Правовые и организационные проблемы взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации с институтами гражданского общества по предупреждению коррупции

Теме противодействия коррупции уделяется в настоящее время особое внимание, особенно в условиях санкций и кризиса в России. В Указе Президента РФ от 1 апреля

2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы» федеральным государственным органам поручено обеспечить внесение изменений в планы по противодействию коррупции, направленных на достижение конкретных результатов в работе по предупреждению коррупции1.

Особое место в предупреждении коррупции отводится вопросам взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации с институтами гражданского общества при формировании антикоррупционных механизмовтерриториальныхорганов власти. В рамках концепции взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции (пункт 2 раздела 1 протокола № 34от 25 сентября 2012 г) определен ы основн ые направлен ия деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции2. Правовой механизм взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества закреплен в ряде нормативных актов. Основой регулирования правовых вопросов взаимодействия являются: Национальная стратегия противодействия коррупции, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 и Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

Указанные правовые акты определяют механизмы противодействия коррупции, требуют оптимизации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также определяют правоотношения органов исполнительной власти с гражданским обществом.

Надо отметить, что в различных актах федерального и регионального законодательства закреплены широкие возможности участия институтов гражданского общества по предупреждению коррупции. В то же время ежегодное увеличение количества негосударственных организаций требует консолидации усилий со стороны институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции. В значительной степени это объясняется тем, что права институтов гражданского общества на участие в противодействии коррупции не обеспечены нормативно закрепленными правовыми механизмами их реализации, что позволяет скрывать или замалчивать факты коррупционных правонарушений, не опасаясь ответственности за игнорирование общественного мнения, что влечет за собой отсутствие конкретных результатов по предупреждению коррупции.

Возникает вопрос, а что такое институты гражданского общества? Понятие «гражданское общество» ввел Томас Гоббс для отражения исторического развития общества, перехода его от дикого природного состояния к цивилизованному. Это понятие анализировали многие великиеумы общественной мысли: от Аристотеля, Гегеля, Маркса до современных авторов XXI века. Под гражданским обществом они понимали общество на определенной стадии его развития, включающее добровольно сформировавшиеся негосударственные структуры в экономической, социально-политической и духовной сферах жизнедеятельности общества [7].

Таким образом, гражданское общество -люди, добровольно объединенные в различные группы и самоуправляющиеся институты, огражденные законом от прямого вмешательства государства.

В рамках государственной антикоррупционной политики, базовый закон РФ № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» обязывает проводить мониторинг действенности законодательства Российской Федерации и научный анализ его результатов в целях выявления положений, способствующих проявлению коррупции, и дальнейшего совершенствования правовых норм, в том числе и участия гражданского общества в предупреждении коррупции3.

В процессе изучения учебной дисциплины «Правовые основы противодействия коррупции», совместно со студентами 3 курса института прокуратуры Уральского юридического университета, был проведен правовой анализ участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции в субъекте РФ Свердловская область. Во всех структурах органов исполнительной власти имеются специализированные антикоррупционные органы или иные органы, на которые правовыми актами возложены функции по предупреждению коррупции.

Нами были получены данные об ихсоставе и структуре. Надо отметить, что институты гражданского общества зачастую представлены общественными организациями (профсоюзами, политическими партиями, бизнесом и средствами массовой информации), то есть 14,3%. Странно, а где ветераны, молодежь, представители религиозных концессий, политических объединений, например «народного фронта»?

В Указе Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», а также в Приказе Минюста России от 27 января 2011 г. № 25 «Об утверждении порядка формирования и деятельности комиссии территориального органа Минюста России по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов» даны понятия комиссий и их организационная структура. В пункте 11 редакции названного Указа Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 сказано: «Число членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в государственном органе, должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии». Зачастую, названия комиссий, а также состав не соответствуют этому положению.

Органы субъектов государственной власти чаще всего по собственной инициативе принимают меры к привлечению институтов гражданского общества к решению социально значимых проблем. Важнейшей формой такого взаимодействия, получи вшей правовое за креплен ие на федерал ьном и региональном уровне, выступает создание общественногосударственных совещательных, консультативных, координационных и экспертных органов по противодействию коррупции при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации либо создание при них рабочих групп для разработки и принятия, важнейших организационно-правовых (программных) документов по вопросам противодействия коррупции. Например, по отчету за 2013 год в Свердловской области было создано 200 комиссий по вопросам противодействия коррупции, проведено 386 заседаний, в которых рассмотрено 398 вопросов.

Решениями комиссий установлено 124 нарушения, касающиеся ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой. В то же время, надо отметить, что за 2013 год на имя Губернатора Свердловской области и Правительства Свердловской области поступило 19964 обращения, из них письменных обращений 18146; устных обращений наличном приеме руководителей исполнительных органов государственной власти Свердловской области - 18181. Результаты отчета показывают желание общества участвовать в вопросах предупреждения коррупции. Однако, на наш взгляд, в соответствии с «Национальным планом противодействия коррупции на 2016-2017 годы» региональным органам власти нужно повысить эффективность информационно-пропагандистских и просветительных мер, направленных на создание в обществе атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям, особенно с привлечением средств массовой информации. В связи с этим необходимо отметить, при эффективной работе институтов гражданского общества во взаимодействиисорганами государственной власти, часть данных жалоб и заявлений поступало бы в общественные и политические организации.

Особо надо отметить, что вопросы правового статуса независимых экспертов и представителей различных организаций, привлекаемых для участия в комиссиях, организуемых в связи со служебной деятельностью, уже неоднократно обсуждался в литературе. Авторы соответствующих публикаций однозначно отмечают высокий уровень пробельности в регламентации названных правоотношений и неясность того круга вопросов, по которым эксперты и представители могут давать соответствующие заключения и пояснения [1; 2; 3; 4; 5]. Порой названные независимые члены комиссий привлекаются для разрешения «неудобных» для сотрудников государственного органа вопросов, в частности по толкованию законодательства, устранению возникающих коллизий, внесению предложений по оптимизации работы коллегиальныхорганов,а иногда - для отчетности за активную деятельность комиссий в связи с высказываемыми ими особыми мнениями. Представляется, что роль экспертов и представителей состоит не в этом, а основная задача - обеспечить объективность принимаемых решений.

В связи с этим хотелось бы отметить некоторые актуальные вопросы,требующие незамедлительного решения при формировании статуса названныхлиц. Прежде всего, обратить внимание на профессиональную пригодность экспертов и представителей организаций для участия в соответствующей комиссии. Не секрет, что во многом привлечение таких специалистов носит добровольно-принудительный характер, так как затраты непроизводительного времени и символическая оплата труда экспертов (представителей) несопоставимы.Таким образом, в комиссияхучаствуютте, с кем удалось договориться в силу личных контактов, а не по причине объективного выбора руководителя соответствующей организации.

Второй аспект: зачастую эксперты выбираются независимо от уровня образования, профессиональной ориентации, специальности и т. д. Такая ситуация должна быть исключена, не должен профессор консерватории участвовать в заседании комиссии Ростехнадзора, а доцент педагогического университета - в таможне, либо научный сотрудник института физики металлов - в управлении ФССП России» [6].

Правомерность оформления отношений, связанных с направлением эксперта (представителя). Как правило, достаточным является обмен письмами между руководителями государственных органов и (или) соответствующих организаций. Надо отметить, направляемые лица находятся при исполнении трудовых функций, которые ранее не были предусмотрены их трудовыми договорами (служебными контрактами). Следовательно, нужен соответствующий приказ, определяющий объем трудового поручения и гарантии для работника при его исполнении, включая обязательное соблюдение трудовой дисциплины, страхование от несчастных случаев и другие аспекты трудовой деятельности.

Кроме того, если в качестве эксперта или представителя направляется представитель одного государственного органа или общественной организации в государственный орган, то необходимо оговорить возможность занятия иной оплачиваемой деятельностью, выполняемой в государственных интересах, урегулировать вопросы о допуске к государственной, служебной, коммерческой информации и др.

Если для всех государственных служащих установлены антикоррупционные требования, то для независимых членов комиссий такие требования не предусматриваются, хотя они выступают в данном случае как должностные лица, выполняющие организационно-распорядительные функции по специальному полномочию. Следовательно, на период исполнения обязанностей всоставе комиссии на независимого члена комиссии должны распространяться те же права, обязанности и запреты, какие установлены для государственных служащих - иных членов комиссии (при принятии решений они пользуются одинаковыми правами, поэтому и иные элементы статуса следует унифицировать). Для обеспечения объективности работы комиссией и общественного контроля за их деятельностью, то независимые члены комиссии не должны принимать участие в общем голосовании, а высказывать свою позицию отдельно и в письменной форме. Разногласия между независимыми и иными членами комиссии должны становиться приоритетным вопросов ведомственного контроля и отдельным предметом прокурорского надзора.

Следовательно, не имеет смысла отправлять экспертов и представителей, чтобы они просто поучаствовали в работе соответствующих комиссий, и на этом их роль закончилась. Думается, что ежегодно их деятельность должна становиться предметом обсуждения, снятия негативных моментов и передачи передового опыта общественного контроля за деятельностью государственных органов, с соблюдением требований защиты персональных данных, охраняемой законом тайны.

Таким образом, проведенный организационно правовой анализ органов территориальной власти по вопросам противодействия коррупции зачастую направлен не на результат, а на систему отчетности перед вышестоящим государственным органом. Эффективное использование ресурсов гражданского общества, норм естественного права по предупреждению коррупции, позволит существенно понизить уровень коррупции. Нами предлагается разработать качественные и количественные показатели, объективно отражающие степень вовлеченности институтов гражданского общества, в их антикоррупционную деятельность для достижения конкретных результатов по предупреждению коррупции.