Правовые аспекты экономического развития России: возможен ли ожидаемый прорыв?

Внедрение любых глобальных проектов в государственную систему как части государственной политики должно происходить в рамках конституционно – правового режима прав человека: уважения личности, охраны прав и свобод граждан, в том числе и в целях «осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития» [1]. Объективную необходимость в экономическом развитии России жестко диктует мировая экономика, определяющая экономическую мощь государства и торговля, которая сегодня лишь в небольшой мере (примерно на 20% состоит из энергетического и другого сырья). Абсолютное преобладание в торговле составляют обмен технически сложной, наукоемкой продукцией на базе международной производственно-технологической кооперации. Войти в этот экономический мир на условиях независимого и равного партнерства является сложной и важной государственной задачей России на современном этапе своего развития. В российской экономике имеются локальные успехи, но к полноценному росту она не перешла, четверть века она не может выйти на горизонт позитивного развития [2]. Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев признал: «Если говорить прямо и откровенно, то, строго говоря, мы не выходили из кризиса 2008 года в полном объеме» [3].

Само понятие «экономическое развитие» означает расширенное воспроизводство и постепенные качественные и структурные положительные изменения экономики, производительных сил, факторов роста и развития, образования, науки, культуры, уровня и качества жизни населения, человеческого капитала.

Основные направления современных российских экономических преобразований были отображены в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [1]. В Указе определяется сложная задача – страна должна совершить решительный экономический прорыв. Как объявил В.В. Путин: «Национальные проекты призваны объединять граждан для достижения прорыва. Это необходимо на поворотном, рубежном этапе истории нашей страны» [4].

Само понятие «экономического прорыва» законодательно не определяется, но цели этого прорыва устанавливаются – занять место в пятерки самых развитых стран мира. Для этого разработаны паспорта национальных проектов по 12 направлениям стратегического развития до 2024 г. [5]. Доктрина экономического прорыва «…несет в себе ориентиры политического и социально-экономического развития, в центре которых находятся основные права и свободы человека», она «…открыла путь экономическим, политическим, социальным и иным реформам и служит одним из важнейших инструментов их проведения» [6, c. 8-9].

Разработка и реализация национальных проектов должны основываться на нормах Конституции Российской Федерации, так как объективной основой правового регулирования российской экономики являются конституционные нормы закрепляющие основы конституционного строя (ст. 7, 8, 9, 61 Конституции РФ), права и свобод человека и гражданина (ст.ст. 34, 35 Конституции РФ), а так же и другие (п/п. «д» – «и», «л» ст. 71, п/п. «в» – «д», «и», «к», «о» ст. 72, ст. 74, ст. 75 Конституции РФ). Суть этих и иных конституционных положений выражается в непосредственном их действии.

Процессы экономического развития не рассматриваются только как взаимоотношения граждан с государством, в экономическом глобальном мире есть и другие внешние факторы, влияющие на национальные процессы экономики. Но при этом именно эффективное взаимодействие государства и граждан определяют успехи экономического развития и в первую очередь те приоритетные социально-экономические задачи экономического развития, которые необходимы общественному большинству и им поддерживаемые, что и обуславливает консенсус как общественный договор о приоритетных и ключевых ориентирах в экономическом прорыве. При этом следует отметить, что глобальные изменения в стране потребуют, и авторитарных управленческих решений, и общественного консенсуса, что и должно смягчить социальные напряжения в реформаторских процессах. Но если общество не подготовлено к таким процессам, то приходится ждать и проводить изменения лишь при достаточном уровне принятия тех или иных экономических преобразований. Примером может служить не продуманные процессы последней пенсионной реформы, не поддерживаемые населением. Опыт зарубежных стран показывает, что в Германии поднятие пенсионного возраста началось через 5 лет после принятия решения. В США пенсионный возраст начали поднимать через 18 лет после утверждения соответствующего закона. Ни в одной развитой страны мира пенсионный возраст не поднимали через 3 месяца после утверждения решения. В этой связи необходимо осознать то, что ни авторитарное не демократическое пути решения проблем

экономического прорыва не дают гарантированного успех. Можно согласиться с тем, что «разогнать» нашу экономику без отказа от нынешней «стабилизационной» политики практически невозможно. Вместо прорыва она может продолжать находиться в затяжной стагнации.

Доктрину российского экономического прорыва следует осуществлять на основе оптимальной комбинации конституционных принципов форм собственности: частной, государственной, муниципальной и иной (п. 2 ст. 8 Конституции РФ) обеспечивая плановые и рыночные способы хозяйствования. При таком подходе к экономической доктрине управления экономикой первичными экономическими факторами необходимо определять потребности в социально-экономическом развитии государства. То есть государство должно применять такие формы управления экономикой, при которой рыночные экономические субъекты были бы направлены на выполнения тех задач, которые необходимы для развития социальноэкономический инфраструктуры государства. Это позволяет сформулировать общие контуры конституционной модели модернизации и инновационного развития российской экономики, а также степень соотношения рыночных и плановых механизмов. В этих механизмах необходима четкая и обоснованная на современных принципах система планирования, согласованная с объективными рыночными законами развития производственных отношений при определении допустимых структурных и качественных сдвигов в экономике.

Можно согласиться с тем, что «саморегулирование является наиболее адекватным методом, средством сочетания интересов субъектов экономики, установления режима свободы экономической деятельности, что не исключает и непосредственного участия государства в реализации принципа свободы экономической деятельности» [7, c. 3]. Закрепление принципа свободы экономической деятельности в Конституции (ч. 1 ст. 8 и ч. 1 ст. 34 Конституции РФ) должно определять форм и методов регулирования экономической и предпринимательской деятельности и «…является дискуссионным на протяжении всего периода современной рыночной экономики в России» [8]. Если говорить о государственном регулировании и саморегулировании, то государство фактически сводит на нет возможности саморегулирования экономики, предполагающего автономию в очерчиваемых законодательством пределах. Средства государственного вмешательства в экономику могут иметь различное выражение и глубину проникновения. Такая необходимость государственного вмешательства в экономическую сферу деятельности субъектов обуславливается:

• ˗    обеспечением публично значимых потребностей (в мерах социальной защиты, безопасности границ, правопорядке, публичной инфраструктуре и проч.);

• ˗    формированием и исполнения государственного бюджета;

• ˗    защитой окружающей среды и природных ресурсов;

• ˗    обеспечением занятости населения;

• ˗    обеспечением свободы экономической деятельности, защиты от монополизма;

• ˗    правлением государственной собственностью;

• ˗    стимулированием активной и инновационно-технологичной хозяйственной деятельности, особенно в стратегически важных секторах экономики;

• ˗    защитой нарушенных экономических прав субъектов.

Организационные задачи государства состоят в том, чтобы найти такие формы взаимодействия с субъектами предпринимательской и экономической деятельности, которые бы обеспечивали выполнение экономических задачи решающих социально-экономическое развитие в рамках установленных государственных программ социально-экономического развития. В этой связи необходимо в первую очередь выделение совокупности критериев, характеризующих государственное регулирование экономикой.

Внесенные в Совет при Президенте России по стратегическому развитию и национальным проектам паспорта национальных проектов по 12 направлениям стратегического развития были предметно рассмотрены 24 октября 2018 г. [9]. Президентом Российской Федерации отдельно подчеркнуто, что «проекты не федеральные, не региональные, а именно национальные, что предполагает консолидацию усилий всех уровней и ветвей власти, представителей гражданского общества и, конечно же, бизнеса. Прежде всего, речь идёт о том, чтобы выработать эффективные модели финансирования, участия частного бизнеса в проектах общенациональной повестки» [9]. Разработка паспортов нацпроектов регламентируется Постановлением Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» [10]. Анализ постановления указывает на то, что паспорта представляют собой предложения, разработанные узкой группой специалистов на основе методических рекомендаций Правительства Российской Федерации.

В процессе обсуждения паспортов национальных проектов в Совет при Президенте России выяснились системные проблемы стратегического планирования. Например, «астрономическая сумма», которая декларировалась консолидированной на финансирование национальных проектов – вовсе не консолидирована, даже наоборот, имеется очевидное недофинансирование нацпроектов. По мнению Председателя Счетной палаты РФ А.Л. Кудрина: «Это означает, что запуск целого ряда проектов на ближайшие три года замедлится или будет перенесен на более поздние сроки» [11]. Уже на уровне планирования указывается на то, что две трети показателей нацпроектов, нельзя отследить статистикой. На эти нацпроекты в ближайшие три года планируется потратить из бюджета 3,7 трлн. руб., но методов оценки результатов их исполнения у Правительства пока нет [12]. Цели национальных проектов не связаны между собой. Высказано замечание о том, что следует сократить число контрольных показателей «верхнего уровня», предусмотренных национальными проектами, в семь раз – со 115 до 22, существует слабая связь установленных критериев исполнимости и их глобальных целей [13].

Отметим, что в многоуровневый социальной системе, каковой является власть небольшая погрешность принятия решений на первом уровне властной вертикальной структуры, многократно увеличивает проблемы на последних ее уровнях – исполнения. Пока действенного механизма по исправлению таких ошибок, а также выявленных в ходе реализации проектов не создано, отсутствует механизм и самого общественного обсуждения самих нацпроектов, их приоритетности и т.д. Поэтому ошибки и погрешности, в том числе и системные не исключены и в этих случаях самостоятельное принятие решений каким-либо центром власти затруднительно вследствие того, что нет четко выраженной официальной доктрины проведения экономических преобразований на основе, которой и должны разрабатываться проекты и нейтрализовать возникающие просчеты.

Мировой опыт показывает, что эффективное государственное экономическое развитие во многом зависит от квалифицированного построения системы стратегического планирования, предполагающее приоритетное решение правовых задач на основе конституционноправовых механизмов, в том числе и обсуждения национальных проектов в профессиональном и общественном сообществе, а также создания единой системы мониторинга и «выполнения документов стратегического планирования» [14].

Большинство экспертов указывают на то, что назрела необходимость проведения структурных реформ в экономике. Вместе с тем отсутствует четкое понимание структурных реформ, идет ли речь о максимальной свободе рынка, уходе государства из экономики, либо в условиях кризиса и реформ государство должно быть основополагающим субъектом.

При этом невозможно провести эффективный экономический рывок на фоне «санкционный» политики, дальнейшего падения покупательной способности и спроса населения, падения производства, роста цен во всех категориях товаров, «закредитованность» субъектов Федерации, дальнейшего давления на национальную валюту и т.д. В результате этого в российской финансовой системе отмечается высокая степень волатильности рубля. Центральный Банк РФ как государственной орган защиты и обеспечения устойчивости рубля, находится в сложном положении: если увеличить учетную ставку, не будет какого-либо роста экономики;

снизить ставку – породить условия для роста инфляции. Центральный Банк РФ ужесточает финансово-кредитную политику. Тем самым создавая дополнительные проблемы Правительству РФ по реализации целевых экономических программ и обеспечению конституционных социальных обязательств государства (ч. 2 ст. 7 Конституции РФ).

В условиях подготовки «экономического рывка» доверие к власти является особой экономической категорией, доверие обеспечивает готовность людей терпеть временные трудности. Однако, в российском обществе возникает вопрос о готовности Правительства провести экономический рывок. Так, по результатам опроса, проведённого Левада центром 13-19 декабря 2018 г. выяснилось, что «большинство россиян (57%) полагают, что действующее правительство неспособно решить проблемы, связанные с ростом цен и падением доходов населения» [15]. Бесспорно, в современных условиях развития российской экономики особую актуальность приобретает восприятие правительственных преобразований через призму их результативности народом как единственным источником власти (ст. 3 Конституции РФ). Заметим, что подобные проблемы периодически возникают в истории России, как правило, это происходило в те моменты выхода системы общественных отношений из равновесного состояния. Исходя из опыта проведение модернизации в СССР, очевидно, что граждане терпели существующую бедность ради благоденствия в коммунистическом будущем. Вскоре после угасания этой веры, закончил существование и СССР. В связи с этим первейшая задача Правительства является создание всех возможных условия к стремлению «обеспечить благополучие и процветание России» и восстановления доверия населения страны – единственного источника власти в России

В числе основополагающих факторов укрепления доверия населения к власти – повышение эффективности ее деятельности, открытости и прозрачности властных институтов и структур, развитие традиционных ценностей и принципов гражданского общества, расширение значения местного самоуправления и его самостоятельности, установление механизмов общественной экспертизы проектных решений, а также их реализации. Особо следует отметить реальную персональную ответственность каждого государственного служащего за состояние дел на порученном участке и выполнение отдельных поручений.

В начале экономических преобразований необходимо создать и научно обосновать «конституционную мобилизационную экономическую модель», в границах которой следует сконцентрировать все ресурсы. Такая модель может существовать в любой форме экономики: нерыночной, рыночной, частной, государственной, многоукладной – все зависит от ее наполнения и конституционных механизмов функционирования. В рамках такой модели необходимо охватить особым конституционно-правовым режимом все основополагающие элементы «мобилизационной экономики» как фактора современной модернизации России. Основные позитивные преимущества мобилизационной экономики составляют адекватность оценки вызова и применяемых соответствующих методов. Проблемные стороны заключаются в выходе за рамки конституционных оценок и действий появившемся вызовам, что в последствие создает негативные последствия для преобразований. Опыт предыдущих мобилизаций в России говорит о принуждении как о неотменяемом компоненте мобилизационных общественных мероприятий, которые принимаются адекватно экономическим вызовам. В каждом случае необходимы оценки такой реально существующий вызов и конституционную адекватность противовеса принимаемых чрезвычайных мер. Для прорывного роста нужны прорывные реформы, направленные на развитие внутреннего рынка, инфраструктуры, инвестиций внутреннего резерва, включая сбережения населения. Международный опыт показывает, что роль и значение государства в условиях преодоления системных кризисов резко возрастает. Активное участие государства в экономических процессах как важнейшего субъекта и инструмента реформирования страны и, прежде всего, в системы материального производства является безальтернативной. При этом следует исходить из того, что крупный бизнеса в со- временной российской экономике – краеугольный камень споров экономистов, является не только ядром экономики, основным налогоплательщиком, но и своеобразным экономическим «донором» в развитии технологических инноваций. Отметим, что монетарная экономическая модель, основанная на экспорте ресурсов, исчерпала все свои резервы роста. Необходима смена экономической парадигмы, которая позволит обеспечить устойчивый рост экономики и повышение благосостояния россиян, требуется привлечение государством крупного бизнеса именно в этой конституционной модели к проведению экономических реформ это – важнейшая задача. Все же крупный бизнес может играть основную роль по развитию отдельных секторов экономики, а проведением мобилизационной политики в экономической реформе – прерогатива государства.

Для реализации национальных приоритетов необходимо, чтобы заложенные в них стратегические планы опирались на надежную правовую основу. Правовые нормы должны обеспечиваться эффективным механизмом их применения. Гарантии обеспечения национальных интересов являются юридически и организационно оформленные средства реализации предписаний, содержащихся в нормах российского права, в том числе и по защите права и свободы человека и гражданина. В паспортах национальных проектов такие правовые механизмы отсутствуют, поэтому на основании данных паспортов, необходимо разрабатывать специальные правовые режимы государственного управления. По нашему мнению, уже на уровне разработки паспортов необходимо предложить решения ряда ключевых правовых и процедурнорегламентных механизмов взаимосвязи по реализации задач национальных проектов. Так как государство в экономической реформе занимает положение монополиста, то обязано соблюдать само и защищать права и свободы всех субъектов общественных отношений. Более того, само стратегическое планирование должно опираться на экономические конституционные принципы основ конституционного строя, тем самым, способствуя оптимизации, совершенствованию государственного управления и решению главной проблемы экономического рывка – дефицита доверия к государственной власти.