Правовые основы оценки и анализа в бюджетном законодательстве

В статье исследуется роль оценки и анализа за исполнением государственных бюджетных программ.

THE LEGAL BASIS FOR EVALUATION AND ANALYSIS OFBUDGET LEGISLATION

Sh.A. Omarova

In clause the role of an estimation the analysis in control over execution of the state budgetary programs is investigated.

Финансовый контроль - особая функция финансов, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов законности и эффективности управления финансовыми ресурсами, а при наличии таких отклонений – своевременное принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер.

Требования государственного финансового контроля сформулированы в бюджетном законодательстве. Бюджетным кодексом Республики Казахстан определено, что бюджетное законодательство, основывается на Конституции Республики Казахстан, состоит из настоящего Кодекса и иных нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено Бюджетным кодексом.

Бюджетное законодательство определяет формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными), исполнительными органами власти, а также устанавливает процедуры подготовки, рассмотрения и отклонения отчета об исполнении бюджета. Кодексом предусмотрено, что органы финансового контроля, созданные представительными органами власти, осуществляют контроль исполнения бюджета, проводят экспертизу проектов бюджета, государственных целевых программ и нормативных правовых ак- тов бюджетного законодательства. Органы финансового контроля исполнительной власти сосредоточивают свое внимание на ревизиях и проверках преимущественно на стадиях текущего и последующего контроля.

Нормативная регламентация бюджетного контроля на сегодня практически ограничивается статьями Бюджетного кодекса. Статья 135 «Государственный финансовый контроль» (далее - ГФК) определяет, что ГФК осуществляется путем проверки и анализа соблюдения объектами контроля бюджетного и иного законодательства Республики Казахстан с целью выявления, устранения и недопущения нарушений. При этом раздел 7 «Государственный финансовый контроль», включающий 15 статей (статьи 135-151), не дает правового определения понятий “проверка”, “процедуры”, “системы их проведения”.

Единые требования к государственному финансовому контролю определялись Стандартами государственного контроля, которые разрабатываются Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета совместно с уполномоченным правительством Республики Казахстан органом по внутреннему финансовому контролю и утверждается Президентом Республики Казахстан (статья 137, пункты 2, 3, 4).

Однако указанная статья упразднена в связи с изменениями и дополнениями в Бюджетный кодекс. Соответственно упразднено действие принятых ранее стандартов по типам государственного контроля. Указанное свидетельствует о том, что на сегодняшний день отсутствуют нормативные правовые акты, регламентирующие методику проведения проверки.

Что касается оценки как метода определения качества бюджетных программ, то в статьях 138 «Типы финансового контроля» и 139 «Виды государственного финансового контроля» определено, в основе всех видов и типов контроля составной частью контроля является оценка соответствия и оценка деятельности, при этом отсутствует правовое определения оценки.

Оценка - это систематический сбор информации о деятельности в рамках программы, ее результатах, которая проводится с целью вынести суждение, повысить эффективность программы, определить степень ее результативности.

Международной сетью «Оценка программ» приняты принципы оценки программ и оценки как действия:

• 1.    Основой оценки программы может быть только точная и достоверная информация. При проведении оценки следует придерживаться определенных технических стандартов, позволяющих получить достоверную информацию. Методы сбора информации должны быть воспроизводимыми.

• 2.    Исполнение работы по оценке должно быть компетентным. Специалист по оценке программ должен обладать достаточным образованием, знаниями и навыками оценки.

• 3.    Специалист по оценке программ должен гарантировать честность и открытость всего процесса оценки.

• 4.    Специалист по оценке имеет профессиональные обязательства, определяющиеся общественными интересами, общественным благом.

Приведенные принципы целесообразно использовать и при проведении оценки как одного из способов финансового контроля. Особенно это актуально в расходовании бюджетных средств, которое в настоящее время принимает форму бюджетных программ.

Статьями 32-40 действующего Бюджетного кодекса определены понятие и виды бюджетных программ, а значит и направление расходования бюджетных средств. Бюджетная программа определяет направление расходов бюджета, взаимоувязанное со стратегическими направлениями, целями, задачами стратегического плана государственного органа (администратора бюджетной программы). Статья 32 Бюджетного кодекса Республики Казахстан определяет, что для оценки реализации бюджетной программы последняя должна содержать показатели прямого или конечного результата, а также показатели эффективности и качества.

Прямой результат выражается посредством количественных характеристик объема выполняемых государственных функций, полномочий и оказываемых государственных услуг в пределах предусмотренных бюджетных средств, достижение которых полностью зависит от деятельности организации.

Конечный результат определяет целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности и других отраслей (сфер) государственного управления, обусловленное достижением прямых результатов деятельности определенного государственного органа.

Как следует из содержания определений результативности использования бюджетных средств, их оценка выражается посредством количественных и качественных показателей.

При отсутствии целенаправленной бюджетной статистики, стандартизации форм отчетности бюджетных программ представ-

Омарова ляется сложной выработка индексов результативности бюджетных программ. Практика показывает, что при формировании государственных программ, плана мероприятий по их выполнению разработка достоверных количественных и качественных показателей является наиболее узким местом. Так, Государственной программой развития образования в Республике Казахстан на 2005-2010 годы (утверждена Постановлением Правительства Республики Казахстан от 11 ноября 2004 года №1180) было определено, что результатом реализации Программы ожидается повышение качества подготовки человеческих ресурсов, удовлетворение потребности личности и общества. В самой программе количественная и качественная оценка указанной результативности не определена.

Государственной программой по борьбе с коррупцией на 2006-2010 годы в качестве основной цели было запланировано снижение уровня коррупции во всех сферах жизнедеятельности общества путем повышения эффективности координации деятельности государственных органов и институтов гражданского общества. Ожидаемые результаты также не содержат количественных и качественных показателей достижения цели.

Приведенное свидетельствует, что в целях контроля достижения поставленной цели, результативности государственных программ есть потребность в разработке статистического учета их исполнения, где в основу будут положены показатели достижения.

Статистический учет государственного бюджета на сегодняшний день нацелен на определение общей величины доходов и расходов, их структуру, размеры государственного долга, источники финансирования бюджетного дефицита. Вместе с тем принятие государственных программ определяет необходимость разработки администраторами программ специфических показателей, характеризующих степень дос-

Ш.А.

тижения цели и ожидаемых релультатов. Практика выполнения государственных программ республиканского и регионального уровня, принимаемых на 2005-2010 годы, показала, что отсутствие обоснованных показателей достижения результатов не позволило определить их результативность.

Так, в Плане мероприятий по реализации Государственной программы образования на 2005-2010 годы в разделе «Национальная система оценки качества образования» не нашла отражения разработка системы индикаторов как по образованию в целом, так и по уровням образования . Государственная программа образования и План мероприятий по ее реализации сохраняют действующий механизм национальной системы оценки качества образования посредством государственного контроля и внутреннего контроля.

Вместе с тем в разделе 5 «Основные направления и механизм реализации Программы» указанной выше Государственной программы зафиксирована необходимость «...трансформировать содержание образования от знания центристского к компетент-ностному образованию, ориентированному на результат». Однако в национальной системе оценки качества образования данный результат будет определять не потребитель, а государственный орган. Объектом оценки является не специалист на рынке труда, сам обучающийся, а образовательное учреждение. Такая система оценки образования не сможет проверить компетентность вследствие отсутствия объективности информации о реализации вышеназванного принципа.

Приведенный пример показывает, что объективная оценка образования должна быть основана на расчете индексов, характеризующих среднее изменение взаимосвязанных показателей за тот или иной период. Согласно теории статистики, «...для определения статистических показателей необходимо идентифицировать те явления и процессы, которые подлежат изучению, а также выяснить их природу и сущность, конкретные институциональные формы, т.е. особенности организации экономики, методов финансирования и т.д.».

В соответствии с Методическими рекомендациями по оценке выполнения государственных программ наличие обоснованных индексов является одним из критериев положительной оценки ее выполнения. В отдельных случаях принцип законности не согласуется с принципом эффективности. Нередко возникают противоречия между принципами эффективности и целесообразности. Например, эффективность повышается с ростом объема работ, тогда как, с точки зрения целесообразности, предпочтителен небольшой объем. В областях деятельности, связанных с риском, иногда приходится жертвовать экономичностью, чтобы надежнее гарантировать достижение целей.

Практика последних лет показывает, что на основе бюджетных программ органы ГФК осуществляют контроль соответствия и эффективности использования бюджетных средств.

Целесообразно конкретизировать объекты финансового контроля. Как отмечено выше, статья 135 определяет, что ГФК направлена «… на соблюдение объектами контроля бюджетного и иного законодательства». При этом в Бюджетном кодексе нет конкретизации, о каком ином законодательстве идет речь. Вместе с тем объектами ГФК должны быть государственные и бюджетные программы.

В соответствии с п. 26 ст. 4 Бюджетного кодекса основной формой решения стратегических и наиболее важных задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности государства является государственная программа. В этой связи деятельность органов финансового контроля должна быть сосредоточена на оценке эффективности принимаемых государственных программ и результативности их исполнения.

П. 13 ст. 138 определяет полномочия Счетного комитета и ревизионных комиссий маслихата в части оценки эффективности и результативности исполнения республиканских бюджетных программ. В системе государственного планирования государственные программы являются формой реализации стратегических планов государственных органов.

Эффективным методом обеспечения ГФК является мониторинг государственных и бюджетных программ. Однако до настоящего времени в Республике Казахстан отсутствует Единая система мониторинга бюджетных программ. Необходимость введения мониторинга есть в силу того, что реализация государственных программ осуществляется за счет бюджетных инвестиций, а они носят долговременный характер. Система мониторинга позволит осуществлять целенаправленный непрерывный контроль реализации государственных программ.

Для формирования единой системы мониторинга государственных и бюджетных программ необходимо:

• -    определить измеряемые показатели (целевые индикаторы программы), по которым будет отслеживаться ход выполнения программы. Целевой индикатор программы - количественно измеримый показатель, характеризующий степень достижения стратегической цели государственного органа, конечного результата, на который государственный орган имеет прямое или косвенное влияние и стремится достичь его;

• -    четко определить источники информации для проведения мониторинга. С этой целью целесообразно введение статистического учета показателей индикаторов программ. Практика сегодняшнего дня показывает, что отсутствие статистического учета не позволяет объективно определить степень достижения результата программы.

Анализ как способ реализации функции ГФК в правовом отношении не получил

Омарова своего закрепления. Вместе с тем при наличии на практике многочисленных фактов нецелевого и неэффективного использования государственных финансовых ресурсов возникает необходимость в глубоком финансовом анализе формирования использования бюджетных средств и государственного имущества, направленного на выявление причин допущенных отклонений и выработке рекомендаций по их устранению и предотвращению.

В этой связи анализ эффективности и целесообразности использования госиму-щества и бюджетных средств должен быть закреплен в функциях Счетного комитета Республики Казахстан как экспертно-аналитическая деятельность. Указанная деятельность должна включать следующие контрольные мероприятия:

Ш.А.

• -    анализ и оценка нормативных правовых актов, регламентирующих бюджетную систему;

• -    анализ исполнения бюджета, государственных целевых программ;

• -    анализ эффективности и целевого использования бюджетных средств;

• -    анализ госимущества и доходов от его деятельности;

• -    анализ дефицита (профицита) бюджета.

По результатам экспертно-аналитической деятельности составляется экспертное заключение.

Таким образом, внесенные предложения и рекомендации будут способствовать реформированию государственного финансового контроля как по его содержанию, так и по мерам ответственности по результатам такого контроля