Правовые основы использования вооружённых сил ФРГ вне зоны ответственности НАТО

О бразование объединённой ФРГ (1990) на фоне окончания «холодной войны» стало отправной точкой процесса увеличения её роли в решении широкого круга проблем намировойарене. Его неотъемлемой составляющей стало начало использования бундесвера вне зоны ответственности НАТО – то есть фактический пересмотр правил, которых руководство ФРГ придерживался в годы «холодной войны». Учитывая запрет на применение вооружённых сил страны за пределами территории самой Федеративной Республики и её союзников по НАТО, содержавшийся в Основном законе страны (1949) [4], требовалось создать юридические основания нового подхода в области международной безопасности. В этой связи задача настоящей статьи – раскрыть особенности создания, эволюции и использования правового режима применения бундесвера за пределами традиционной зоны ответственности Североатлантического альянса.

Уже с начала 1991 г. правительство Г. Коля/ К. Кинкеля (блок ХДС/ХСС и СвДП) стало осуществлять прецедентные меры по использованию германских военнослужащих в зонах вооружённых конфликтов. После завершения операции «Буря в пустыне» (1991), проводившейся «коалицией желающих» во главе с США против оккупировавшего Кувейт иракского режима С. Хусейна, 6 марта 1991 г. «чёрно-жёлтый» кабинет направил в Персидский залив оперативную эскадру (5 минных тральщиков и 2 транспортных корабля). Это решение было принято на основании просьбы Совета Безопасности ООН. Задачей военноморской группировки ФРГ являлся мониторинг ситуации в зоне прекращённых боевых действий [12, S. 13]. Вслед за этим Германия приняла участие и в наземной составляющей процесса поддержания мира в зоне прекращённого конфликта. Опираясь на резолюцию Совета Безопасности ООН № 687, правитель- ство ФРГ направило группу сотрудников Министерства обороны в состав миссии UNSCOM (ЮНСКОМ) в Ираке для контроля над процессом разоружения режима С. Хусейна [12, S. 14].

На фоне отсутствия серьёзной внутренней критики данных действий с точки нарушения Основного закона страны, кабинет Г. Коля/К. Кинкеля, с одной стороны, приступил к разработке законопроекта, снимавшего запрет на использование бундесвера вне зоны ответственности НАТО, с другой – продолжил курс на прецедентное применение бундесвера за пределами Евроатлантического сообщества. Если в 1991 г. основным направлением данной деятельности стал послевоенный Ирак, то в 1992-1994 гг. им явился Африканский Рог – в первую очередь, территория Сомали, вступившего в затяжную гражданскую войну. Непосредственно на сомалийской территории был развёрнут 1,7-тысячный наземный контингент, в прибрежных водах – оперативная военно-морская группировка численность 0,6 тысяч военных моряков. Кроме того, в Джибути (Сомали) и Момбасе (Кения) были сосредоточены транспортные самолёты и 120 человек личного состав люфтваффе [2, P. 53]. Бундесвер был задействован в установлении воздушного моста между Момбасой и Джибути для предоставления сомалийцам гуманитарной помощи (с 25 августа 1992 г. по 21 марта 1993 г.) и оказания помощи миссии ООН в Сомали, ядро сил которой составляли войска США (с 28 августа 1993 г. по 23 марта 1994 г.). С юридической точки зрения применение бундесвера на Африканском Роге было уникально в двух отношениях. Во-первых, первая операция была осуществлена ещё до принятия резолюции Совета Безопасности № 814. Германское правительство объясняло развёртывание своих войск необходимостью предотвращения гуманитарной катастрофы. Во-вторых, юридической основой для проведения второй операции выступили уже не только резолюция Совета Безопасности ООН, но решение Бундестага от 25 апреля 1993 г. [2, P. 53]. Причем одобрение было получено на использование более чем 2-х тысячной (до 0,5 бригады) межвидовой группировки войск, основу которых составляли наземные подразделения. Этот факт на фоне параллельного применения военно-морских и военно-воздушных сил ФРГ в деятельности по поддержанию мира на территории Югославии [10, S. 191-192] стал весомым аргументом в поддержку отмены запрета на использование бундесвера вне зоны ответственности НАТО.

Ключевая роль в разработке законопроекта принадлежала блоку ХДС/ХСС и лично канцлеру Г. Колю. Его намерения, которые вели бы к глубоким переменам в курсе Германии на мировой арене как де-юре, так и де-факто, вызывали критику у части членов партии-спутника христианских демократов по правящей коалиции – СвДП, а также социал-демокра- тов. Ими были организованы митинги перед зданием федерального Конституционного суда ФРГ в Карлсруэ. Противники законопроекта правительства Г. Коля/К. Кинкеля указывали на возможность милитаризации германской внешней политики и критиковали игнорирование исторической ответственности Германии за развязывание Второй мировой войны. Однако 12 июля 1994 г. этот орган одобрил внесение изменений в статью 24 (2) Основного закона. Признавая необходимость встраивания Федеративной Республики в многостороннюю систему коллективной безопасности как страны, способной и готовой участвовать в деятельности по миротворчеству, поддержанию и принуждению к миру, Конституционный суд одобрил возможность использования бундесвера вне зоны ответственности НАТО. Однако реализация данного положения в каждом конкретном случае была обусловлена обязательным выполнением федеральным правительством двух условий. Первое из них – применение бундесвера было возможно только под эгидой международных структур, действующих в системе коллективной безопасности. В качестве них в постановлении федерального Конституционного суда указывались лишь ООН и НАТО [5]. Второе условие – обязательное получение одобрения Бундестагом задач и верхнего потолка численности военнослужащих [5]. Первая из данных кондиций обеспечивало применение бундесвера исключительно на основе международного права – правил деятельности профильных региональных и глобальных организаций, вторая – правовой контроль над использованием вооружённых сил ФРГ на национальном уровне. Эти решения Конституционного суда были направлены, во-первых, на легитимизацию военного присутствия Федеративной Республики на мировой арене. Во-вторых, правовые ограничения должны обеспечить недопущение повторения ситуации, когда бесконтрольные действия исполнительной власти и личного главы государства привели к многократному проявлению агрессии и развязыванию Второй мировой войны.

Исходя из решения Конституционного суда, германские военнослужащие могли использоваться как в небоевой по своему характеру деятельности: по миротворчеству, поддержанию мира, миростроительству, содействию в налаживании условий для жизни, предотвращению гуманитарных катастроф и оказанию помощи в случае стихийных и техногенных бедствий, так и проведении собственно силовых операций.

После получения одобрения со стороны судебной ветви власти федеральное правительство официально представило свой законопроект перед Бундестагом. Стремясь обеспечить благоприятный внешнеполитической фон, 15 июля 1994 г. оно приняло решение о направлении очередной военноморской миссии бундесвера под эгидой НАТО и За- падноевропейского союза в Адриатическое море [2, P. 38-39]. 18 июля 1994 г. группа из 30 германских военнослужащих была направлена в состав сил ООН UNAMIR, на которые была возложена задача по разведению воевавших в Руанде племён хуту и тутси и последующее поддержание мира и предотвращение гуманитарной катастрофы. 30 германских военнослужащих участвовали в создании двух воздушных мостов – между зоной вооруженного конфликта и Найроби (Кения), а также Йоханнесбургом [2, P. 53]. Своими действиями кабинет Г. Коля/К. Кинкеля, готовившийся к выборам к выборам в октябре 1994 г., стремилось «подтолкнуть» парламент к принятию выработанного законопроекта.

К этому времени «чёрно-жёлтому» правительству удалось обеспечить уверенную поддержку своих намерений, что показал ход дебатов в Бундестаге 22 июля 1994 г. Представители СДПГ и СвДП вновь выступили с обличительными речами в отношении предложений федерального правительства, однако, как показал ход обсуждения, оказались в абсолютном меньшинстве. Из 485 присутствовавших депутатов 421 (87 %) высказался «за» принятие законопроекта. Показательно, что предшествующие действия федерального правительства по использованию бундесвера были одобрены на данном заседании [2, P. 38]. Таким образом, на основе консенсуса всех трёх ветвей власти ФРГ 12-22 июля 1994 г. был принят юридический механизм использования бундесвера вне зоны ответственности НАТО. В чём заключались основные черты его функционирования?

Изначально каждый запрос федерального правительства на использование бундесвера изучался профильными комитетами – по обороне (Verteidigung), иностранным делам (Auswärtiges), финансам (Finanzen) и правовым вопросам (Recht und Verbraucherschutz), каждый из которых готовил свой вердикт, проведя внутреннее голосование. В случае, если большинство из них имели положительное значение, запрос правительства выдвигался на обсуждение всем депутатским корпусом. Представление запроса кабинета осуществляли профильные министры (обороны и иностранных дел). Вслед за этим раскрывалась позиция партийных фракций (её освещал председатель партии или его (её) заместитель) и профильных парламентских комитетов. После этого следовали вопросы от депутатов ко всем выступавшим. Голосование по итогам обсуждения могло осуществляться как в день проведения дебатов, так и на одном из следующих заседаний Бундестага. Так, решение по вопросу об использовании бундесвера в военно-воздушной кампании НАТО против Югославии в связи с развитием «косовской проблемы» было принято в сам день заседания 16 октября 1998 г. [7, S. 23161А-23163D].Одобрение Бундестагом применения бундесвера для борьбы с «Исламским государством»1 было получено лишь 4 декабря 2015 г. [9], хотя сами слушания состоялись ещё 2 декабря 2015 г. [8].

В случае, если миссия бундесвера продолжалась более 1 года, то через каждые 12 месяцев необходимо было получать новую санкцию парламентариев (с возможностью изменения как целей использования, так и максимально количества военнослужащих). Необходимо подчеркнуть, что парламентский контроль над применением бундесвера в рамках конкретной миссии осуществлялся на всём её протяжении. Бундестаг имел право досрочно свернуть миссию, отозвав военнослужащих и военную технику на родину. Кроме того, германские парламентарии в лице Комитета по обороне имело право инспектировать расположение и действий германских военнослужащих, выполняющих задания вне зоны ответственности НАТО. Данный комитет единственный (!) во всём Бундестаге обладает на постоянной функциями следственного органа(согласно статье 45а (2) Основного закона ФРГ [4])– для наделения подобными полномочиями всех остальных требуется санкция всего парламента [11]. Количество расследований, приходящихся на одну легислатуру, невелико – в частности, Комитет по обороне Бундестага 17-го созыва (2009-2013) лишь дважды действовал в качестве следственного органа. В первом случае он рассматривал правомерность использования военнослужащими бундесвера в Афганистане оружия на предмет наличия условий для реализации права на самооборону, во втором – финансовую и военную целесообразность разработки новой авиационной техники (беспилотников)[11]. Это показывает, что Комитет по обороне является действенным постоянным механизмом парламентского контроля над использованием бундесвера, демонстрируя юридическую и фактическую дееспособность механизма 1994 г.

* * *

В середине 1990-х – начале 2000-х гг. происходило увеличение как географических направлений, так и спектра задач при применении германских вооружённых сил вне зоны ответственности НАТО. Дважды – в 1995 г. и 1999 г. – люфтваффе приняла участие в военно-воздушных операциях Североатлантического альянса, проводившихся против Югославии и сербских ополченцев в Боснии и Косово. С 2001 г., опираясь на решения НАТО и Совета Безопасности, правительство Г. Шрёдера/Й. Фишера привлекло бундесвера к деятельности международной антитеррористи-ческой коалиции, в первую очередь, в Афганистане и прилегающих к Африканскому рогу акваториях. По- мимо эгиды ООН, НАТО и ЗЕС, с 2003 г. военнослужащие ФРГ стали использоваться в зонах вооружённых конфликтов и нестабильных государств в рамках деятельности механизма ОВПБ Европейского союза.

Показательно, что Бундестаг не только ни разу не отклонил запроса федерального правительства на использование бундесвера, но и не прервал его применение, в том числе в силовых операциях. Чем объяснялся данная тенденция? Исходя из особенностей политической системы ФРГ, правящей кабинет формировали имевшие суммарное большинство мандатов в парламенте политические партии. Поэтому министры федерального правительства, в большинстве своём являвшиеся одновременно и членами Бундестага, очень тесно и на постоянной основе работали с депутатским корпусом. Обычно ещё до официального внесения запроса на использование бундесвера вне зоны ответственности НАТО данный вопрос обсуждался на заседаниях партийных фракций и прорабатывался с руководителями профильных комитетов Бундестага. При этом чёткое осознание правительством возможного отказа в одобрении своих намерений оказывало весьма заметное влияние на его действия. Так, массовые пацифистские настроения электората, которые не мог не учитывать депутатский корпус, стали одним из факторов, предопределивших отказ кабинета Г. Шрёдера/Й. Фишера от боевого применения в планируемой США и их партнёрами военной кампании против Ирака (2003).

В условиях успешного функционирования юридического механизма 1994 г. – правительство Г. Шрёдера/Й. Фишера выступило с инициативой упростить существовавшую процедуру. Данное предложение было озвучено 24 марта 2004 г.[1, P. 8]. Уже 18 марта 2005г. был принят Закон о парламентском участии в принятии решений по использованию вооружённых сил за границей (Закон парламентского участия) [3]. В § 2 давалось чёткое определение термину «использование вооруженных сил». Исходя из него, федеральному правительству не требовалось одобрения Бундестага при осуществлении следующих форм использования сил безопасности ФРГ:

• -    проведения военных учений, что позволяло Германии полноценно участвовать в процессе строительства и развития вооружённых сил Североатлантического альянса и Европейского союза в реалиях мирного времени;

• -    привлечения военных экспертов к обучению личного состава как бундесвера, так и армий третьих стран, что давало возможность активно направлять миссии с участием военных инструкторов (как в индивидуальном качестве, так и группами) в различные «проблемные регионы»;

• -    применения сотрудников органов внутренних дел, что создавало условия для направления не

только отдельных экспертов, но и подразделений, групп полицейских(в первую очередь, из органов федерального, а не земельного уровня) в нестабильных государствах.

• §    5 фиксировал право федерального правительства использовать бундесвер за пределами ФРГ без санкции Бундестага в случае возникновения непосредственной угрозы безопасности (Einsätze bei Gefahr imVerzug) или гуманитарной катастрофы. Однако федеральное правительство обязано было как можно скорее не только предоставить всеобъемлющую информацию об осуществленных мерах, но и post factum в обязательном порядке запросить согласия парламента [3]. Актуальность принятия данного параграфа была вызвана ростом угрозы международного терроризма – в ответ на акты мегатеррора 11 сентября 2001 г. в США впервые в истории была активирована5-я статья Вашингтонского договора о праве на самооборону, что потребовало максимально оперативной реакции от германского правительства [2, P. 76].

В § 3 подтверждались параметры мандата бундесвера, которые должны были указываться в запросах и отчетах федерального правительства: задачи, район деятельности, правовые основы (решения ООН, НАТО и ЕС), максимальное число планируемых к задействованию военнослужащих, их возможности (оснащение), предполагаемые длительность и стоимость, ход финансирования. За Бундестагом сохранялось право отклонить (§ 3) или прервать мандат (§ 8) [3].

Ключевое значение имел § 4, где была прописана упрощенная процедура представления запроса и получения одобрения Бундестага на использование бундесвера, но лишь при осуществлении операций низкой интенсивности, то есть не предполагавших применение оружия (исключая случаи самообороны) и исключительно в рамках деятельности международных структур. Их круг по сравнению с 1994 г. существенно расширился, включая в себя не только ООН и НАТО, но также ЕС и любые другие профильные организации, действовавшие в соответствии с Уставом ООН [3]. Президент Бундестага передавал обращение правительства председателям фракций и председателям комитетов по внешним делам и обороне для ознакомления с ним подотчетных им депутатов. Запрос считался одобренным, если в течение 7 дней не поступало возражений со стороны фракций или от группы парламентарием численностью не менее чем 5 % от общего числа мест в Бундестаге [3]. Таким образом, облегченная процедура не только позволяла избежать обсуждения и голосования по обращению исполнительной власти, но и ограничивала круг принимавших в рассмотрении вопроса комитетов Бундестага 2-мя вместо 4-х. Юридически оформленные обновления базировались и в значительной степени закрепляли сложившийся формат обсуждения запро- сов федерального правительства ещё до их официального представления Бундестагу. Как показывала практика конца 1990-х – начала 2000-х гг., во многих случаях, в первую очередь касавшихся использования бундесвера в деятельности по миротворчеству и поддержанию мира, обсуждение и голосование парламентариями носили формальный характер.

Закон от 18 марта 2005 г. вступал в силу с момента своего принятия. Планировалось, что он будет действовать 10 лет.

* * *

Принятый закон, подтвердив целесообразность принятия механизма 1994 г., позволил значительно расширить деятельность по использованию германских войск вне зоны ответственности Североатлантического альянса. Помимо применения вооружённых сил в составе антитеррористической коалиции (2001-2014), в 2000-е – начале 2010-х гг. бундесвер продолжал принимать участие в процессе поддержания мира на Балканах(под эгидой НАТО и ЕС), в Ливане и государствах Центральной Африки и Африканского рога (в рамках деятельности ООН, Европейского союза и совместно с Африканским союзом). Кроме того, в данных регионах, равно как и послевоенном Ираке и Афганистане, военные возможности ФРГ использовались для возвращения «проблемных стран» в разряд стабильно развивающихся государств. С 2008 г. военно-морские силы Германии стали принимать участие в борьбе с пиратством у берегов Сомали (в рамках механизма общей внешней политики и политики безопасности Евросоюза). С 2015 г. в условиях угрозы для стран-участниц ЕС, исходящих от «Исламского государства», германские войска и военная техника стали использоваться на основании решений ООН и договора о Европейском союзе (2010) в составе международной антитеррористической коалиции (с 2014 г.).

Однако принятые в 1994 и 2005 гг. юридические акты, не позволили полностью избежать проявления правовых лакун в вопросах использования бундесвера за пределами страны. В первую очередь, правовые проблемы возникали в связи с обязательствами, которые несла ФРГ как государство-член Североатлантического альянса. Под его эгидой возникали постоянно существующие военные инструменты с участием Федеративной Республики. Первый из них, созданный в 1950-е – 1960-е гг. – Объединённое командование НАТО, где из 7 тысяч офицеров и солдат 1 тысяча были из ФРГ. Второй, сформированный в конце 1970-х гг. – группой самолётов AWACSNATO (непосредственно под эгидой альянса 17 самолётов, часть экипажей и командующий – германские военные) [1, P. 9]. Третий – силы быстрого реагирования (СБР) альянса (NATO Response Force, NRF). Созданные в 2003 г., в связи с украинскими событиями на Уэльском саммите НАТО (2014) они были увеличены до 30 тысяч,афеврале 2015 г. было принято решение нарастить их до 40 тысяч. СБР создаются из предоставляемых странами-участницами альянса континентами на ротационной основе. С осени 2014 по осень 2015 гг. обязанность комплектовать их была возложена на ФРГ, Нидерланды и Норвегию [6]. В годы «холодной войны», когда Североатлантический альянс не выходил в своей военной деятельности за пределы своей зоны ответственности, фактор участия ФРГ в военных механизмов НАТО не вызывал каких-либо юридических коллизий. В начале XXI века ситуация изменилась качественным образом – к выполнению задач за пределами государств-членов НАТО под эгидой организации стали привлекаться не только их военные контингенты в национальном качестве (от чего любая страна-участница могла отказаться в любой момент), и общие военные инструменты.

Если юридической основой для их использования выступало право на коллективную самооборону, то в таком случае федеральное правительство может сослаться на своё право использовать бундесвер без получения предварительного согласия Бундестага при наличии непосредственной угрозы для ФРГ [3]. А какое обоснование найти для выполнения наступательных задач? В этом случае федеральному правительству придётся пройти между Сциллой невыполнения союзнических обязательств и Харибдой нарушения правил использования бундесвера за пределами страны. Впервые данная проблема встала в январе 2011 г. при обсуждении вопроса о направлении экипажей люфтваффе на самолётах типа AWACS в Афганистан. Учитывая настроения депутатского корпуса и имеющийся мандат, кабинет А. Меркель/Г. Вестервелле отказал в наращивании данного германского военного присутствия. Второй раз этаже проблема возникла после развёртывания странами-участницами НАТО во главе с Францией и Великобританией военно-воздушной кампании против Ливии(апрель – ноябрь 2011 г.). Отказавшись направлять на данный театр военных действий германские экипажи, «чёрно-жёлтый» кабинет всё же согласился, согласовав свою позицию с Бундестагом, направить лётчиков ВВС ФРГ в состав группы AWACS в Афганистан [1, P. 10]. В условиях демонстрируемой готовности США и их ближайших партнёров по НАТО готовности к использованию военных инструментов, в том числе превентивному, цена наличия отмеченных правовых «пробелов» может стать огромной для как конкретного правительства, так и ФРГ в целом.

* * *

Нельзя не признать в целом эффективное использование механизма 1994 г., принятого на ос- нове консенсуса всех трёх ветвей власти – ни разу Бундестаг не отказал в удовлетворении правительственного запроса и ни разу не свернул своим решением досрочно операцию с использованием бундесвера. Важным юридическим шагом стало принятие закона 2005 г. С одной стороны, он существенно расширил практические возможности федерального правительства по использованию бундесвера, с другой – де-юре полностью сохранил инструменты парламентского контроля. Поэтому в условиях продолжающегося наращивания масштабов и географических векторов использо- вания бундесвера, в первую очередь, в небоевой деятельности (операциях низкой интенсивности), следует ожидать принятия подобного закону 2005 г. документа. Его выработка, однако, затрудняется необходимостью максимально выверенного «закрытия» «лакун» при использовании сил бундесвера в рамках общих военных инструментов НАТО. Это обстоятельство превращается в один из факторов, определяющих стремления ФРГ избегать боевого использования потенциала Североатлантического альянса, то есть реализации курса на стратегическую сдержанность.