соотносимость надзора с системой права в целом3. Таким образом, прокурорский надзор должен продолжать оставаться одной из главных перспектив в контексте реализации прокуратурой своего правового статуса. Прокурорский надзор сохраняет значение одного из главных инструментов, обеспечивающих в обществе правопорядок и законность.

Современная прокуратура — это единственный в РФ орган надзора за исполнением законов, который владеет наиболее полной информацией о качестве различных законов, степени правовой урегулированности общественных отношений, и располагает при этом высококвалифицированными специалистами4. Именно такой орган должен иметь закрепленное в федеральном законодательстве право законодательной инициативы на всех уровнях. В свою очередь, право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ должно быть закреплено в ст. 104 Конституции РФ. Это та задача, которая может помочь вывести взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти с органами прокуратуры в области обеспечения законности на абсолютно новый и качественный уровень развития.

Направления современной деятельности, взаимодействия, совершенствования сказанным не ограничиваются. Очевидно, что в этой сфере все еще существует большое множество проблем, важно продолжить их теоретическую разработку и устранение в практической деятельности. Необходимо в целом улучшить эффективность органов прокуратуры, органов законодательной и исполнительной власти, гарантировать защиту прав и свобод чело века и граждани на.

• ³    Горюнов В. Е. Роль прокуратуры РФ в осуществлении надзора за соблюдением прав и законных интересов несовершеннолетних // Правопорядок: история, теория, практика. 2019. № 2. С. 56.

• ⁴    Дытченко Г. В. Совершенствование организации прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности // Юридическая наука. 2016. № 6. С. 158.