Правовые и исторические аспекты формирования антикоррупционного законодательства и мер организационного характера в постреволюционный период становления российской государственности (1917-1941 гг.)

Архитекторы Октябрьской социалистической революции 1917 года изначально выдвигали идею создания советского государства без чиновников, в котором каждый член общества должен был не только трудиться во имя его блага, безукоризненно поддерживать новую власть, реализующую социалистические идеи, но и участвовать в решении наиболее важных государственных вопросов. Для реализации этой идеи были созданы Советы рабочих и солдатских депутатов, сформированные на явочной беспартийной основе.

Однако совсем скоро новая политическая элита убедилась, что для качественного, квалифициро-

Как цитировать статью: Волчанская А.Н., Худяков А.В. Правовые и исторические аспекты формирования антикоррупционного законодательства и мер организационного характера в постреволюционный период становления российской государственности (1917-1941 гг.) // Вестник Академии права и управления. 2018. № 4(53). с. 56–62

ванного осуществления государственных функций и решения задач пролетариату было не обойтись без профессиональных государственных служащих. В.И. Ленин в своей работе «Удержат ли большевики государственную власть писал»: «Мы не утописты. Мы знаем, что любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством… Но мы… требуем немедленного разрыва с тем предрассудком, будто управлять государством, нести будничную, ежедневную работу управления в состоянии только богатые или из богатых семей взятые чиновники. Мы требуем, чтобы обучение делу государственного управления велось сознательными рабочими и солдатами, и чтобы начато было оно немедленно, то есть к обучению этому немедленно начали привлекать всех трудящихся, всю бедноту» [1], также он отмечал, что «пролетариату необходима государственная власть, централизованная организация силы, организация насилия для подавления сопротивления эксплуататоров и для руководства громадной массой населения…» [2].

В результате сложившейся исторической ситуации был сформирован такой государственный аппарат, в который вошли как бывшие чиновники царской России и Временного правительства, так и представители новой политической элиты. Необходимым условием функционирования созданной системы стало то, что все чиновники должны были осуществлять свою деятельность на основе только социалистических принципов (равенство, коллегиальность, всеобщее благо и т.д.).

Тем не менее, жизнь оказалась сложнее идеологических схем всеобщего управления государством. Уверенность новой власти в том, что в социалистическом обществе не будет места такому социально опасному явлению как коррупция, вскоре сменилось полным разочарованием. Новое чиновничество не стало обладателем антикоррупционного иммунитета. Примером тому может служить воспоминание одного из руководителей кадетской партии И.В. Гессена, которому пришлось дать взятку в размере 12 тыс. рублей, чтобы беспрепятственно покинуть революционный Петроград. Кроме того, в секретной на тот момент записке руководства Петроградского ЧК на имя Г.Е. Зиновьева указывается на то, что в «колыбели революции» в 1920 г. «особенно широко процветало взяточничество и хищение среди служащих советских учреждений и специалистов» [3].

В этой связи, уже на стадии формирования правового и организационного механизма государства были предприняты решительные меры для борьбы с коррупцией. Рассмотрим некоторые из них.

Прежде всего, в период военного коммунизма была предпринята попытка установить тесную связь между государственными органами (учреждениями, предприятиями) и гражданским обществом.

Во-первых, именно население формировало представительные органы – Советы, которые избирались на различных региональных уровнях(всероссий-ском, уездном, городском и т.п.). Предполагалось, что в состав Советов будут входить наиболее компетентные представители рабочего класса. Так, например, Шенкурский уездный Совет Архангельской губернии дал избирателям следующее наставление: «Делегатами следует избирать самых лучших, честных, разбирающихся в политике, смелых, справедливых, решительных и не старых граждан, которые знали бы, однако, и землю, хозяйство, и весь сельский быт» [4].

Во-вторых, согласно декрету ВЦИК о «Праве отзыва делегатов» от 21 ноября 1917 г. трудящиеся получили право отзыва членов любого съезда Советов, а также представителей Учредительного собрания[5].

В-третьих, на любую выборную и назначаемую должность принимались только те кандидаты, которые были рекомендованы профсоюзами, революционными комитетами, коллективами предприятий, партийными организациями и др.

В-четвертых, с целью планомерного регулирования народного хозяйства Положением ВЦИК и СНК РСФСР от 14 ноября 1917 года был установлен рабочий контроль [6].

Все эти меры были направлены, в том числе, и на формирование представительных органов государственной власти с повышенной степенью социальной ответственности перед обществом, высокими моральными принципами,отрицающими любые формы проявления коррупции. Однако, как отмечал Ф.Э. Дзержинский, именно в этот период взятка стала бытовым явлением: «Тот, кто может уплатить, тот скорее всего выходит «в люди». Тот, кто платить не может, тот дальше 3 разряда не пойдет» [7].

В связи с галопирующим ростом коррупционных преступлений, в условиях распределительной экономики, руководство НКВД было вынуждено установить специальные ящики для жалоб граждан на коррупционные действия представителей власти.

С целью всеобщего порицания правонарушителей и правового воспитания населения страны, а также профилактики коррупционной преступности наиболее резонансные факты взяток освещались в газетах. За масштабную борьбу против взяточничества взялась советская сатира. Так, например, в газете «Правда» был опубликован фельетон «Севастьян Карманов», в газете «Коммунист» вышла статья «Дающие взятку» и др. [8].

С целью предотвращения взяточничества, и иных коррупционных преступлений весь государственный аппарат формировался и осуществлял свою деятельность в соответствии с принципом коллективности (коллегиальности). На II Всероссийском съезде Советов был сформирован Всероссийский центральный исполнительный комитет – высший законодательный, распорядительный, контрольный орган, который состоял из 101 члена.

Также принцип коллегиальности былзакреплен в первых декретах о суде, который предусматривал помимо постоянно действующих судей, обязательное присутствие народных заседателей как в течении всего судебного процесса, так и при вынесении приговора. Данное положение распространялось на рассмотрение дел в судах всех инстанций. Более того, согласно декрету ВЦИК от 7 марта 1918 г. (декрет о суде №2) предварительное следствие должно было производиться следственными комиссиями, состоящими из трех человек. Коллегиальный принцип деятельности судебных и следственных органов, по мнению представителей новой власти, должен был способствовать беспристрастному, полному и объективному расследованию преступлений и рассмотрению дел в суде. Однако отсутствие юридических знаний и жизненного опыта у народных заседателей на практике усложняли весь процесс судопроизводства, что в итоге отрицательно сказалось на конечном результате.

Первая мировая война, революции, Гражданская война окончательно истощили страну. Выходом из сложившейся ситуации должна была стать новая экономическая политика (НЭП), провозглашенная на X съезде РКП(Б) в марте 1921 года.

Вместе с тем, именно НЭП стал «питательной средой» для развития коррупции. Например, редактор «Известий» Ю.М. Стеклов отмечал, что новая экономическая политика открывала «более широкие перспективы» не только для нэпманов, но и для работников советского аппарата [9].

Именно в этот период происходит отдаление от идей развитого гражданского общества и окончательно закрепляется партийная «номенклатура», содержанием которой стали, так называемые, «партийные списки», согласно которым назначались все кандидаты на руководящие и ответственные должности. Первый список – номенклатура №1 – включал 4000 должностей, назначения на которые производились только ЦК РКП(б). По второму списку – номенклатура №2 – ведомства сами назначали на должности, предварительно уведомив об этом ЦК и согласовав эти вопросы с Учетно-распределительным отделом ЦК [10].

Главной задачей при назначении на должности должно было стать укомплектование всего механизма государства «новыми» людьми, активно реализующими идеи партии, пекущимися не о «личной наживе», а о процветании Родины. С этой целью формировались личные дела кандидатов, которых строго учитывали и проверяли на предмет их отношения к делу, которому предстояло служить.

На практике же оказалось, что ЦК РКП(б) было не в состоянии оценить качественное соответствие тысяч кандидатов на должности, а данные личных дел не всегда отражали истинное морально-психологическое лицо кандидата, так как в большинстве случаев были излишне формализованными, а в некоторых случаях и сфабрикованными. Это позволило приобщиться к власти людям с криминальными наклонностями, карьеристам, что впоследствии и открыло простор для злоупотребления чиновничьему аппарату. Номенклатура превратилась в профессионально-управленческую группу, распоряжавшуюся общенародной (государственной) собственностью в своих личных и корпоративных интересах.

Кроме того, данному периоду были характерны множественные вертикальные и горизонтальные перестановки в иерархии кадров. Так, из числа руководящего состава в 1926 году сменили должности от 40 до 60 % сотрудников, в промышленной отрасли – 45 % сотрудников пребывали в должности меньше одного года [11]. Все это подрывало экономику страны и тормозило решение основных государственных задач.

Кроме принятия мер общего характера для борьбы с коррупционными преступлениями создавались специальные ведомства. Так, для осуществления контроля и надзора над расходованием и хранением народных средств, ведением правильной отчетности был учрежден Наркомат государственного контроля. Однако в связи с тем, что деятельность данного органа не дала положительных результатов, в 1920 г. система государственного контроля была реорганизована в Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), обязанностью которой являлось: контроль за законностью; борьба с волокитой и бюрократией; разработка предложений по оптимизации деятельности государственных органов и учреждений.

30 ноября 1922 г. ЦК РКП(б) подписал циркулярное письмо «О борьбе со взяточничеством», в котором говорилось, что «громадное распространение взяточничества...грозит развращением и разрушением аппарата рабочего государства»[12]. В связи с чем, партийным организациям предлагалось оказывать содействие государственным органам по борьбе с данным социально опасным явлением.

На основании данного письма, РКИ стала действовать совместно с Центральной контрольной комиссией ВКП(б) как единый советско-партийный орган. При этом нарком РКИ по совместительству возглавлял ЦКК.

Обращает на себя внимание и тот факт, что Центральная контрольная комиссия ВКП(б) была создана по инициативе В.И. Ленина, который подчеркивал, что ЦКК – учреждение «... ответственное только перед съездом партии...» [13]. Однако вопрос о самостоятельности РКИ и ЦКК ни раз вызывал жаркие дискуссии. Сам автор данной идеи подчеркивал, что РКИ и ЦКК должны были стать «сплоченной группой, кото- рая, «невзирая на лица», должна будет следить за тем, чтобы ничей авторитет, ни генсека, ни кого-либо из других членов ЦК, не мог помешать... добиться безусловной осведомленности и строжайшей правильности дел» [14]. Однако на практике оказалось, что контрольные органы были лишены «той независимости, которая, казалось бы, должна быть присуща им» [14].

Еще одной мерой борьбы с коррумпированностью чиновников стало установление контроля за доходами. В 1924 году был введен анкетный лист государственного служащего, отражающий доходы, а также собственность не только самих служащих, но и членов их семей (супруга, супруги, детей).

Создание различных государственных ведомств и учреждений, приводило к разрастанию армии чиновников, и как следствие порождало питательную коррупционную среду. Так, Ф.Э. Дзержинский отмечал, что «наблюдается неудержимое раздутие штатов, возникновение все новых и новых аппаратов, чудовищная бюрократизация всякого дела. Это легальное кормление и пожирание государственного имущества этой саранчой. В придачу к этому неслыханное бесстыдное взяточничество, хищения, нерадение, вопиющая бесхозяйственность…» [7]. В качестве предотвращения и ликвидации данных негативных проявлений начались, так называемые, «чистки» государственного аппарата. Председатель ЦКК и нарком РКИ СССР Г.К. Орджоникидзе призывал «вытаскивать разложившихся господ и бюрократов на свет божий, невзирая на лица, и всенародно их бичевать». Однако жертвами подобных чисток стали в основном чиновники мелкого ранга, что не оказало ожидаемого влияния на всю государственную систему управления.

В 30-е годы с главной целью обезопасить себя от бесконечного натиска партийно-государственных карательных органов формировались бюрократические группы. Однако, данный факт негативно отразился на статистику коррупционных преступлений и вызвал резкую критику И.В. Сталина: «Что значит таскать за собой целую группу приятелей? Это значит, что ты получил некоторую независимость от местных организаций и, если хотите, некоторую независимость от ЦК. У него своя группа, у меня своя группа, они мне лично преданы» [15]. В 1937 г. Н.И. Ежов выступил против саботажа работы НКВД местными кланами: «Я должен сказать, что я не знаю ни одного факта, когда бы по своей инициативе позвонили и сказали: «Тов. Ежов, что-то подозрителен этот человек, что-то неблагополучно в нем, займитесь этим человеком» ... Чаще всего, когда ставишь вопрос об арестах, наоборот, защищают этих людей» [16].

Итогом данных высказываний явилось начало новых массовых репрессий, а в апреле 1937 года началась новая «чистка» партийно-государственных ка- дров. В целом же по данным КГБ СССР в 1930-1953 гг. репрессиям подверглись 3778234 человека, из которых 786098 было расстреляно, а остальные направлены в гигантские хозяйства системы ГУЛАГ [17].

Важнейшим инструментом в деле борьбы с коррупцией в указанный период оставались государственные органы контроля. При СНК СССР была учреждена Комиссия советского контроля, которая должна была контролировать деятельность всех центральных и местных органов и учреждений. В 1940 г. Комиссия советского контроля была преобразована в Наркомат государственного контроля, которому было предоставлено право давать руководителям проверяемых предприятий и учреждений обязательные для них указания об устранении обнаруженных недостатков и нарушений, а также право привлекать к юридической ответственности служащих данных учреждений и предприятий.

Для укрепления социалистической законности и охраны общественной собственности 20 июня 1933 года была образованна Прокуратура СССР. С целью обеспечения независимости от органов исполнительной власти в 1936 году все органы прокуратуры были подчинены непосредственно Прокурору СССР. В структуре НКВД 16 марта 1937 года был образован отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией (ОБХСС).

Следует обратить внимание что в 30-е годы принимается комплекс мер по совершенствованию механизма обращения граждан в исполкомы с жалобами и заявлениями на деятельность должностных лиц.

Анализируя правовые меры борьбы с коррупцией в советский период, следует отметить, что в нормативных правовых актах коррупция не признавалась ни как понятие, ни как явление в связи с тем, что это явление связывалось с пережитком буржуазного государства. Вместо этого определения использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и др.

При этом хорошо известны высказывания В.И. Ленина о необходимости бороться с взяточничеством. «Вождь» революции лично редактировал первый нормативный правовой акт, направленный на борьбу со взяточничеством – Декрет СНК РСФСР от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве», в котором устанавливалось, что уголовной ответственности подлежали лица, состоявшие на государственной или общественной службе, принявшие взятку за выполнение действий, входящих в круг их обязанностей, или за содействие в выполнении действия, составляющего обязанность должностного лица другого ведомства, а также взяткодатели, подстрекатели и пособники. Данный состав преступления являлся усеченным, следовательно, ответственность предусматривалась уже за покушение на получение или дачу взятки. К минусам данного акта следует отнести тот факт, что его положения распространялись на деяния, совершенные до вступления его в силу [18].

В связи с тем, что количество коррупционных правонарушений продолжало расти, 16 августа 1921 года был принят декрет СНК РСФСР «О борьбе со взяточничеством, который внес существенные изменения в декрет от 18 мая 1918 года. Новеллы касались освобождения от ответственности взяткодателей в случаях, если они своевременно заявляли о вымогателе взятки или оказывали содействие раскрытию дела. Указанная поправка способствовала объединению усилий представителей государственной власти и общественности в борьбе со взяточничеством.

Принятый в 1922 году Уголовный кодекс РСФСР закреплял следующие виды коррупционных правонарушений: получение взятки (ст. 114); дача взятки, посредничество, оказание содействия или непринятие мер противодействия взяточничеству (ст. 114-а), провокация взятки (ст. 115), а также злоупотребление властью (ст. 105), постановление судьями из корыстных или иных личных видов неправосудного приговора (ст. 111) и др. Следует отметить, что в большинстве случаев за взяточничество была предусмотрена высшая мера наказания – расстрел [19].

Однако, юридические составы преступлений, закрепленные в Кодексе, не охватывали весь спектр коррупционных правонарушений, совершаемых в те годы. В связи с ростом скрытых форм коррупции был издан циркуляр Наркомюста РСФСР от 09.10.1922 №97 «Об объеме понятия взятки», в котором закреплялись новые виды коррупционных правонарушений. Среди них получение должностным лицом, осуществляющим контрольные и ревизионные функции, каких-либо видов материального довольствия единовременно или периодически (пайковое довольствие, наградные и т.д.) [20]; получение вознаграждения по незаконному совместительству службы в двух государственных учреждениях или в одном государственном и другом частном, если установлено, что оба эти учреждения находятся между собою в отношениях товарообменных или взаимных услуг; полу- чение теми же лицами и в тех же случаях «комиссионных», «наградных», «организационных» или за «содействие»; получение посредниками, состоящими на службе учреждения или предприятия, специальных «комиссионных» или «наградных» и др.

В связи с установлением командно-административной системы, согласно постановлению СНК СССР от 18 октября 1931 г. «О ликвидации ненормальных фактов прямого товарообмена между хозяйственными органами» все договоры и отдельные соглашения о прямом товарообмене между хозяйственными органами признавались явлениями, граничащими со взяточничеством[21]. Кроме того, 16 декабря 1934 г. был издан циркуляр Прокуратуры СССР, в котором говорилось о том, что во всех случаях обнаружения принятия премии работниками завода-поставщика от завода-заказчика следовало привлекать к уголовной ответственности по ст. 117 (получение взятки) и ст. 118 (дача взятки) УК РСФСР как виновных в выдаче, так и принятии премий [22].

Конституция СССР 1936 г. закрепила социалистическую собственность как экономическую основу СССР [23]. Покушавшиеся на социалистическую собственность лица признавались врагами народа и приговаривались к высшей мере наказания – расстрелу с конфискацией всего имущества. При наличии смягчающих обстоятельств устанавливалась возможность его замены лишением свободы на срок не ниже 10 лет с конфискацией имущества.

Таким образом, подводя итог, можно констатировать, что новое советское правительство последовательно решительныедействия поборьбе с коррупционными проявлениями. В рассматриваемый период была сформирована правовая база и осуществлен ряд мер организационного характера, направленных на противодействие этому опасному социальному явлению.

Хотя полностью искоренить коррупционные правонарушения не удалось, тем не менее, на наш взгляд, именно в этот период были заложены правовые и организационные научно-практические основы для последующих действий советского государства в борьбе с коррупцией.