Правовые основы референдума субъекта Российской Федерации

В Конституции Российской Федерации не содержится точного указания на то, к предметам какого ведения относится организация и проведение референдумов в субъектах Российской Федерации. В

Основном Законе страны закреплено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон»1 Исходя из этого, регулирование организации и проведения референдумов субъектов Российской Федерации следует отнести к предметам совместного ведения России и ее субъектов в части, где оно касается гарантий права граждан на участие в нем.

Таким образом, все субъекты Российской Федерации должны принимать законы, регулирующие данную сферу, в соответствии с основами конституционного строя и не противоречить федеральному законодательству. В части гарантий прав граждан Российской Федерации на участие в референдуме они должны в точности повторять предписания федерального законодательства, но субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные гарантии прав граждан при организации, проведении и определении итогов референдума на региональном уровне.

Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации обладает собственными законами, содержащими положения об основных гарантиях права граждан на участие в референдуме субъекта Российской Федерации. Эти

СИНЦОВ Глеб Владимирович, заведующий кафедрой гражданского права и гражданского процесса Пензенского государственного педагогического университета, кандидат юридических наук, доцент.

гарантии сформулированы применительно к таким основным стадиям подготовки и проведения референдума субъекта Российской Федерации, как назначение референдума, формирование комиссий референдума субъекта Российской Федерации, составление списков участников референдума, образование участков референдума, агитация при проведении референдума, финансирование референдума, голосование, подсчет голосов участников референдума, обжалование нарушений права на участие в референдуме, а также к ряду других процедур, применяемых при проведении референдума субъекта Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации о референдуме во многом схожи с положениями Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» и Федерального закона от 12 мая 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и исходят из принципов, установленных ими. Референдум субъекта Российской Федерации назначается и проводится в порядке и сроки, установленные законом субъекта федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 12 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права...», на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. В п. 8 ст. 12 данного закона приводится перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта Российской Федерации. Цель определенных федеральным законом ограничений — исключить неправомерное использование процедуры референдума как формы прямой демократии, когда это может войти в противоречие с его конституционно-правовым назначением.

Необходимо также учесть тот факт, чтобы вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, не ограничивали или не отменяли общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, предписывается исключить возможность их множественного толкования.

Субъект Российской Федерации не вправе выносить вопрос на свой референдум, если он совместного ведения, урегулирован федеральным законодательством. Доказательством этому служит п. 2 ст. 12 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» отмечающий, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации. На референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены также вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации за исключением случаев, когда вопрос не урегулирован Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

Первоначально в Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» п. 4 ст. 13 было установлено, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут также быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. № 17-П положение п. 4 ст. 13 этого закона было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации. В новом законе 2002 г. это допускается, если этот вопрос не урегулирован Конституцией Российской Федерации или федеральным законом2

В большинстве конституций и уставов субъектов Российской Федерации можно найти лишь общую характеристику референдума субъекта Российской Федерации как высшего непосредственного выражения власти народа. Также устанавливается к полномочиям какого органа государственной власти (главы субъекта Российской Федерации или законодательного (представительного) органа государственной власти) относится назначение референдума субъекта Российской Федерации. Этот вариант, по нашему мнению, наиболее предпочтителен, так как закрепление ключевых моментов в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации при одновременном наличии специального закона о референдуме позволяет усовершенствовать регули-

О референдуме в субъфтпах РФ 43 рование референдума в границах отдельного субъекта федерации. В таких субъектах Российской Федерации, как Республика Бурятия³, Республика Северная Осетия—Алания⁴ и других в составе Российской Федерации, это право предоставлено главе исполнительного органа государственной власти (президенту) субъекта Российской Федерации, в остальных — главе законодательного (представительного) органа. На наш взгляд, это связано с особым статусом республик в составе Российской Федерации.

Законы, регулирующие проведение референдумов, приняты не во всех субъектах Российской Федерации. В некоторых из них действуют избирательные кодексы, нормы которых комплексно регулируют порядок проведения выборов и референдумов на территории конкретных субъектов (Воронежской5, Костромской областей6 и т.д.). В отдельных субъектах (Республике Башкортостан7, Волгоградской области8) один и тот же закон регулирует порядок проведения как референдума субъекта Российской Федерации, так и местных референдумов на территории данного субъекта Российской Федерации.

В одних субъектах Российской Федерации референдуму отведена специальная глава в их учредительных документах. Так, например, в соответствующих главах уставов Вологодской, Калужской, Костромской, Липецкой областей подробно излагаются вопросы, по которым проводится краевой (областной) референдум. В других субъектах Российской Федерации референдуму посвящается лишь статья в главе устава или основного закона, как, например, в уставе Саратовской области. Тем не менее, в большинстве субъектов Российской Федерации их референдумы регулируются отдельными законами.

Согласно ст. 1 Закона Республики Калмыкия от 13 марта 1995 г. № 9-1-3 «О референдуме Республики Калмыкия», референдум — высшее, непосредственное, наряду со свободными выборами, выражение власти народа. Закон вводит новое для регионального законодательства понятие — «консультативный референдум по предметам ведения республики», который, наряду с обязательным референдумом, проводится на всей территории республики с целью выяснения общественного мнения по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни республики. Результаты консультативного референдума не носят обязательного характера, а лишь учитываются органами государственной власти при принятии законов и иных решений.

Представляется интересным законодательство субъектов Российской Федерации в формулировке вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум.

Из перечня вопросов, не подлежащих вынесению на референдум, Республика Саха (Якутия)9 исключила пункт о персональном составе органов государственной власти субъектов федерации. Астраханская область10 исключила пункт о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Республика Удмуртия11 исключила вопросы о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности. На наш взгляд, исключение из числа вопросов, не подлежащих вынесению на региональный референдум некоторых оснований, не является нарушением федерального законодательства. Так как согласно п. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы имеют более высокую юридическую силу, чем законы субъектов федерации и, в случае противоречия, применяется федеральный закон.

Астраханская область включила в свой перечень положение о налогах и сборах12. На наш взгляд, в данном случае также нет нарушения федерального законодательства, так как этот вопрос — предмет совместного ведения, а согласно п. 2 ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», он не может быть вынесен на региональный референдум. Республика Саха (Якутия)13 включила положение об амнистии и помиловании и о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты. В отношении положения об амнистии и помиловании следует отметить, что это прерогатива Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Ярославская область помимо вопросов, не подлежащих вынесению на региональный референдум, включила в свой перечень вопросы принятия устава Ярославской области, изменений и дополнений устава Ярославской области14 Согласно ч. 2 ст. 67 Конституции РФ, устав области принимается законодательным органом, следовательно, это не является нарушением. Республика Адыгея допустила нарушение, так как включение в перечень вопросов, не подлежащих вынесению на региональный референдум новых оснований, прямо противоречит ч. 9 ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», запрещающей установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях...». В данной части законодательство субъектов федерации нуждается в приведении в соответствие с федеральным.