Правовые меры государственного предупреждения и урегулирования этнических и религиозных конфликтов

Существование неразрешенных и возникновение новых этниче‐ ских и религиозных конфликтов - одна из наиболее актуальных проблем человечества, причиной которой в немалой степени является то, что современная политическая карта мира была сформирована вслед‐ ствие сложных процессов, в том числе в результате двух мировых войн.

В теории права описаны основные пути разрешения правовых конфликтов. На основании их анализа мы можем говорить о трех базовых подходах к разрешению правовых споров: с позиции силы, с позиции права и с позиции интересов [1]. Перенося вышесказанное на плоскость этнических и религиозных конфликтов, необходимо заметить, что если первый и последний подходы представляются понятными для це‐ лей изучения течения и урегулирования конфликтов, то разрешение их с позиции права хоть и разумно, однако практически невозможно, поскольку трудно сформулировать универсальные правила разрешения всех или большей части конфликтов.

И все же в настоящее время имеется несколько наиболее распростра‐ ненных и зарекомендовавших себя на практике механизмов предупрежде‐ ния, преодоления и урегулирования этнических и религиозных конфликтов.

Стоит отметить, что существующие в настоящее время этнические и религиозные конфликты регулируются, прежде всего, следующими спо- собами: заключение соглашения о прекращении огня, ведение переговоров, введение миротворческого контингента. Вместе с тем представляется, что на ранних стадиях конфликта наиболее важны следующие способы и приемы предупреждающего воздействия на его «горячую» стадию: ведение диалога между конфликтующими сторонами, создание специализированного арбитража. При этом стоит учитывать, что любой конфликт, особенно этноконфессиональный, всегда проще предупредить, чем погасить. Именно по этой причине необходимо своевременно находить очаги социальной напряженности (в том числе потенциальной) и ликвидировать их, а также выстроить такую систему правовых норм, которая позволит ликвидировать любые проявления этнического и религиозного экстремизма, межнациональной и межконфессиональной розни.

В Российской Федерации, как и в большинстве стран мира, действует целый ряд правовых норм, направленных на недопущение или же на наказание виновных в разжигании этноконфессиональных конфликтов. В первую очередь, в отличие от некоторых государств (Саудовская Аравия, Великобритания, Греция, Аргентина и др.), в Российской Федерации не существует официальной религии, поддерживаемой государством (ч. 1 ст. 14 Конституции РФ). То есть государство на официальном уровне не отдает предпочтение какой-то одной конфессии, не развивает и не продвигает ее, создавая для представителей иных конфессий заведомо дискриминационные условия. Данное обстоятельство необходимо вытекает из конституционно закрепленного тезиса о многонациональном (следовательно, многоконфессиональном) характере Российской Федерации.

Кроме того, целый ряд положений отраслевого законодательства (начиная от гражданского и трудового и заканчивая административным) не допускают дискриминации по национальному либо религиозному признаку, предусматривают санкции за такое противоправное поведение субъектов правоотношений. Все это является следствием развития положений ч. 2 ст. 19 Конституции РФ в отраслевом законодательстве, которая устанавливает равенство прав и свобод вне зависимости от на‐ циональной или религиозной принадлежности. Схожие по содержанию нормы можно найти в конституционном законодательстве постсовет‐ ских стран (ч. 2 ст. 25 Конституции Азербайджанской Республики, ст. 17 Конституции Туркменистана и др.).

Часть 2 ст. 13 Конституции РФ устанавливает, что запрещается соз‐ дание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституцион‐ ного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, раз‐ жигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Дан‐ ная норма служит целям защиты межнациональных и межконфессио‐ нальных отношений.

Положения Конституции РФ в данном вопросе раскрываются и в нормах УК РФ (ст. 148, 280, 282, 354.1, 357, а также квалифицированные составы по мотивам политической, идеологической, расовой, нацио‐ нальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам нена‐ висти или вражды в отношении какой‐либо социальной группы), Феде‐ рального закона «О противодействии экстремистской деятельности», ко‐ торый содержит указание на необходимость должной организационной основы противодействия экстремизму, использования методов профи‐ лактики экстремистской деятельности и т. д.

Весьма важными для поддержания здоровых межнациональных отношений в Российской Федерации и предупреждения конфликтов яв‐ ляются Закон РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» и За‐ кон РФ «О реабилитации жертв политических репрессий». Первый нор‐ мативный акт в ст. 6 предусматривает территориальную реабилитацию репрессированных народов, под которой понимается осуществление на основе их волеизъявления правовых и организационных мероприятий по восстановлению национально‐территориальных границ, существо‐ вавших до их антиконституционного насильственного изменения. На основании и во исполнение данных положений был принят Закон РФ «Об установлении переходного периода по государственно‐террито‐ риальному разграничению в Российской Федерации».

На определенную последовательность в политике межнациональ‐ ных отношений, а также на важность данного вопроса в жизнедеятель‐ ности государства указывает и факт создания Федерального агентства по делам национальностей (образовано 31 марта 2015 г. согласно Указу Президента РФ «О Федеральном агентстве по делам национальностей»). Вместе с тем в истории Российской Федерации уже существовали орга‐ ны, которые занимались разработкой и реализацией государственной политики в отношении народов, населяющих Российскую Федерацию (Министерство по делам федерации и национальностей РФ (1999–2000), Министерство по делам федерации, национальной и миграционной по‐ литики РФ (2000–2001)).

Зачастую в субъектах Федерации создаются органы исполнительной власти либо комитеты представительных органов, в компетенцию которых входит разработка, реализация и контроль за реализацией межнацио‐ нальной политики в субъекте. К примеру, в Республике Башкортостан от‐ дельными вопросами межнациональной политики занимается Министер‐ ство культуры Республики Башкортостан – республиканский орган испол‐ нительной власти, осуществляющий на территории республики государст‐ венную культурную политику и управление в области культуры, искусства, кинематографии и межнациональных отношений.

Для целей сглаживания межкультурных различий между гражда‐ нами Российской Федерации и иностранными гражданами на феде‐ ральном уровне был принят комплекс мер по работе с трудовыми ми‐ грантами.

Нельзя не отметить в контексте настоящего исследования ряд важных нормативных правовых актов, отражающих национальную по‐ литику Российской Федерации. В их число входят:

• 1)    Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. «О Стратегии государст‐ венной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г.»;

• 2)    приказ Министерства культуры РФ от 17 декабря 2008 г. «Об ут‐ верждении Концепции сохранения и развития нематериального куль‐ турного наследия народов Российской Федерации на 2009–2015 гг.»;

• 3)    Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2016 г. «Об ут‐ верждении государственной программы Российской Федерации «Реа‐ лизация государственной национальной политики»;

• 4)    Постановление Правительства РФ от 28 октября 2017 г. «О госу‐ дарственной информационной системе мониторинга в сфере межна‐ циональных и межконфессиональных отношений и раннего предупре‐ ждения конфликтных ситуаций»;

• 5)    распоряжение Правительства РФ от 23 декабря 2015 г. «О Плане мероприятий по реализации в 2016–2018 гг. Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г.».

Данные акты направлены на координацию деятельности феде‐ ральных органов исполнительной власти, государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфе‐ ре национальной политики Российской Федерации. Такая политика, в свою очередь, предполагает развитие и укрепление межнациональных и межконфессиональных отношений, недопущение возникновения конфликтных ситуаций, сохранение и развитие национальной самобытности коренных народов Российской Федерации.

Также в Российской Федерации существует определенное пони‐ мание важности работы с иностранными гражданами, направленной на сглаживание межкультурных различий и размывание социальных барь‐ еров между гражданами Российской Федерации и иностранными граж‐ данами. Для этого разработан целый комплекс правовых мер и приняты нормативные правовые акты, служащие целям адаптации иностранных граждан. Все это в целом позволяет нивелировать этноконфессиональ-ные конфликты в той или иной степени.

Однако, несмотря на наличие норм, направленных на недопущение либо минимизацию последствий этноконфессионального конфликта, в законодательстве Российской Федерации нет норм, регулирующих уже сложившуюся конфликтную ситуацию. В определенной степени это обусловлено уникальным характером каждого конфликта, поэтому выработать на основе множества сценариев течения конфликта универсальные способы выхода из него невозможно. По данной причине представляется разумным обратиться к международному опыту урегулирования этниче‐ ских и религиозных конфликтов.

В настоящее время принят целый ряд соглашений о прекращении огня в зонах этноконфессиональных и территориальных конфликтов в бывших союзных республиках: Соглашение о принципах мирного урегулирования вооруженного конфликта в Приднестровском регионе Респуб‐ лики Молдова от 21 июля 1992 г., Соглашение о прекращении огня с 12 мая 1994 г. в Нагорном Карабахе, Минский протокол от 5 сентября 2014 г. Однако, конечно же, само по себе соглашение о прекращении огня не может исчерпать и разрешить конфликт, а, наоборот, создает опасный статус-кво, который зачастую выгоден лишь одной из сторон и может вызвать дальнейшую эскалацию конфликта. Поэтому современным обществом выработан целый ряд других механизмов урегулирования конфликтов.

Во-первых, роль таких механизмов выполняют санкции, причем не только военные, но и политические, экономические, дипломатические и др. Целесообразность применения отдельных санкций диктуется особенностями и развитием самих конфликтов.

Во-вторых, ведение переговоров между конфликтующими сторонами. Стоит заметить, что необходимо создание такого переговорного процесса, где можно провести несколько стадий (раундов), каждый из которых будет ознаменовывать пройденный этап в урегулировании конфликта на основе взаимных уступок и уважения сторон. Опыт международных конфликтов убедительно показывает, что достижение согласия практически невозможно без участия посредников в переговорном процессе. Однако существуют примеры, когда конфликтующим сторонам удавалось договориться между собой и без участия посредников (переговорный процесс с 2002 по 2004 г. между участниками конфликта в Судане, а также мирное соглашение 9 января 2005 г.).

В-третьих, допускается введение миротворческого контингента либо мониторинг соблюдения режима перемирия и прекращения огня. Наиболее значимыми примерами мониторинга в настоящее время являют‐ ся контактная группа по Сирии в составе Турецкой Республики, Исламской Республики Иран и Российской Федерации, контактная группа по конфликту на востоке Украины. На территории постсоветского пространства яркий пример мониторинга представляет собой деятельность Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в зоне нагорно-карабахского конфликта (так называемая Минская группа).

Обзор современных средств предупреждения и урегулирования этноконфессиональных конфликтов позволяет сделать вывод о наличии довольного широкого перечня механизмов, но вместе с тем ни один из этих механизмов как в отдельности, так и в совокупности с другими не способен преодолеть конфликт. Только умелое оперирование различными механизмами урегулирования при наличии политической воли сторон к исчерпанию конфликта наряду с поиском нестандартных и вза‐ имно удовлетворительных решений поможет преодолеть и урегулиро‐ вать этноконфессиональный конфликт.

При этом естественно, что правовая профилактика возникновения этноконфессионального конфликта, выработка действенной национальной политики являются важной составляющей безопасности такого поли‐ этнического государства, как Российская Федерация. Многое зависит и от функционирования соответствующих правовых норм, направленных на противодействие экстремистской деятельности, а также норм миграцион‐ ного законодательства.

Эффективное правовое регулирование в сфере межнационального согласия, предупреждения и разрешения этноконфессиональных кон‐ фликтов нормами конституционного и административного права, приня‐ тие целесообразных управленческих решений специально на то уполно‐ моченными органами государственной власти позволит во многих случа‐ ях избежать деструктивных с политико‐правовой точки зрения последст‐ вий проявления этнических и религиозных конфликтов.