Правовые аспекты социальных проблем мигрантов в России и Монголии

Характерной особенностью современного мира и общества на сегодняшний день считается степень открытости территориальных и социальных структур. Данное явление влечет за собой ряд последствий, одним из которых выступает масштаб, интенсивность, направление и темп миграционных потоков.

Основными мотивирующими факторами, которые приводят к миграции населения, становятся экономические причины, такие как поиск работы, возможности трудоустройства, улучшение условий труда, ведение бизнеса, но между тем остаются и продолжают играть свою роль и причины внешнего характера – вооруженные конфликты и стихийные бедствия. В наше время миграция – это, с одной стороны, важнейшая черта общественной жизни, с другой – основание для возникновения, существования и обострения многих социальных проблем. Мигранты, беженцы и вынужденные переселенцы по всему миру испытывают целый спектр схожих трудностей, к которым можно отнести низкий уровень образования, отсутствие знания языка и культуры принимающей стороны, трудности с приобретением жилья, проблемы, связанные с получением медицинских и образовательных услуг, воспитанием детей.

Главная задача настоящей работы – выделить правовые аспекты решения социальных проблем мигрантов посредством анализа российского и монгольского законодательств в сфере миграции, а также научных публикаций исследователей.

В поле внимания попадают Россия и Монголия в силу того, что сегодня в сложившихся условиях российское государство как никогда заинтересовано в сотрудничестве с азиатскими партнерами, к которым относится Монголия. С нормативно-правовой точки зрения, основой для данного сотрудничества является Договор о дружественных отношениях и всеобъемлющем стратегическом партнерстве между Российской Федерацией и Монголией, подписанный в Улан-Баторе 3 сентября 2019 г. Соответствующий Федеральный закон Российской Федерации о ратификации данного договора подписан Президентом России 13 июля 2020 г. В документе отображаются различные направления взаимодействия: в ст. 7 настоящего договора в целях безопасности стороны обязуются сотрудничать в области миграции, в том числе создают необходимые условия для реализации договоренностей в области правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам1.

Рассмотрим основные документы, которыми руководствуются страны при решении социальных проблем мигрантов.

В Российской Федерации в сфере миграционного регулирования сложилась и действует правовая база, которая состоит из международного и государственного законодательств.

Правовой статус мигрантов регулируется прежде всего международными правовыми документами. В документах Организации Объединенных Наций (далее – ООН) разграничиваются понятия «мигрант» и «беженец». В ст. 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. приводятся следующие различия:

• а)    мигрант (эмигрант) – человек, добровольно покидающий страну в поисках лучшей жизни; беженец (вынужденный переселенец) покидает страну вынужденно, не по экономическим основаниям, а в силу опасности для жизни, преследований по различным мотивам;

• б)    мигрант пользуется защитой правительства своей страны, а беженец не имеет такой возможности².

Одним из основных субъектов миграционного регулирования является Международная организация по миграции (далее – МОМ) в составе ООН, которая по праву считается ведущей межправительственной организацией, содействующей гуманной и упорядоченной миграции на благо всех, с присутствием более чем в 100 странах и поддержкой 174 государств-членов в улучшении управления миграцией. В Российской Федерации МОМ тесно сотрудничает с государственными, межправительственными и неправительственными партнерами. Правительственная комиссия по миграционной политике – координационный орган, образованный для обеспечения согласованных действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной миграционной политики3.

Анализируя проблемы миграционного законодательства в России, исследователи отмечают, что миграционное законодательство страны не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом (Алексеева, Приженникова, 2014: 33). Правовые нарушения чаще всего касаются сферы организации труда, где работодатель должен обращать внимание на специальные положения трудового и налогового законодательства, руководствоваться законами об обязательном пенсионном, социальном и медицинском страховании. Принимая на работу нелегальных мигрантов, работодатель автоматически исключает наемного работника из данного правового поля, что провоцирует множество других социальных проблем, связанных со своевременными выплатами заработной платы в полном объеме, предоставлением социальных гарантий, защитой прав.

В связи с этим в настоящее время вопросы миграции остаются одними из значимых среди проблем государственного правового регулирования миграционных процессов, особенно в социальных вопросах.

Правовой основой проведения миграционной политики служит Конституция Российской Федерации, положения которой являются базовыми для федерального законодательства по регулированию миграционных процессов и направлены на обеспечение конституционных прав человека и гражданина в миграционной сфере. Конституцией регулируется право человека и гражданина на свободное передвижение, места пребывания и жительства на территории Российской Федерации, а также каждый гражданин имеет право на свободный выезд из страны и беспрепятственный въезд1.

Особую роль в рассматриваемом нами вопросе следует отнести нормам Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»2, которым предусмотрено регулирование отношений между самими иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, местными органами и должностными лицами – с другой, по вопросам проживания и осуществления той или иной деятельности.

Нормы Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»3 предусматривают право каждого гражданина свободно выезжать за пределы России. Также установлен порядок по оформлению и выдаче документов для въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее иностранных граждан и лиц без гражданства.

Миграционный учет урегулирован нормами соответствующего закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»4. Также в решении социальных проблем мигрантов большую роль играют Федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации»5, «О беженцах»6, указы Президента России, постановления Правительства и другие нормативные и правовые акты Российской Федерации.

Таким образом, указанными нормами федерального законодательства реализуются положения Конституции Российской Федерации, международного миграционного права, регулируются определения правового понятия мигрантов, беженцев, порядок въезда и выезда из России, вопросы миграционного учета, реализации миграционной политики. Российские исследователи отмечают, что в государстве создана необходимая правовая база регулирования миграционных отношений, однако цели миграционной политики должны быть более четкими (Озеров, Катаева, 2020: 223).

Данный аспект в своих работах отмечают и монгольские авторы. Так, например, исследователи Монгольского государственного университета Б. Нацаг и Б. Баатар, анализируя проблемы мигрантов, ссылаются на возникающие социальные конфликты, в том числе рост преступности, связанной с миграционными процессами в мире в целом, а также в России и Монголии в частности. Авторы справедливо отмечают, что для Дальневосточного и Восточно-Сибирского регионов Рос- сии характерны малые масштабы северокавказской миграции, в значительной степени здесь преобладает среднеазиатская миграция. Приезд гастарбайтеров обычно связан с крупными инфраструктурными и строительными проектами, развернутыми в нескольких регионах, рост социальных проблем и межнациональной напряженности коррелирует с ростом количества новых проектов. В основном напряженность связана с выходцами из Центральной Азии. При этом важно подчеркнуть, что прямой конкуренции за рабочие места с местным населением в настоящее время не наблюдается в связи с занятием разных ниш на рынке труда, но настороженность по отношению к мигрантам растет. Последнее усугубляется ростом преступности и конфликтов между самими трудовыми мигрантами (Нацаг, Баттогтох, 2019: 75). Подобную ситуацию авторы объясняют отсутствием внятной государственной политики по ряду направлений, в частности, по привлечению трудовых мигрантов, неравномерным распределением квот, возникновением спекулятивного капитала у титульного этноса, непродуманной политикой в отношении малочисленных народов.

Именно потому сегодня особую роль в формировании отечественного законодательства, регулирующего правоотношения в сфере миграции, должны играть нормативно-правовые акты и документы, носящие стратегический характер. К ним может быть отнесена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период 2019–2025 гг., обусловленная экономическими и социальными факторами. В концепции указаны положительные стороны внешней миграции для России: «компенсация естественной убыли населения и миграция являются источником дополнительных трудовых ресурсов для национальной экономики»1.

В настоящее время в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации приводится следующая классификация миграции:

• а)    академическая мобильность – международные перемещения ученых и преподавателей;

• б)    временная миграция – международная или внутренняя миграция без перемены постоянного места жительства;

• в)    долгосрочная миграция – международная или внутренняя миграция, которая совершается на длительный период (не менее одного года);

• г)    квотирование привлечения иностранной рабочей силы – регулирование численности иностранных работников, привлекаемых к осуществлению трудовой деятельности;

• д)    краткосрочная миграция – международная или внутренняя миграция, которая совершается на непродолжительный срок (менее одного года);

• е)    миграция на постоянное место жительства;

• ж)    незаконная миграция – перемещения в Россию с нарушением законодательства России;

• з)    образовательная (учебная) миграция – миграция с целью получения или продолжения образования;

• и)    организованное привлечение иностранной рабочей силы – деятельность государства или уполномоченных негосударственных структур по организации перемещений иностранных работников;

• к)    сезонная трудовая миграция – вид трудовой миграции иностранных граждан в течение части года;

• л)    трудовая миграция – временная миграция с целью трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг).

Следует отметить, что данная концепция является логичным продолжением документа с одноименным названием, но на период 2012–2025 гг. Анализируя нововведения, исследователи отмечают, что новая версия Концепции предполагает максимальное упрощение правил въезда, включая выдачу виз, а также процедуры предоставления российского гражданства, особое внимание уделяется развитию внутренней миграции и адаптации мигрантов в принимающее сообщество (Максименцев, 2020: 84). Учеными также отмечается, что в рамках реализации новой Концепции миграционная политика определяется как вспомогательное средство для решения демографических проблем (Силантьева, 2020: 147). Ключевыми же в этом вопросе становятся реализация Национального проекта «Демография», а также государственные программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, программы «Дальневосточный гектар» и «Дальневосточная ипотека», различные программы социально-экономического развития регионов.

При этом пока реализация основных положений Концепции осложняется целым рядом негативных факторов, таких как последствия пандемии COVID-19 и свертывание определенных направлений услуг, в которых мигранты являлись основным трудовым ресурсом; отсутствие благоприятных условий и стимулов для переселения внутрироссийских и иностранных мигрантов. Стоит согласиться с мнением исследователей о том, что говорить о результатах реализации Концепции 2019–2025 пока рано, ситуация в миграционной политике меняется стремительно, и так будет происходить дальше, но уже сейчас можно обозначить важный компонент, на который следует обратить внимание законодателей, – это разработка мер по привлечению в Российскую Федерацию высококвалифицированных кадров, в том числе из стран Азиатско-Тихоокеанского региона, а также недопущение очередной волны «утечки умов».

Для Монголии, хозяйство которой исторически определялось кочевым образом жизни, постоянные миграции были нормой. Между тем в публикациях монгольских авторов отмечается, что для страны также характерны миграционные проблемы, охватившие сегодня весь мир. Особо остро проблема стояла с мигрантами из КНР. Долгое время численность мигрантов и условия их работы выходили из-под контроля правоохранительных органов, что приводило к коррупции и нарушению трудового законодательства в стране (Хорлоо, 2009: 67).

Как и Российская Федерация, Монголия в вопросах формирования миграционного законодательства руководствуется нормами международного права и является членом МОТ. Описывая миграционное законодательство Монголии, авторы ссылаются на Конституцию Монголии (1992 г.), а также на такие нормативно-правовые акты (Законы Монголии), как «О правовом положении иностранных граждан» (1993 г.), «Об эмиграции и выезде граждан Монголии по личным делам за границу» (1993 г.), «О гражданстве» (1995 г.), «О регистрационном учете граждан» (1999 г), «О предоставлении рабочей силы иностранным государствам, привлечении иностранной рабочей силы и специалистов» (2001 г.) (Хорлоо, 2009).

Таким образом, монгольское законодательство в сфере миграции является комплексным, однако, как и российское законодательство в этой сфере, нуждается в пересмотре с целью ответов на вызовы новой геополитической ситуации.

Уже несколько лет в Монголии обсуждается проект закона «О трудовой миграции» (О перемещении рабочей силы). Последняя редакция закона датирована 2 января 2021 г.1 Законопроект направлен на регулирование, управление и организацию трудовой миграции из Монголии в зарубежные страны и из зарубежных стран в Монголию на основе данных национального рынка труда, а также на защиту прав человека и законных интересов мигрантов. Закон содержит 5 глав: «Общие основания», «О трудоустройстве монгольских граждан за рубежом», «О трудоустройстве иностранных граждан в Монголии», «Об управлении миграцией и учете рабочей силы» и соответствующие дополнения.

Действие данного закона распространяется на отношения, связанные с защитой прав и законных интересов граждан Монголии на работу за границей, на производственную практику, предотвращение нарушений и содействие их возвращению на Родину; отношения, связанные с трудоустройством иностранных граждан и лиц без гражданства в Монголии, обучением на производстве, защитой их прав и законных интересов, предупреждением правонарушений. Закон не распространяется на внутренние миграционные процессы, однако фактически законодательство стимулирует и внутреннюю миграцию, так как прежде всего направлено на развитие национального человеческого капитала.

Принципиальным положением в данном законопроекте является образование лицензированных субъектов рынка труда, осуществляющих посреднические функции между работодателем и наемным работником (мигрантом). В законе оговаривается преимущество граждан Монголии на трудоустройство при возвращении на родину, фиксируются отдельные положения, связанные с обучением граждан Монголии за границей и определением уровня их квалификации. Особо следует отметить создание единой базы данных мигрантов, формированием и обновлением которой будет заниматься орган государственного управления, отвечающий за вопросы занятости. О создании подобной базы данных неоднократно упоминали и российские законодатели: она не только позволяет совершать учет мигрантов и анализировать потребности в трудовых ресурсах различных отраслей народного хозяйства, но и предоставляет возможность производить обмен информацией с другими государственными базами данных, которые в свою очередь связаны с решением социальных проблем.

Следует обратить внимание на то, что решение социальных проблем мигрантов заключается преимущественно в защите их прав. Российские исследователи акцентируют внимание на актуальности межотраслевой концепции защиты прав и законных интересов граждан Монголии на территории Российской Федерации и граждан России на территории Монголии. Речь идет прежде всего о правовом просвещении, издании информационных материалов на различных языках, разъясняющих актуальные и значимые для мигрантов вопросы административного, миграционного, уголовного и уголовно-процессуального законодательства (Гармаев, 2016: 21).

Со своей стороны, мы бы хотели отметить роль национальных диаспор в решении социальных проблем мигрантов. Диаспоры способствуют адаптации мигрантов в незнакомом социуме, в новой экономической, социальной, правовой среде, сохранению стабильности принимающего сообщества, а мигранты – члены диаспор обладают формальной и неформальной защитой благодаря им (Лубский, Бедрик, Зайцева, 2017: 49).

Во-первых, диаспора принимает активное участие в поддержании, оформлении и укреплении духовного единства и культуры народа. Культивируются национальные традиции и обычаи, поддерживаются национальные, языковые и культурные связи с исторической Родиной. Для некоторых диаспора остается единственным оплотом, благодаря которому мигранты чувствуют свою принадлежность к огромному народу и отдельному государству. Представители диаспор сохраняют этническую культуру и национальную самобытность (Кунилова, Каменева, 2020: 92).

Во-вторых, это праворегулирующая функция. У диаспор часто возникает необходимость не переходить многие границы и не навязывать свои каноны тем, кто относится к совершенно иным духовным и культурным связям, также диаспора сама защищает права представителей своего народа. Нередко мигранты сталкиваются с дискриминацией и отрицанием, но через диаспору могут восстановить свои права.

В-третьих, диаспора может участвовать в регулировании миграционных потоков, занятости, оказывать помощь в профессиональном и жизненном самоопределении мигранта (Кунилова, Каменева, 2020: 92).

Налаживние взаимодействия с национальными диаспорами и общественными организациями, действующими в их интересах, может способствовать созданию эффективного механизма информирования о легальном трудоустройстве, доступном жилье и возможностях получения помощи в решении различных социальных проблем. Также, по нашему мнению, активное трехстороннее сотрудничество диаспор, мигрантов и государства позволит регулировать социальную напряженность на территории пребывания, развитие межстрановых отношений между субъектами России и иностранных стран, культурное развитие, воспитание и расширение знаний у подрастающего поколения, молодежи России, что в целом характеризует развитие социальной помощи и социальной, экономической и политической сторон жизни.

Таким образом, диаспоры необходимо привлекать к политическому управлению миграцией и законотворческому процессу, при этом стремясь аккумулировать позитивный эффект мягкого воздействия диаспор на потенциальных и реальных мигрантов.

Подводя итоги, следует заметить, что в России за последние годы проделана большая трудоемкая работа в области законодательства по вопросам миграции. Упрощено регулирование трудовой деятельности иностранцев, а также квалифицированных работников, предусмотрено правило обязательного тестирования трудовых мигрантов на предмет знания русского языка, закреплены социально-бытовые гарантии со стороны работодателей. Для иностранных учащихся и студентов были введены льготы для осуществления ими трудовой деятельности в России. Между тем наличие большого числа социальных проблем, возникающих как среди мигрантов, так в принимающем сообществе различных регионов нашей страны, указывает на то, что существующее миграционное законодательство не в полном объеме соответствует потребностям как в настоящем, так и в будущем в сфере демографического, социального и экономического развития. Данное законодательство имеет ориентир по привлечению временных иностранных работников и не содержит мер, которые способствовали бы переезду на постоянное место жительства, адаптации и интеграции мигрантов. Исследователями отмечается, что в настоящее время не существует эффективного миграционного законодательства, не принят специальный нормативный акт, который закреплял бы вопросы миграционной сферы в целом. Результаты же реализации ряда государственных программ и Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации пока проанализировать затруднительно.

Законодательная база Монголии, отвечающая национальным интересам, также находится в стадии формировании. Особое значение приобретает проект закона «О трудовой миграции» в связи с ориентацией Монголии на увеличение качества человеческого ресурса, а именно привлечение высококвалифицированных специалистов за счет внешней миграции, возвращения на родину ранее уехавших граждан и максимально полного использования рабочей силы за счет внутренних миграционных процессов.

Отметим ряд выводов, формулировка которых стала результатом проведенного нами ана- лиза.

Во-первых, существующее законодательство России и Монголии в сфере миграции не обеспечивает осуществление эффективной миграционной политики. Ситуация в миграционной сфере склонна к постоянным переменам и требует внесения изменений в федеральное и региональное законодательства.

Во-вторых, следует согласиться с тем, что на сегодняшний день не сформирована необходимая правовая основа для организации социальной помощи мигрантам и решения их социальных проблем. По нашему мнению, на законодательном уровне необходимо разработать и принять ряд законов о миграции, в том числе о трудовой миграции, в которых следует не только перечислить виды миграции, но и определить субъекты взаимодействия с мигрантами и их полномочия. В качестве мер решения проблем в процессе формирования миграционного законодательства целесообразно и в российской, и в монгольской практике применить кодифицированную форму.

В-третьих, инновации в указанной сфере сохраняют актуальность. Следует больше внимания уделить правоприменительной практике в соответствии с нормами и мерами, которые предусмотрены на законодательном уровне. Значительную помощь в данном вопросе могут оказать научно-аналитическое, экспертное и информационное обеспечение миграционных процессов в России и Монголии. Кроме государственных органов власти проблемами миграции занимаются общественные объединения и организации. Изучая проблемы государственной социальной помощи мигрантам, нельзя не обозначить значимость национальных диаспор в решении задач национальной политики, так как диаспоры косвенно выполняют важнейшие социальные, экономические и политические функции и могут быть привлечены к процессу законотворчества и правоприменения.