Правовые аспекты экономического поведения государства в отношении российского малого бизнеса

Формирование правовой базы развития малого бизнеса – одна из актуальных проблем развития российской экономики. Доминирование в экономической политике интересов олигархий и монополий, опирающееся на сырьевой потенциал, носит сугубо конъюнктурный характер и не отвечает стратегическим целям развития страны. Закономерность такова: чем больше эффективно работающих конкурентоспособных малых и средних предприятий в промышленности, строительстве и инновационной сфере, тем больше вклад этого сектора в ВВП и выше темпы экономического роста. Следовательно, экономическая политика, объединяющая интересы крупного, среднего и малого бизнеса, должна быть предельно простой: укрепление экономического и инновационного потенциала государства начинается с местных, локальных рынков, способствующих росту благосостояния населения и авторитета страны в мире.

Основы правового поведения государства в отношении малого предпринимательства в России закладываются федеральным законодательством. Основными нормативными актами, регламентирующими деятельность субъектов малого предпринимательства и их государственную поддержку, являются законы: «О поддержке малого предпринимательства», «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства», «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности»; а также постановления органов исполнительной власти о реализации программ поддержки малого предпринимательства; различные акты, на основе которых создаются фонды поддержки малого предпринимательства и принимается их устав; постановления, учреждающие органы исполнительной власти, на которые возлагается задача реализации государственной поддержки малого предпринимательства в регионах.

Правовое поведение государства в отношении малого бизнеса в современной России происходит путем принятия различных правовых актов. Так, в законе «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», а также в ряде постановлений Правительства РФ, принятых во исполнение этого закона, например, в Постановлении Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. № 523 «Об участии субъектов малого предпринимательства в производстве и поставке продукции и товаров (услуг) для федеральных государственных нужд» в редакции от 01 июля 1997 г., закреплено, что субъектам малого предпринимательства, действующим в приоритетных направлениях, следует выделять квоты в госзаказах, которые должны распределяться между ними на конкурсной основе. Однако эта норма для регионов носит, по-видимому, рекомендательный характер, поэтому она может и не действовать в случае, если регионами по данному вопросу не приняты соответствующие нормативные акты [1].

Если провести аналогию развития законодательства в отношении малого бизнеса в России и в западноевропейских странах, то необходимо отметить, что в России совершенно отсутствует термин «среднее предпринимательство» как юридическое понятие [2, c. 110]. Российский закон о государственной поддержке малого бизнеса изначально был ориентирован на американский (ограничивающийся понятием «малое предпринимательство»), а не европейский правовой стандарт. Законодательное закрепление в России термина именно «малое», а не «малое и среднее» предпринимательство привело, в частности, к несопоставимости данных о его развитии с данными других европейских стран.

В российских официальных источниках о положении в сфере малого бизнеса обнаружилась очевидная путаница. Вплоть до 2000 г. Госкомстат РФ публиковал данные только о малых предпринимателях (здесь и далее МП) -юридических лицах. Прочие же субъекты малого бизнеса (индивидуальные предприниматели, или предприниматели без образования юридического лица – ПБОЮЛ) оказались не охваченными государственной статистикой. И это притом, что в соответствии с российскими законами ПБОЮЛ по своим правам и возможностям (включая возможности найма работников) ничем не отличаются от МП - юридических лиц. В действительности в России насчитывается более 5,5 млн легальных субъектов малого предпринимательства, а не 880 тыс., как до последнего времени сообщал Госкомстат РФ [2, c. 111].

В развитии правовой основы малого бизнеса в России, а также в его государственной поддержке большую, а может быть и главную, роль сыграл созданный в июне 1995 г. Государственный Комитет по развитию и поддержке малого предпринимательства (ГКРП).

Какой-либо серьезной государственной поддержки малому бизнесу существовавший до него малочисленный Комитет по малому предпринимательству, созданный при Госкомимуществе РФ, оказать не мог. На основе материалов, оставшихся от союзных времен (речь идет о Программе, разработанной в свое время союзным комитетом по развитию и поддержке малого предпринимательства в 1991 г.), Комитет предпринимал попытки разработать первую российскую Программу государственной поддержки малого предпринимательства на 1992-1994 гг. Но ни реальных полномочий, ни достаточного финансирования это подразделение не имело.

Вместе с тем, определенную активность проявлял Государственный Комитет по антимонопольной политике России, при котором в 1994 г. был создан Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства и развития конкуренции. С участием этого фонда, получившего первые бюджетные средства, Минэкономики России, ГКАП России и других экономических ведомств была разработана Федеральная программа поддержки малого предпринимательства на 1994-1995 гг. В этот период была сформирована комплексная группа по разработке проекта закона «О государственной поддержке малого предпринимательства», который был принят Государственной думой в мае 1995 г. и в июне того же года вступил в действие.

Сами предприниматели тоже внесли определенный вклад в развитие правовой базы малого предпринимательства в России. В частности, общественные объединения предпринимателей весной 1995 г. по инициативе Торгово-промышленной палаты РФ провели «круглый стол» о развитии частного малого бизнеса, на котором активно ставили вопрос о создании специального министерства или госкомитета по поддержке малого предпринимательства. И в июне 1995 г. такой Комитет был создан – Государственный Комитет по развитию и поддержке малого предпринимательства (ГКРП). В качестве его основных функций были определены: координация деятельности министерств и ведомств, развивающих по своим профильным направлениям сферу малого предпринимательства; разработка предложений и осуществление необходимых мероприятий по формированию и проведению государственной политики в области развития малого предпринимательства на федеральном уровне, в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. За ГКРП России были закреплены также разработка и выполнение Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства, подготовка совместно с другими министерствами и ведомствами и внесение в установленном порядке в правительство РФ проектов законов и других нормативно-правовых актов по государственной поддержке малого предпринимательства, в том числе по налогообложению, финансово-кредитным механизмам и т.д.

Практически за два года деятельности (к началу 1997 г.) Комитет смог создать вполне дееспособную, достаточно устойчивую систему государственной поддержки МП. Благодаря совместной работе Комитета, министерств (ведомств), общественных объединений предпринимателей и бизнес-структур удалось переломить неблагоприятную тенденцию к уменьшению числа МП и новых рабочих мест на них. К середине 1997 г. число МП составляло от 950 тыс. до 1 млн единиц. Доля вклада малого предпринимательства в создание ВВП достигла 11-12%. С учетом неформального сектора эта доля подрастала до 14-15%.

Отметим также налаживание разветвленных международных контактов с США, ФРГ, Голландией, Грецией, TACIS, USAID. Конструктивно формировались связи в области малого бизнеса по линии СНГ.

Ликвидация в сентябре 1998 г. Комитета отрицательно сказалась на устойчивости и эффективности системы государственной поддержки малого предпринимательства, тем более что это произошло в условиях кризиса.

Кризис 1998 г. сказался в первую очередь на малых предприятиях, производящих услуги. Часть из них ушла в «тень», а большинство убыточных предприятий прекратили свою деятельность. После 1998 г. производство услуг в малом предпринимательстве начало восстанавливаться и на сегодняшний день имеет перспективы развития при соответствующей поддержке. Однако основные «болевые точки» за последние пять лет остались прежними:

развитие малого предпринимательства в секторе услуг отличается крайней неравномерностью по территории регионов;

недостаточное развитие малых предприятий в жилищно-коммунальном хозяйстве усиливает монопольные позиции отрасли и отражается на уровне качества и оплаты услуг, в целом тормозится развитие цивилизованного рынка услуг;

слабое развитие рынка бытовых услуг не дает возможности легальному бизнесу полностью занять существующие ниши, нередко рынок без борьбы отдается на откуп теневому сектору;

ограниченное развитие малого предпринимательства в сфере образования.

По результатам совещания Госсовета (19 декабря 2001 г.) принята Концепция государственной политики поддержки малого предпринимательства РФ, реализация которой поручена правительству. В апреле 2002 г. правительство внесло в Государственную думу предложения по снижению уровня налогообложения малого бизнеса. Так, применение упрощенной системы налогообложения предусматривало уменьшение ставки налога с выручки до 8% и с чистого дохода – до 20%. Однако, по мнению исследователей и практических работников, требуются более радикальные действия по реальной поддержке малого бизнеса.

На совещании у Президента РФ 20 мая 2002 г. правительству было дано поручение разработать меры, смягчающие налоговое бремя малых предприятий. В результате была достигнута договоренность о предстоящем снижении налога с выручки с 8 до 6% при зачете до половины этой суммы в качестве страховой выплаты в Пенсионный фонд. Ставка налога на чистый доход будет снижена с 20 до 15%. Повышена и планка отнесения предприятий к категории малых – оборот до 15 млн руб.

В силу масштабности «пласта» информации, мы не достигли высокой степени детализации, подойдя к рассмотрению нормативно-правовой базы в области поддержки малого предпринимательства лишь поверхностно. Тем не менее, проведенный анализ позволяет выявить ряд особенностей регионального законодательства.

В качестве критериев оценки нормативно-правовой базы были выбраны следующие:

наличие закона о поддержке малого предпринимательства, а также особенности его содержания;

налоговые льготы для субъектов малого предпринимательства;

установленные размеры ставок единого налога для субъектов малого предпринимательства в части, поступающей в бюджет;

законодательное закрепление участия субъектов малого предпринимательства в государственных заказах и размеры этого участия;

источники финансирования региональных фондов поддержки малого предпринимательства;

наличие органа власти (департамента, совета, комитета и др.), отвечающего за поддержку малого предпринимательства в регионе;

использование программного метода для поддержки и развития малого предпринимательства;

специфика региональных и отраслевых приоритетов развития малого предпринимательства.

При исследовании такого вопроса, как обеспечение правовой базы институционализации и дальнейшего развития малого бизнеса в России необходимо учитывать региональный фактор, играющий значительную роль в становлении российского малого предпринимательства и экономики страны в целом. Государственная политика в отношении малого предпринимательства закрепляется на федеральном уровне в форме законодательных актов, постановлений, программ и т.д., однако региональные власти имеют возможность принимать и собственные решения, способствующие либо развитию малого бизнеса, либо торможению этого процесса. Другими словами, развитие малого бизнеса в России имеет свои региональные особенности. Во- первых, отраслевая структура малого предпринимательства в России сформировалась очень неравномерно. А, во-вторых, как уже было отмечено, активизация малого предпринимательства зависит во многом от региональной политики в области принятия постановлений, принятых на федеральном уровне, и их применения на практике, а также разработки собственных проектов по улучшению условий для развития малого бизнеса в регионе и укреплении его правовой основы.

Неравномерное и неравнозначное развитие малого предпринимательства в России является специфической чертой российского малого бизнеса. В зависимости от того, какова роль и общественная значимость этого бизнес-слоя в регионах России, определяется и место, занимаемое им в социальной структуре российских регионов. Совершенно ясно, что в разных регионах России сложилась своя специфическая картина общественного структурирования и институционализации малого бизнеса.

Основными нормативными актами, регламентирующими деятельность региональных субъектов малого предпринимательства и их государственную поддержку, являются: законы «О поддержке малого предпринимательства», «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства», «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности»; постановления органов исполнительной власти о реализации программ поддержки малого предпринимательства; различные акты, на основе которых создаются фонды поддержки малого предпринимательства и принимается их устав; постановления, учреждающие органы исполнительной власти, на которые возлагается задача реализации государственной поддержки малого предпринимательства.

При этом в случае отсутствия вышеназванных региональных законов деятельность МП в регионе регламентируется федеральным законодательством. Но поскольку закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» во многом носит декларативный и рекомендательный характер, а закон «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства» требует от регионов «ответных» нормативных актов, устанавливающих ставки единого налога, напрашивается вывод, что региональные власти в таких субъектах РФ вообще не занимаются поддержкой малого предпринимательства. Как показал анализ, в ряде российских регионов деятельность МП регламентируется только федеральным законодательством при полном отсутствии собственной нормативной базы по данному вопросу. К таким регионам относятся, например, Курская и Магаданская области, а также Республика Калмыкия.

Из 72 регионов, нормативно-правовая база которых была проанализирована, только в 54 приняты законы «О поддержке малого предпринимательства» (по данным МАП России, из всех 89 регионов РФ к 2000 г. подобные акты приняты в 71). Эти документы в основном принимались в 1995-1997 гг., вскоре после принятия в июне 1995 г. федерального закона. Лишь в Республике Адыгея собственный закон «О поддержке малого предпринимательства» был принят на год раньше федерального, что впоследствии обусловило необходимость его серьезной доработки с целью устранения противоречий и внесения дополнений. Однако приходится констатировать, что в большинстве своем региональные законы более или менее полно копируют федеральный закон, крайне редко привнося местную специфику или конкретизируя положения последнего. Многие регионы даже не «утруждали» себя изменениями тех статей федерального закона, трактовка которых «отдавалась» им. Такой «способ» правовой поддержки малого предпринимательства кажется сомнительным, так как в рамках действия федерального закона более эффективным представляется принятие законов или постановлений, конкретизирующих его нормы или же касающихся отдельных аспектов деятельности субъектов малого предпринимательства в регионе. По этому пути пошли лишь немногие регионы.

О малой полезности таких «законов-близнецов» говорит и следующий факт. Во всех законах утверждается использование программного метода поддержки малого предпринимательства, перечислены основные принципы разработки, финансирования и реализации программ, но в 6 регионах, декларировавших использование программного метода, такие программы не разрабатывались.

Как уже отмечалось, важным рычагом поддержки малого предпринимательства являются налоговые льготы. Только в 11 регионах в законе «О поддержке малого предпринимательства» или в других законах прописаны налоговые льготы (не считая пониженные ставки по единому налогу, о которых будет сказано ниже). В основном они касаются налога на прибыль. Наиболее распространенная схема предоставления льгот такова:

первые два года с момента регистрации МП, осуществляющие деятельность по приоритетным направлениям, освобождаются от уплаты налога на прибыль в части, идущей в региональный и местный бюджеты;

на третий и четвертый годы данные предприятия выплачивают соответственно 25 и 50% налога на прибыль в части, идущей в региональный и местный бюджеты.

Фактически подобный механизм предоставления МП льгот по налогу на прибыль копирует льготы, установленные Федеральным законом от 27 декабря 1991 г. № 2116-1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций» в современной редакции, и имеет смысл только в том случае, если регионы устанавливают свои дополнительные отраслевые приоритеты и предоставляют МП, действующим в этих направлениях, льготы по уплате налога на прибыль в его региональной и местной частях. Правда, здесь открытым остается вопрос о соответствии таких нормативных актов федеральному законодательству, регулирующему налогообложение прибыли [3].

Из 11 регионов, предоставляющих льготы субъектам малого предпринимательства, только в семи в качестве приоритетных выделены отрасли, не входящие в перечень установленных федеральным законом. В частности, в Калининградской области все МП в первый год со дня регистрации в законодательном порядке освобождаются от уплаты налогов на прибыль в части, поступающей в областной и местный бюджеты, на второй год льгота составляет 50%, а на третий – 25%.

При этом предусмотрено освобождение от налога на прибыль (в части, поступающей и областной и местный бюджеты) на первые два года деятельности и снижение суммы выплат на 50% на третий и четвертый годы. Еще в 6 регионах в качестве дополнительных приоритетных отраслей выделены: в республике Башкортостан – общественное питание, туризм и утилизация отходов; в Пермской области – деревообработка, общественное питание, переработка техногенных образований, дорожные работы, лизинговая деятельность; в Тамбовской области – все отрасли, кроме транспортных, торговых и посреднических услуг; в Приморском крае – производство на базе местного сырья и туризм; в Амурской области – переработка отходов производства; в Сахалинской области – рыболовство, производство и переработка рыбной продукции. В данных регионах подобными нормативными актами предоставляются реальные льготы МП перечисленных отраслей, не дублирующие содержащиеся в федеральном законе. В Тверской, Тамбовской и Саратовской областях областными законами установлены специальные зоны, на территории которых субъектам малого предпринимательства предоставляются налоговые льготы в части, зачисляемой в областной и местный бюджеты. В Тверской и Тамбовской областях такие зоны получили название «зон экономического благоприятствования для субъектов малого предпринимательства», в Саратовской области – «территориальных зон развития малого предпринимательства» [4].

Льготы, предоставляемые в регионах субъектам малого предпринимательства, не ограничиваются снижением ставки налога на прибыль.

Так, в 8 регионах МП предоставляются льготы по выплатам ряда других налогов и сборов в части, зачисляемой в региональный и местный бюджеты. В Калининградской области схема выплаты налога на прибыль, описанная выше, распространяется и на все остальные налоги и сборы, зачисляемые в областной бюджет. В Тверской области в зонах экономического благоприятствования для субъектов малого предпринимательства МП, осуществляющие приоритетные виды деятельности, освобождаются от выплаты налога на имущество, сборов на нужды образовательных учреждений, на содержание жилищного фонда, объектов социально-культурной сферы и милиции. При этом для МП, не зарегистрированных в зонах экономического благоприятствования, также предусмотрено освобождение от налога на имущество в первые пять лет деятельности. Льготы по выплатам налога на имущество и части, зачисляемой в региональные бюджеты, установлены также в Тамбовской (для МП, зарегистрированных в зонах экономического благоприятствования для субъектов малого предпринимательства), Читинской и Амурской областях, а также в Приморском крае. В Приморском крае, Пермской и Сахалинской областях субъекты малого предпринимательства пользуются льготами по выплате налога на приобретение автотранспортных средств, в Приморском крае и Сахалинской области – льготами по выплате налога на пользование автомобильными дорогами, поступающего в территориальные дорожные фонды. Регионы различаются по размерам льгот и по срокам их действия, тем не менее, можно говорить о дополнительных рычагах стимулирования развития малого предпринимательства на их территории.

В соответствии с законом «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства» регионы вправе устанавливать собственную ставку единого налога в части, зачисляемой в региональный и местный бюджеты. При этом она не должна превышать 20% от совокупного дохода либо 6,67% от валовой выручки. Пониженные ставки единого налога в части, зачисляемой в региональный и местный бюджеты, установлены только в 19 из 72 регионов.

В Российской Федерации есть лишь два региона, где ставки единого налога снижены для всех МП, при этом для предприятий, осуществляющих приоритетную для данного региона деятельность, они снижены в большей степени: Кировская область (для всех МП ставка единого налога в части, зачисляемой в региональный и местный бюджеты, составляет 5% от валовой выручки, а для предприятий приоритетных отраслей - 2 или 3% в зависимости от вида деятельности) и Кабардино-Балкарская Республика (соответственно 5,67% для всех и 3,67% для предприятий приоритетных направлений).

Наиболее распространенный способ предоставления льгот по единому налогу применяется в регионах, где ставки единого налога снижены только для МП, осуществляющих приоритетную для данного региона деятельность. К данной группе регионов относятся Республика Дагестан, Красноярский край, Архангельская, Ленинградская, Владимирская, Нижегородская, Ульяновская, Омская, Читинская, Амурская области, а также Ханты-Мансийский автономный округ.

Крайне запутанная ситуация складывается в области правовой основы участия субъектов малого предпринимательства в распределении государственных заказов. Лишь в 45 из 72 проанализированных регионов в законе «О поддержке малого предпринимательства» зафиксирован порядок доступа субъектов малого предпринимательства к госзаказам, причем в 10 регионах формулировка полностью повторяет положения федерального закона, а в 29 предложена собственная трактовка. В большинстве случаев она касается категорий субъектов малого предпринимательства, которые могут получить доступ к заказам.

Так, значительная часть регионов предусматривает распределение не менее 15% всего объема заказов среди всех субъектов малого предпринимательства, а не только среди занимающихся приоритетными видами деятельности. В Приморском крае и Сахалинской области минимальная доля составляет 20%, а не 15%. В законодательстве Республики Адыгеи, Орловской, Тверской, Ярославской, Волгоградской, Самарской и Читинской областей, а также Ямало-Ненецкого АО такая возможность прописана, но очень расплывчато, без указания точной доли, предоставляемой субъектам малого предпринимательства.

Дополнительным фактором, обусловливающим дифференциацию регионов в подходах к определению субъектов малого предпринимательства, имеющих возможность получения льгот как осуществляющих приоритетную деятельность, являются критерии доли в валовой выручке предприятий, приходящейся на приоритетную отрасль. В большинстве регионов эта доля составляет 70%, в то же время в других она может меняться в зависимости от вида предоставляемых льгот. В целом ряде регионов такая доля вообще не установлена.

Из тех регионов, где для поддержки малого предпринимательства применяется программный метод, не во всех программах определены отраслевые приоритеты, во многих регионах приоритетные направления практически полностью повторяют принятые на федеральном уровне. Лишь в нескольких регионах принятые приоритеты реально отражают отраслевую структуру хозяйства, связанные с этим проблемы и намечают первоочередные пути их решения.

Если в России действительно проводятся реформы, нацеленные на развитие саморегулирования рынка, то необходимо сократить контролирующие полномочия государственных чиновников и прежде всего за счет ликвидации дублирования их функций. В настоящее время основная цель работы финансового директора предприятия - так называемое налоговое планирование. Проблемы снижения себестоимости, увеличения прибыльности, эффективности, улучшения конкурентоспособности и кредитоспособности не являются доминирующими. Любой бизнес в России абсолютно непрозрачен для партнеров, кредиторов, банков и даже для акционеров и государства.

Статистика подтверждает, что усложнение и ужесточение контроля со стороны государственных органов приводит лишь к дополнительному давлению на законопослушного налогоплательщика и, как следствие, к прогрессирующему увеличению числа организаций, вынужденных уводить свою экономическую деятельность в тень. Простая система регистрации субъектов предпринимательства, единый прозрачный для всех заинтересованных сторон Реестр субъектов предпринимательства создадут предпосылки для вывода экономики России из теневых отношений.

Нормативно-правовая база поддержки малого предпринимательства далека от совершенства. Создается впечатление, что большинство законов было написано и принято как «дань моде» на поддержку малого бизнеса. Об этом говорят и основные формулировки законов [5].

Подводя итоги, можно отметить, что система правового обеспечения государственной поддержки малого предпринимательства в сложившемся виде стала тормозом на пути развития сектора малого предпринимательства, консервируя его стагнацию и способствуя застреванию в большинстве регионов (за исключением лидеров) на фазе «растянутого» старта. Правительству РФ и Центральному банку России не удается в условиях высокого уровня инфляции и высоких рисков развернуть в сторону малого бизнеса систему Сбербанка России и коммерческих банков. Тем самым проблема упрощения доступа малых предприятий к финансово-кредитным и инвестиционным ресурсам фактически не решается. Развитие же системы государственных фондов тормозит принятый бюджетный кодексный момент и может существенно затормозить начавшийся рост.