Правовые основы развития кооперативного движения в России в конце XIX - начале XX века

The peculiarities of becoming of the Russian cooperative legislation in the end of 19 th — at the beginning of the 20th centuries, its development during the First World War and the February revolution are examined in this article. The policy of the government with regard to various kinds of agricultural cooperatives is also observed. The order of opening of cooperatives, peculiarities of their internal organization and interaction with the central and local authorities, sources of financing and main directions of their activity are examined on the basis of the analysis of normative sources, archival documents and data of the periodical press of the beginning of the

• 20 th century.

Экономическая политика правительства России в настоящее время ориентирована на утверждение рыночных отношений в хозяйстве страны. Как и в начале XX в., будущее сельского хозяйства связывают с развитием крепкого товарного крестьянского хозяйства, которое в отличие от громоздкой колхозно-совхозной системы будет более эффективным и гибким к требованиям рынка. Препятствиями на данном пути стали недостаток финансирования и слабая законодательная база. Сельскохозяйственные производители все более ощущали потребность в объединении усилий для обеспечения средствами производства, кредитом и сбыта продукции. Тогда возникла идея возрождения сельской кооперации, появилась острая необходимость в усвоении опыта, накопленного в прошлом участниками кооперативного движения, без чего невозможно нормальное и эффективное функционирование кооперации в современных условиях.

Здесь особое значение имеет опыт российского кооперативного законодательства конца XIX — начала XX в. В России традиционно государство играло значи-

НСЮРНЯ

тельную роль в экономическом развитии, позиция правительства, государственная поддержка часто определяли успешность любого общественного начинания. Во многом такая ситуация сохраняется и в настоящее время. Современное правительство делает первые шаги в создании нового кооперативного законодательства, начиная прежде всего с сельской кредитной кооперации. В условиях, когда за долгие десятилетия почти полного затухания кооперативного движения были утеряны навыки и традиции, этика и культура кооперативной деятельности, необходимы знания и умения для ее возрождения.

К сожалению, в исторической науке недостаточно изучен вопрос о государственной политике в отношении кооперативов. Исключение составляют работы A. П. Корелина. В его фундаментальном труде «Сельскохозяйственный кредит в России в конце XIX — начале XX в.» отдельные разделы посвящены кредитной кооперации и политике государства по отношению к ней [8]. Данная проблема была развита автором в статье «Кооперативное законодательство в России и западный опыт», в которой ученый, рассматривая основные этапы развития кооперативного движения, определяет место и роль в нем принимаемых правительством законов по различным видам кооперации и соотносит их с зарубежным опытом [7]. Отдельные проблемы кооперативного законодательства рассматриваются также в работах Е. Н. Ильиной и B. В. Кулакова [3; 9]. В связи с недостаточной изученностью данной проблемы особое значение приобретают материалы законодательного и нормативного порядка. Наиболее полно они представлены в «Полном собрании законов Российской империи», а также в «Собраниях узаконений и распоряжений правительства». Информация о практической реализации данных нормативных актов содержится в местной и центральной кооперативной периодической печати начала XX в. Использование комплекса источников позволяет восстановить пробел, сложившийся в исторической науке по вопросу об особенностях развития отечественного кооперативного законодательства во второй половине XIX — начала XX в.

Экономическая политика царского правительства со второй половины XIX в. имела целью достижение общего экономического прогресса страны. В этом смысле развитие кооперации рассматривалось как одна из приоритетных мер в общей модернизации страны. Поэтому именно государство инициировало во многом образование разного рода кооперативов, определив правила их регистрации, задачи, а также порядок взаимодействия с властями и возможность объединения в союзы. С другой стороны, опасаясь возможности использования кооперативных организаций для распространения революционных идей среди народных масс, стремясь сохранить контроль над ними, правительство препятствовало выработке единого кооперативного законодательства, ограничиваясь разработкой отдельных образцовых уставов для каждого вида кооперативов.

Наибольшее внимание правительства привлекала кредитная кооперация. Она была самой многочисленной в стране. По мнению А. П. Корелина, причины интенсивного развития кредитной кооперации коренились в общей атмосфере рыночных преобразований в России. Крестьянство как самый многочисленный слой общества в этой атмосфере капиталистического производства испытывало острую потребность в деньгах. С другой стороны, государство было заинтересовано в увеличении платежеспособности населения и создании в деревне крепкого товарного крестьянского хозяйства [7, с. 184].

Первоначально функция кредитования мелких землевладельцев, кустарей и торговцев на покупку земледельческих машин и орудий была возложена на Государственный банк. Но вскоре эта операция была прекращена, так как потребности населения резко превышали возможности Государственного банка. Эти обстоятельства во многом ускорили утверждение 1 июля 1895 г. «Положения об учреждениях мелкого кредита», а впоследствии и разработанного на его основе «Положения» от 7 июня 1904 г.

ГУМА1НТАРНЙ: актуальные

проблем ы

ГУМАНИТАРНОЙ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ

«Положением об учреждениях мелкого кредита» от 1 июля 1895 г. создавались кредитные учреждения нового типа — кредитные товарищества. Главным отличием их от ссудо-сберегательных товариществ было отсутствие паевых взносов. Основной капитал образовывался из ссуды Государственного банка. Несомненно, этот пункт Положения создавал максимально выгодные условия для крестьян и должен был способствовать расцвету и массовому распространению кредитных кооперативов в стране. Ссудо-сберегательные товарищества также могли пользоваться ссудой Государственного банка, но только после представления первого годового отчета. Для них вводилась новая «вилка» паевого взноса — от 10 до 100 руб., что свидетельствовало о новой ориентации правительства не на малообеспеченные, а на устойчивые трудовые хозяйства [8, с. 108].

Разнообразнее стали виды ссуд: краткосрочные увеличились до 12 месяцев вместо 9; разрешались долгосрочные ссуды сроком до 5 лет, хотя на введение последних требовалось специальное решение Министерства финансов. В качестве обеспечения ссуды, помимо прежнего личного доверия и поручительства, вводился залог движимого и отчасти недвижимого имущества. Процент по ссуде ограничивался 12 % (ст. 13) [13, с. 356]. Данные установления значительно удешевляли кредит, делали его доступным для большинства крестьянских хозяйств. С другой стороны, работу кооперативов сдерживали мелочная регламентация, необходимость разрешения Министерства финансов на ведение таких важнейших операций, как долгосрочное кредитование, залоговые операции и посредническая деятельность. В основе этих ограничений лежало стремление не допустить разорения и массового закрытия кредитных кооперативов, наблюдавшегося в конце XIX в.

Новое «Положение о мелком кредите» было принято 7 июня 1904 г. Оно значительно расширяло систему мелкого кредита, делало ее более разнообразной. Вводился новый тип кредитных учреждений — земские кассы мелкого кредита (ст. 2).

Они могли финансировать как кооперативы, так и отдельных заемщиков, а также получали право учреждать по своей инициативе и на свои средства кредитные и ссудо-сберегательные товарищества, не испрашивая специального разрешения властей. Это рассматривалось законодателями как приближение к явочному, регистрационному порядку открытия кооперативов, ставшему нормой для западноевропейских стран. В таких кассах видели своего рода финансовые центры кооперации. С целью добиться согласованности в деятельности кредитных кооперативов, объединения их усилий в деле подъема сельского хозяйства Положением разрешалось также создавать региональные союзы кредитных кооперативов. Но реализация этого права была затруднена необходимостью утверждения союзных уставов Кабинетом министров (ст. 5).

Закон вводил некоторые изменения и в операционную деятельность кооперативов. Более четко было обозначено целевое назначение ссуд кредитных и ссудосберегательных товариществ: на хозяйственный оборот и хозяйственные улучшения, приобретение инвентаря и рабочего скота. Ссуда должна была идти не на личное потребление, а на преобразование хозяйства, увеличение его производительности. Производительный характер ссуды в большей степени гарантировал ее возврат и сокращал возможность просрочек и роста задолженности крестьян.

Значительно облегчались условия заключения залоговых сделок. По новому Положению в обеспечение ссуды можно было принимать в залог продукты сельского хозяйства (в основном зерно) и инвентарь. Под залог хлеба можно было получить не обычные 300 руб. ссуды, а от 500 до 1 000 рублей [8, с. 117]. Это привело к значительному распространению в деятельности кредитных кооперативов хлебозалоговых операций, позволявших крестьянам придерживать хлеб до более благоприятных условий сбыта. Более подробно был прописан также порядок осуществления посреднических операций кредитных кооперативов (ст. 14). Закупка необходимых в

МIОРИЯ

крестьянском хозяйстве товаров и инвентаря должна была осуществляться из средств специального капитала, создаваемого за счет ежегодных отчислений от прибылей кооперативов [14, с. 673]. Таким образом, покупка инвентаря через посредничество кредитного товарищества стала доступной более широкому кругу сельских хозяев.

В Положении от 7 июня 1904 г. также усиливались меры по защите вкладов в кредитных товариществах: как и в государственных сберегательных кассах, они не подлежали отчуждению, описи, были наследственно передаваемы (статьи 15— 17). Это обеспечило приток свободных денежных средств сельского населения в учреждения мелкого кредита.

Новый закон, хотя и подготовил почву для следующего этапа развития кредитной кооперации, не решил ряда проблем. Они касались ограничений финансовых оборотов кооперативов. Так, согласно ст. 18 сумма вкладов и займов не должна была превышать более чем в 10 раз основной капитал кредитного товарищества; ограничивалась также возможность получения кооперативом ссуды, размером превышавшую 80 % открытых членам товарищества кредитов (ст. 36). На местах вопросы предоставления ссуд часто требовалось решать исходя из финансового состояния каждого отдельного кооператива. Тем не менее «Положение об учреждениях мелкого кредита» от 7 июня 1904 г. способствовало созданию сложной и разветвленной сети мелкого кредита в деревне, став необходимым условием последующего бурного роста сельской кредитной кооперации.

Противоречивым было отношение властей и к потребительской кооперации. С одной стороны, они были вынуждены считаться с необходимостью организации снабжения населения продовольствием и предметами первой необходимости, учитывая довольно низкую организацию внутренней торговли и засилье торговоростовщического посредничества. Потребительские кооперативы являлись важным средством снабжения крестьян, ремесленников и кустарей необходимыми орудиями производства. С другой стороны, правительство опасалось, что общества потребителей выйдут из-под контроля, будут содействовать общественно-политической организации населения и росту оппозиционных настроений.

Одним из важнейших событий в развитии отечественной потребительской кооперации стало издание Министерством внутренних дел в 1887 г. «нормального» устава потребительских обществ. Смысл потребительского кооператива, его отличие от частной лавки в полной мере раскрыл А. В. Чаянов: «Если предприниматель-лавочник ставит интересы своего капитала на первое место, если он всеми средствами, в ущерб и за счет своих покупателей, стремится вытянуть наибольший барыш из своей торговли, то в потребительской кооперативной лавке интересы получения чистой прибыли на вложенный в товары капитал стоят на втором месте. Капитал, конечно, необходим и для потребительского общества, без него нельзя сделать хозяйственного оборота. Но не его интересы управляют делом, а интересы тех потребителей, тех крестьянских хозяйств, которые соединенными усилиями создали потребительскую лавку для обслуживания своих нужд. Ни один кооператор не захочет увеличить прибыльность своей лавки подмесью песка в своем хлебе и воды в молоке, потребляемом его детьми» [18, с. 10]. Поэтому к товарам в кооперативной лавке предъявлялись повышенные требования, они должны были быть хорошего качества и продаваться точным весом. Продажа товаров должна была осуществляться за наличный расчет, а не в кредит, по средней рыночной цене, а не по заготовительной. Прибыль возвращалась потребителю разными способами, но не понижением цены товара. К осознанию необходимости этого пришли в результате тяжелого опыта, данные меры должны были защитить потребительские общества от растрат и так недостаточных финансовых средств. Материальная заинтересованность членов в работе кооперативной лавки обеспечивалась распределением между ними основной части прибыли пропорционально сумме закупленных товаров (по забору) [15, с. 15].

Таким образом, устав создавал благоприятные условия для роста потребительской кооперации и привлечения к ней все большего числа сельских жителей. С другой стороны, уставом жестко регламентировалась финансовая деятельность потребительских обществ. Кооперативы могли использовать в своей деятельности только средства оборотного капитала, запасный же каптал предназначался только на покрытие возможных убытков. Общая сумма долговых обязательств не должна была превышать суммы вступительных взносов и паевого капитала. Так как большинство обществ были сельскими, немногочисленными и размеры пая в них колебались от 5 до 10 руб., то и оборотные средства были незначительными, что сильно затрудняло работу кооперативов [17, с. 1—2]. Тем не менее, несмотря на ограничительный характер «нормального» устава от 13 мая 1897 г., он внес порядок в дело организации потребительских обществ, подтверждением чему стал их быстрый рост в деревне.

В таком же положении находились и другие кооперативные объединения. Отсутствие в России закона о трудовых артелях существенно замедляло порядок утверждения уставов промысловых товариществ и трудовых артелей. Такие кооперативы вынуждены были долгое время использовать договорную форму организации, но при этом они не являлись юридическими лицами, что сказывалось на их практической деятельности, особенно при заключении различных сделок. Отчасти этим объяснялся низкий уровень развития кустарно-промысловой кооперации в российской деревне. «Положение об артелях трудовых» было принято только 1 июня 1902 г. Согласно закону губернатор получал право своей властью разрешать трудовые артели, если они основывались на «нормальном» уставе. Но устав появился только 30 сентября 1904 г.

На длительное время затянулась также разработка «нормальных» уставов для сельскохозяйственных обществ и товариществ. Законодательное оформление сельскохозяйственных товариществ берет начало с первого «нормального» устава 1897 г. [10]. Он не только расширил задачи кооперативов, разрешив им сбыт сельскохозяйственной продукции в сыром и обработанном виде, а также право устраивать производство для переработки сырых продуктов. Кроме того, устав ввел в деятельность сельскохозяйственных товариществ совершенно новые для них функции, в частности выдачу ссуд под товары, принятие продукции для комиссионной продажи, получение ссуд под те же товары по поручению товаровладельцев из кредитных учреждений, а также исполнение разного рода поручений сельских хозяев, касающихся их промыслов.

Устав 1897 г. был больше приспособлен к широкому району и к более значительной по объему сельскохозяйственной деятельности, ориентируясь преимущественно на крупные хозяйства. Для малых сельскохозяйственных обществ он был слишком сложен, малодоступен. Поэтому 18 ноября 1908 г. был принят новый устав, ограничивавший район деятельности товариществ и приближавший их к нуждам и интересам сельских хозяев. С утверждением этого устава в российской деревне получили развитие новые кооперативы: товарищества для переработки картофеля, сбыта яиц, шерсти, по аренде земли, машинных и других товариществ. При этом устав ограничивал оборотные капиталы не паями, а членскими взносами, что препятствовало осуществлению коммерческих операций.

Сельскохозяйственные общества появились в России после утверждения нормального «Устава для местных сельскохозяйственных обществ» 28 февраля 1898 г. [16]. Согласно этому уставу общества должны были заниматься просветительской деятельностью, направленной на повышение культуры земледелия, через устройство публичных чтений, сельскохозяйственных бесед, устройство конкурсов, испытаний земледельческих машин и т. д. Средства таких обществ составлялись из членских взносов, субсидий от правительственных и общественных учреждений и пожертвований, а также доходов от уст-

НСЮРНЯ

раиваемых обществом предприятий (склады, выставки, продажа сырья). Такая ограниченность в средствах стала одной из основных причин, тормозивших массовое распространение сельскохозяйственных обществ. Кроме того, деятельность обществ была рассчитана преимущественно на зажиточные слои деревни. Это во многом объясняет слабое развитие данного вида кооперативов в поволжской деревне. Так, даже в сравнительно благополучной Самарской губернии из 86 зарегистрированных обществ реально действовали только 46 [6, с. 25]. В качестве одной из основных причин называлось хроническое безденежье и полное отсутствие кредитоспособности.

Таким образом, к 1908 г. в России возникновение и деятельность всех видов кооперативов регламентировались соответствующими нормативными актами. Их принятие сыграло прогрессивную роль в развитии кооперации в деревне. С начала XX в. наблюдалась новая волна роста кооперативного движения, которое после 1905—1906 гг. переживало настоящий бум. По темпам роста кооперативов Россия выходит на одно из первых мест в мире. Общая численность кооперативов за первое пятилетие нового века увеличилась приблизительно с 1 722 до 3 468, к 1912 г. — до 17 496, к 1914 г. — до 29 197, охватив более 10,5 млн домохозяев [7, с. 186]. Это было связано с улучшением экономической конъюнктуры и с общими изменениями в социально-экономической жизни страны в связи с реализацией Столыпинской аграрной реформы. Крестьянство испытывало потребность в кредите, в организации закупочно-сбытовых операций. Расширялись операции кооперативов, росли их оборотные капиталы. Кооперация все более укрепляла позиции. В этих условиях отсутствие единого кооперативного законодательства и административная мелочная регламентация действовавших «Положений» сдерживали ее развитие.

Однако правительство, несмотря на давление общественности, пошло лишь на отдельные уступки. В 1911 г. был принят закон о союзах кредитных кооперативов, несколько расширявший сферу их деятель- ности и предоставлявший им право юридических лиц. С 1911 г. союзы получили право принимать вклады, заключать займы и выдавать краткосрочные и долгосрочные ссуды кооперативным учреждениям, входившим в союз. Эти права были зафиксированы в новом уставе, но утверждение союзных уставов продолжало оставаться под эгидой Комитета Министров и было сопряжено с большими трудностями. Так, в 1914 г. видный практик кооперативного движения В. Кильчевский на страницах журнала «Кооперативная жизнь» отмечал: «По-прежнему союзы остаются журавлем в небе и пока все движение вперед заключается в том, что прибавляется число постановлений о союзах, которых набирается столько же, сколько происходит съездов. В Управлении по делам мелкого кредита все пухнет папка с заявлениями о союзах, а деятели кредитной кооперации, ее работники на местах изнывают в ожидании, стареют, питаясь надеждами, и упражняются в терпении, терпении и терпении...» [5, с. 4].

Начавшаяся Первая мировая война в корне изменила социально-экономическую ситуацию в стране, вызвала рост всех видов кооперативов, поставила перед ними новые задачи. Правительство в тяжелейших условиях военного времени пошло на дальнейшие уступки. Для кредитных кооперативов, не справлявшихся в одиночку с военными поставками и закупками продовольствия, в 1915 г. был введен облегченный порядок учреждения союзов. Министру финансов предоставлялось право собственной властью утверждать уставы новых союзов в случае их соответствия тем основаниям, которые были одобрены для уставов уже действующих союзов [3, с. 60]. Число союзов начало быстро расти. Но это право предоставлялось только учреждениям мелкого кредита.

В числе уступок правительства было и учреждение в 1912 г. Московского народного банка, ставшего финансовым центром кооперации. Его основной капитал образовывался за счет продажи акций, как кооперативам, так и частным лицам и муниципалитетам.

Общий закон о кооперации был принят только Временным правительством уже после свержения царского режима в марте 1917 г. Закон о кооперативных товариществах и их союзах от 20 марта 1917 г., определяя в общем виде суть и цели кооперативных ассоциаций, не содержал детальной регламентации деятельности кооперативов. Он провозглашал лишь основные начала их организации и деятельности (самопомощь, самодеятельность, самоуправление, взаимная ответственность), вся специфика отдельных видов ассоциаций должна была получить отражение в Примерных уставах, вырабатываемых кооперативными учреждениями [4, с. 7; 11].

Новый кооперативный закон состоял из следующих основных положений:

• 1)    кооперативный закон становился единым для всех видов кооперации;

• 2)    устанавливался явочный порядок открытия кооперативов. Лишь для того, чтобы пользоваться правами юридического лица, т. е. иметь право купли и продажи, заключение договоров и защиты своих интересов в судах, уставы или договоры товариществ должны были представляться в окружной суд для внесения в реестр;

• 3)    наряду с экономической деятельностью, кооперативным товариществам предоставлялось право широкой культурно-просветительской работы, право содействовать росту не только материального, но и духовного уровня жизни своих членов [1, с. 14; 2, с. 973].

Наконец, 1 августа 1917 г. был принят закон «О съездах представителей кооперативных учреждений», завершивший процесс создания общекооперативного законодательства в России. Закон провозглашал, что в союзы могут объединяться как кооперативы одного типа, так и разнородные по целям и задачам, причем могут образовываться и союзы союзов — региональные, отраслевые и всероссийские. При Всероссийском съезде представителей кооперативных объединений учреждался Совет съездов — его исполнительный орган. В Совет поступали сведения о каждом акте регистрации устава; все кооперативы, даже не входившие в союзы, обязаны были посылать сюда балансы и годовые отчеты [12]. Таким образом, Совету придавался характер общегосударственного и общекооперативного центра.

Принятые законы широко обсуждались общественностью и в них также находили спорные моменты. В частности, поднимался вопрос о более точном определении признаков кооперативного товарищества в связи с опасностью регистрации различных торговых предприятий, как кооперативных, с целью получения предусмотренных для них законом льгот. Поднимался также вопрос о том, кто должен определять характер учреждения. Предоставление окружному суду права каждый раз при регистрации решать вопрос о том, является ли данное товарищество истинно кооперативным, могло свести на нет явочный порядок открытия кооперативов. К тому же всякое детальное определение могло стать тормозом в развитии кооперации [2, с. 974—975]. Тем не менее общекооперативное законодательство открыло широкие возможности для развития кооперации, оно отвечало самым передовым стандартам мирового кооперативного опыта и дало новый толчок кооперативному движению, придав ему особую значимость в социально-экономической и политической жизни страны.

Рассматривая в целом историю развития кооперативного законодательства, можно отметить, что законодательные акты, уставы кооперативов, утвержденные в конце XIX — начале XX в. разными министерствами, ставили кооперативы в неравное положение. Преимущество было отдано кредитной кооперации, поскольку она могла пользоваться кредитами Государственного банка для создания основного капитала кооператива. К этому правительство пришло не сразу, а лишь убедившись в острой нехватке свободных оборотных средств в крестьянском хозяйстве. Кредитные товарищества в этих условиях являлись первым, основным слоем, на котором впоследствии вырастала многообразная деятельность кооперативных учреждений — просветительская, агрикультурная, снабженческо-сбытовая, превращая их в уни-

НСЮРНЯ версальные. Начало общекооперативному законодательству, уравнивавшему права различных кооперативов, было положено только после Февральской революции, но принятые в этот период законы просуществовали недолго. Правительственные зако- ны по кооперации часто носили ограниченный, запаздывающий характер, но они сыграли свою прогрессивную роль в развитии кооперативного движения, ставя вновь возникавшие кооперативы в цивилизованные рамки.

СПб., 1896. - Собр. III. - Т. 15. - Отд. I. - № 11756. - С. 351-360.

СПб., 1905. - Собр. III. - Т. 24. - Отд. I. - № 24737. - С. 670-679.