Правовые механизмы реституции культурных ценностей в Перу: национальный и международный уровни

,

,

о реституции, а также региональным лидером по числу фактически возвращенных ценностей (в период с 2015 по 2023 г. в страну инков возвращены более 10 тыс. предметов1).

Перуанское законодательство, несмотря на пробелы в защите культурных прав, различными способами обеспечивало охрану культурных ценностей, входивших и входящих в состав обширного наследия Перу (Arista Zerga, 2012: 14). Различные нормативные акты издавались постепенно, с учетом социальной, политической и культурной конъюнктуры, складывавшейся не только на национальном, но и на международном уровне, – речь, прежде всего, об опыте ЮНЕСКО. В настоящей статье предлагаем рассмотреть правовые механизмы реституции культурных ценностей в Республике Перу и осмыслить, в какой мере избираемый законодателем инструментарий отвечает характеру и масштабу существующих в рассматриваемой сфере проблем.

Правовое регулирование. Рестроспектива и действующий закон . Основы государственной собственности на культурное наследие были заложены Законом № 6634 от 13 июня 1929 г.², закрепившим, что памятники истории, относящиеся к доколумбовой эпохе, являются собственностью государства, в связи с чем оно приобретает право на экспроприацию земельных участков, на которых находятся культурные ценности (ст. 5), а также право преимущественной покупки движимых ценностей, находившихся в руках частных лиц до принятия этого закона (ст. 4). Кроме того, государственной собственностью объявляются археологические объекты (ст. 3), а также учреждается Национальный патронат археологии ( el Patronato Nacional de Arqueología ) (ст. 13). Отдельные, более ранние по времени принятия акты также затрагивали статус археологических находок применительно к конкретным случаям их вывоза – в частности, декреты 1893, 1911, 1912 и 1916 гг., о которых подробнее пойдет речь далее в связи с экспедициями Хайрама Бингема³.

В Конституции Перу 1933 г.4 в ст. 82 впервые на уровне основного закона было закреплено, что археологические, художественные и исторические сокровища находятся под охраной государства. Конституция 1979 г.5 уже в преамбуле содержит положение о необходимости защиты культурного наследия государства, а ст. 34–36 данного акта устанавливают необходимость сохранения культуры коренных народов, а также восстановления предметов, представляющих историческую ценность. Отметим, что данные положения содержатся в главе 4 «Об образовании, науке и культуре» Конституции.

В 1985 г. появился Закон об охране культурного наследия нации № 240476 (далее – Закон № 24047), который подвергался большой доктринальной критике за то, что на практике защищал прежде всего интересы частных коллекционеров, а также не содержал собственно положений о порядке охраны объектов культурного наследия (Arista Zerga, 2012: 19–20).

Статья 21 действующей Конституции Перу 1993 г.7 содержит следующие положения:

«Археологические месторождения и памятники, сооружения, монументы, объекты, библиографические и архивные документы, произведения искусства и свидетельства, имеющие историческую ценность, прямо объявленные культурными ценностями, а также – в предварительном порядке – те, в отношении которых действует презумпция о том, что они являются культурными ценностями, составляют культурное наследие Нации вне зависимости от того, находятся ли они в частной или государственной собственности. Они находятся под охраной государства.

В отношении необнаруженных культурных ценностей, находящихся в недрах и в подводных зонах территории страны, их собственником является государство, причем такая собственность является неотчуждаемой и на нее не распространяются положения о приобретательной давности.

Все объекты, входящие в состав культурного наследия нации, независимо от их государственного или частного характера, подчинены общему интересу. Государство в соответствии с законом поощряет участие частных лиц в его сохранении, реставрации, экспонировании и распространении, а также его возвращение в страну в случаях, когда оно было незаконно вывезено за пределы национальной территории».

Отметим, что рассматриваемая статья содержится в главе 2 Конституции «О социальных и экономических правах». Примечательно, что перуанский законодатель, оперируя категорией так называемых прав второго поколения, не отразил в названии главы именно культурные права, что в доктрине (Arista Zerga, 2012: 17–18) рассматривается как регресс в конституционной охране культурных прав в целом и культурного наследия в частности по сравнению с Конституцией 1979 г.

После почти 19 лет действия Закона № 24047 22 июля 2004 г. был опубликован действующий ныне Общий закон о культурном наследии нации № 282961 (далее – Закон № 28296) (с последующими изменениями). Регламент к нему, утвержденный Верховным декретом № 011-2006-ED2, был принят лишь спустя почти два года, при том что сам закон в своем четвертом заключительном положении отводил на это 90 дней. Это расхождение между закрепленным в нормативно-правовом акте сроком и реальной практикой довольно показательно для перуанского законотворчества в этой сфере в целом.

Пожалуй, главное концептуальное продвижение по сравнению с прежним регулированием – признание так называемого фактического культурного наследия: в отличие от Закона № 24047, охранявшего только формально объявленные и презюмируемые ценности, ст. III Предварительного титула Закона № 28296 распространяет защиту и на объекты, обладающие культурной значимостью, независимо от какого-либо акта признания со стороны государства (Arista Zerga, 2012: 22).

К бесспорным преимуществам действующего Закона стоит отнести и появление развернутого регулирования объектов культурного подводного наследия, отсутствовавшего в прежнем законе вовсе, а также включение в Регламент (ст. 66) презумпции культурной ценности произведений авторов Новейшего времени, уже ушедших из жизни, – начиная со второго десятилетия XX в.

Отдельного упоминания заслуживают налоговые льготы (ст. 46–48 Закона № 28296): освобождение объектов культурного наследия от налога на имущество ( impuesto predial ), освобождение от НДС ( impuesto general a las ventas ) и таможенных пошлин при ввозе культурных ценностей при наличии надлежащего сертификата, выданного Национальным институтом культуры.

Недостатки действующего правового регулирования . Прежде чем приступить к обсуждению спорных моментов в действующем регулировании, обратимся к теории разделенной собственности, предложенной итальянским юристом Массимо Северо Джаннини в 1970-х гг. (Джаннини, 1975–1976, цит. по: Casini, 2015).

Представим, что у лица есть старинный комод. С одной стороны, сам материальный носитель принадлежит ему: он может его потрогать, продать, распорядиться им как угодно. С другой стороны, учитывая историко-культурную ценность комода, он является частью наследия целого народа, а не только личной собственностью конкретного лица. Джаннини предложил юридически «расщепить» эти две стороны на два разных права: материальный объект – это частная собственность отдельного лица, а вот культурная ценность этой вещи как бы принадлежит государству (потому что именно государство защищает общественный, а не частный интерес). То есть формально у одного комода получается два хозяина в двух разных смыслах: частное лицо владеет вещью, государство «владеет» ее значением.

Сам перуанский законодатель нигде прямо не указывает на то, что применяет данную теорию, однако ее след виден в статьях Закона № 28296 (например, ст. 4, 6.4, 7).

Основная проблема заключается в том, что владеть культурной ценностью как отдельным правом – это фикция: невозможно установить за государством право собственности на значение вещи. Частных владельцев доколумбовых вещей фактически стали считать концессионерами государства (Arista Zerga, 2012: 24), однако вопрос о том, каков объем прав этого так называемого концессионера, что именно он вправе делать со своим комодом, представляющим культурную ценность, и до какой степени государство может ограничить это право, закон оставляет без ответа. Из-за этой неопределенности конструкция работает не столько как инструмент защиты культурного наследия, сколько как источник постоянной правовой неопределенности для частных собственников.

Закон № 28296 не выдерживает и терминологической строгости: почти везде используется термин «собственник» ( propietario ), но в ст. 49, посвященной мерам административной ответственности за деяния против культурного наследия нации, неожиданно появляется «держатель» ( tenedor ) без какого-либо определения этого статуса.

Кроме того, рассматриваемый нормативно-правовой акт игнорирует проблему индустриального наследия и не вводит градацию значимости объектов культурного наследия. Получается, что памятник местного значения и объект из списка Всемирного наследия ЮНЕСКО охраняются в одинаковом порядке. Казалось бы, такое упущение законодателя не должно привести к серьезным последствиям, однако факты говорят об ином.

28 ноября 1986 г. решением 10-й сессии Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО Чан-Чан был одновременно включен в Список всемирного наследия и в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой1.

В июне 2023 г. Министерство культуры Перу зафиксировало несанкционированное строительство жилого массива прямо на территории археологической зоны, в июле того же года – новую волну самозахватов на неприкосновенной территории объекта2. В феврале 2025 г. с использованием тяжелой техники было уничтожено около 600 м неприкосновенной зоны в секторе Пам-пас-де-Алехандро (округ Уанчако). Наконец, 23–24 июля 2026 г. Министерство культуры провело новую операцию по освобождению свыше 8 км государственных земель, незаконно занятых вдоль Виа-де-Эвитамьенто между Уанчакито и Виктор-Ларко3.

Таким образом, за неполные 40 лет – с момента присвоения статуса Всемирного наследия в 1986 г. и до операции по освобождению земель в июле 2026 г. – Чан-Чан ни разу не покидал список объектов, находящихся под угрозой, при этом эпизоды незаконного захвата территории фиксируются практически ежегодно. Это наглядно подтверждает, что наивысший международный статус значимости объекта сам по себе не создает пропорционально более сильной защиты на практике, если национальное законодательство не предусматривает дифференцированного, соразмерного значимости объекта механизма охраны.

Нормы, о которых речь шла выше, действуют на национальном уровне: они стараются обеспечить охрану культурной ценности до тех пор, пока она физически находится на территории Перу. Принципиально иная ситуация возникает, когда предмет уже вывезен за рубеж, – здесь внутреннее регулирование сталкивается с пределами его принудительной реализации в иностранных правопорядках.

Перу является участником обоих ключевых международных договоров в рассматриваемой сфере. Конвенция ЮНЕСКО 1970 г. о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности, принята Перу 24 октября 1979 г.4 Конвенция УНИДРУА 1995 г. о похищенных или незаконно вывезенных культурных ценностях подписана Перу 28 июня 1996 г., ратифицирована 5 марта 1998 г. и вступила в силу для страны инков с 1 сентября 1998 г.5

Помимо многосторонних конвенций, Перу заключает и двусторонние международные соглашения. Так, с 9 июня 1997 г. между Перу и США применяется Меморандум о взаимопонимании по вопросам культурных ценностей, заключенный в рамках американского закона об осуществлении Конвенции ЮНЕСКО 1970 г. о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности (Cultural Property Implementation Act) и впоследствии продлевавшийся в 2002, 2007, 2012, 2017 и 2022 гг.1

Несмотря на достаточно развитый договорный каркас, наиболее резонансные случаи возврата перуанских культурных ценностей были реализованы не на основании международных договоров, а посредством переговоров и дипломатического посредничества.

Показательно в этом отношении дело о коллекции Мачу-Пикчу против Йельского университета. В 1911, 1912 и 1914–1915 гг. Хайрам Бингем III, профессор истории Йельского университета, провел три экспедиции в городище Мачу-Пикчу с разрешения перуанского правительства; в 1912–1916 гг. он вывез в США несколько партий груза, включавших, по данным исследователей спора, свыше 4000 предметов: мумии, кости, украшения и керамику2. Отметим, что эта цифра носит оценочный характер и расходится в разных источниках (в отдельных материалах спора и заявлениях перуанской стороны фигурировали существенно более высокие оценки), что само по себе показательно для степени документальной неопределенности, типичной для подобных споров столетней давности. Официальные требования о возврате коллекции, заявленные Перу в 1918 и 1920 гг., остались без удовлетворения. В 1921 г. Йельский университет вернул лишь часть предметов, сохранив за собой наиболее ценные и научно значимые экспонаты. Переговоры возобновлялись в 2001 и в 2007 гг., однако предварительное соглашение от 14 сентября 2007 г. так и не было исполнено. 5 декабря 2008 г. Перу подало иск в отношении Йельского университета в окружной суд округа Колумбия. В июле 2009 г. суд удовлетворил ходатайство о передаче дела по подсудности в суд штата Коннектикут, куда оно поступило в ноябре 2009 г.

С юридико-технической точки зрения позиция Перу в этом споре была структурно слабой. Действовавшее на момент экспедиций Бингема перуанское законодательство – упомянутые выше декреты 1893–1916 гг. – закрепляло право государственной собственности на вывезенные предметы, однако Перу было лишено юридической возможности принудить Йельский университет к их возврату ввиду истечения следующих применимых по праву штата Коннектикут сроков: пятнадцатилетнего срока приобретательной давности, что давало Йельскому университету основания ссылаться на приобретение права собственности, и шестилетнего срока исковой давности по требованиям из нарушения договора. Более того, обе конвенции – ЮНЕСКО 1970 г. и УНИДРУА 1995 г. – оказались неприменимы ratione temporis , поскольку вывоз состоялся на десятилетия раньше их принятия³. Возврат коллекции состоялся не в результате судебного решения (иск так и не был рассмотрен по существу), а благодаря политическому посредничеству сенатора США Кристофера Додда. В результате были заключены Меморандум о взаимопонимании от 23 ноября 2010 г.⁴ и партнерское соглашение от 11 февраля 2011 г. об учреждении совместного Международного центра изучения Мачу-Пикчу и культуры инков при Национальном университете Сан-Антонио-Абад-де-Куско (UNSAAC)⁵. Последняя партия предметов была возвращена в ноябре 2012 г.⁶

Выводы. Итак, развитие перуанского законодательства об охране культурного наследия – от Закона № 6634 1929 г. до действующего Закона № 28296 2004 г. – носило поступательный, но преимущественно экстенсивный характер: расширялся круг охраняемых объектов и совершенствовался понятийный аппарат, однако не была устранена конструктивная неопределенность правового режима. Следствием этого выступает выявленная на примере объекта Всемирного наследия Чан-Чан закономерность: высший международный охранный статус сам по себе не обеспечивает пропорционально более эффективной защиты в отсутствие дифференцированного национального механизма. Тот же вывод подтверждается и на международном уровне: формально доступный правовой инструментарий – конвенции ЮНЕСКО 1970 г. и УНИДРУА 1995 г., судебная защита – оказался в деле о коллекции Мачу-Пикчу практически нереализуемым, а результат был достигнут не правовыми, а дипломатическими средствами.

Изложенное дает основания утверждать, что констатируемая перуанским законодателем абсолютность права государственной собственности на культурные ценности носит преимущественно декларативный характер: как на национальном, так и на международном уровне ее практическая реализация обеспечивается не собственно правовыми средствами, а компенсаторными механизмами административного и дипломатического свойства. Данное обстоятельство и составляет содержательную основу вынужденного смещения Перу от судебной модели реституции культурных ценностей к модели дипломатическо-административной.